Недействителността е без съмнение традиционен институт с основополагащо значение за административното право, а разграничението между „нищожни“ и „унищожаеми“ административни актове е утвърдено в правната доктрина, съдебната практика и законодателството (вж. чл. 195, ал. 2 АПК). Но това съвсем не означава, че въпросите относно недействителността са окончателно и безпротиворечиво изяснени. Обратното, в практиката на Конституционния съд („КС“) и Върховния административен съд („ВАС“) през последните години могат да се открият знакови примери за техния дискусионен потенциал, напр. Решение № 14/04.11.2014 г. на КС по к. д. № 12/2014 г.; Тълкувателно решение № 2/27.06.2016 г. на ВАС по тълк. д. № 2/2015 г.; Решение № 3/28.04.2020 г. на КС по к. д. № 5/2019 г.[1]

Фокусът в посочените по-горе случаи пада върху правното значение на съдебното решение, с което се „отстранява“ недействителността, но тази изходна позиция позволява да се стигне до преглед и дори преоценка на ключови доктрини, отнасящи се до правната природа на недействителния административен акт.

Концептуална рамка

Очертават се три принципни колизии, през чиято призма се актуализира необходимостта от по-общ анализ:

а/ Противопоставянето и взаимодействието между принципа на законността[2] и принципа на правната сигурност се налага като във водещ модел за обяснение на проблемите относно недействителността. Тенденцията е категорично видима в Решение № 3/28.04.2020 г. на КС, но се откроява ясно и в особеното мнение на конституционните съдии Таня Райковска и Атанас Семов по т. 6 от диспозитива на Решение № 5/19.04.2019 г. на КС по к. д. № 5/2019 г. (относно конституционосъобразността на чл. 192а АПК). Изглежда, че взаимовръзката между съдебното установяване на недействителността и принципа на правната сигурност е доста проблематична и все още не е изследвана подробно, което води до известно подценяване на опасността, произтичаща от абсолютизирането на принципа на законността. Например в особеното си мнение към Решение № 3/28.04.2020 г. на КС по к. д. № 5/2019 г. конституционният съдия Атанас Семов твърди, че принципът на правна сигурност няма самостоятелно значение, а служи единствено като гарант на принципа на законността. От друга страна, разграничението между двата принципа, когато се прави по-отчетливо, е в известен смисъл формалистично – принципът на законността се свързва с обявяването на недействителността с обратна сила (ex tunc), типично за ненормативните правни актове; принципът на правната сигурност се свързва с обявяването на недействителността занапред (ex nunc), типично за нормативните правни актове[3].

б/ Напрежението между достиженията на правната теория и повелите на позитивното право повдига не само въпроса в кои случаи законодателят препотвърждава, нарушава и/или съзнателно се отклонява от определени теоретични аксиоми, но и до каква степен изобщо е възможно да се даде правна уредба на недействителността. Добра илюстрация на проблема се открива в мотивите на Тълкувателно решение № 2/19.11.2014 г. на ВКС по тълк. д. № 2/2014 г., ОСГТК, което приема, че спорът за отмяна на ПНА няма преюдициално значение за гражданското дело по смисъла на чл. 229, ал. 1, т. 4 ГПК[4], защото чл. 195, ал. 1 АПК предвижда отмяната във всички случаи да действа занапред: „Нищожните актове поначало не пораждат правни последици, но в случая законодателното разрешение е съобразено с характера на оспорвания акт като нормативен“. Ето пример, при който основното положение („нищожността се проявява ab initio“) е модифицирано от законодателя – вероятно като проявление на принципа на правната сигурност, която изключва ретроактивното действие на отмяната на нормативен акт.

в/ Изискването за съгласуваност между предложените разрешения на сходни правни проблеми не може да елиминира необходимостта от прилагане на гъвкав подход в специални случаи. Внимание следва да се прояви преди всичко към правилното групиране на хипотезите – например трябва ли приетото по отношение на недействителността на законите да се приложи изцяло по аналогия към ПНА, или водещо трябва да е не делението „нормативни – ненормативни актове“, а делението „актове на НС – актове на администрацията“? Питането има ясно практическо изражение – възприемането на първата теза най-малкото изисква преосмисляне на резултата от Тълкувателно решение № 2/19.11.2014 г. на ВКС по тълк. д. № 2/2014 г., ОСГТК. Вярно е, както се отбелязва в неговите мотиви, че в процесуалния закон липсва изрична разпоредба относно ПНА, аналогична на чл. 229, ал. 1, т. 6 ГПК. Но също така е очевидно, че няма принципна пречка спорът относно действителността на ПНА да се приеме за преюдициален по отношение на гражданското дело, след като законодателят вече е предвидил наличието на висящо пред КС дело по оспорване на конституционосъобразността на приложим закон като основание за спиране. На тази основа може да се приложи и ограниченото обратно действие на отмяната на недействителния ПНА по висящи пред съдилищата правни спорове – по аналогия с приетото в Решение № 4/14.05.2020 г. на КС по к. д. № 9/2019 г. по отношение на обявените за противоконституционни закони и независимо от актуалната редакция на чл. 195, ал. 1 АПК[5].

Целта на настоящата статия е да набележи дискусионни проблеми относно недействителността на административните актове чрез използването на очертаната концептуална рамка. Усилията основно са насочени към стимулиране на дискусията по следния въпрос: съхранено ли е равновесието между принципа на законността и принципа на правната сигурност предвид възможността безсрочно по съдебен ред да се обяви нищожността на индивидуален административен акт („ИАА“), при това – изначално?

Общи положения относно недействителността на АА

Недействителността традиционно се свързва с липсата на принадлежност или последващото отпадане на правен акт от правния ред поради наличието на определени юридически факти (пороци), препятстващи проявлението на целените от него правни последици[6]. Порочният правен акт се обяснява като вид правонарушение, а недействителността – като правна санкция за неспазване на изискванията за валидност[7]. Утвърдено е общото деление на недействителните актове на нищожни и унищожаеми[8]: за нищожните актове по определение се разбира, че изначално (ab initio, ex tunc) нямат правно действие, не могат да породят и не пораждат правни последици[9]; за унищожаемите правни актове се приема, че имат юридическа сила, но поради тяхната опороченост същата може да бъде прекратена – занапред (ex nunc) или ретроактивно (ex tunc), в зависимост от законодателната уредба на конкретния случай. По тази причина се посочва, че съдебната защита срещу нищожния акт изисква само констатацията за неговата абсолютна и непреодолима опороченост – съдебното решение в този случай има единствено установително действие в рамките на силата на пресъдено нещо („СПН“). Обратното, при унищожаемите актове се налага съдът не просто да констатира, че актът е опорочен, но и да приеме, че все пак същият се ползва с юридическа сила, но следва да се отстрани от правния ред като незаконосъобразен. Затова отмяната на унищожимия акт се означава като промяна в правния ред, проявление на конститутивното действие („КД“) на съдебното решение, надграждащо СПН[10]. Вероятно най-характерната разлика между двата вида недействителност е неприложимостта на преклузивни срокове към исковете за обявяване на нищожността; обратното, възможността за релевиране на унищожаемостта е ограничена със срок[11].

Недействителността е общ проблем на правната система, но решенията, които му се дават в частното и публичното право, разкриват и съществени различия[12]. Поради първостепенното значение на личната воля за частноправните сделки, там преобладава нищожността като доминираща форма на недействителност на порочните актове[13]. Принципното положение относно недействителните административни актове е унищожаемостта, като същите се ползват и от презумпция за законност[14]; нищожността на административните актове се прилага по изключение[15]. В практически план най-съществената разлика между двата правни режима е свързана с наличието на изрична уредба на недействителност в частното право и въведеното от законодателя разграничение между пороците, водещи до нищожност на сделките, от тези, водещи до унищожаемост (чл. 26-33 ЗЗД). Аналогична правна уредба на недействителността в административното право липсва[16]. Затова въпросът за определянето на критерий за разграничаване между нищожните и унищожаемите административни актове е от изключителна важност[17]. Правната доктрина се ориентира към следното решение:

изискванията за законосъобразност на административния акт към момента са посочени в чл. 146 АПК;

единствено съществените нарушения на едно или повече от тези изисквания опорочават административния акт[18];

изключително тежките пороци водят до нищожност;

по-малко“ интензивните пороци водят до унищожаемост[19].

Следователно разделителната линия между „нищожност“ и „унищожаемост“ в административното право преминава през преценка на „степента“, „тежестта“, „интензитета“ на порока[20]. Доколкото формулираният критерий е твърде общ, доктрината и съдебната практика разработват алгоритми за неговата конкретизация с оглед на отделните основания за валидност по чл. 146 АПК[21].

Особености относно нищожността на АА

Следва да се направят някои уточнения, за да се разбере сложността на проблема за недействителността на административните актове:

а/ Преценката за тежестта на пороците не е „количествена“. Разграничението между нищожните и унищожимите административни актове включва както степенуване на тежестта на порока, така и съотнасянето му към йерархията от правнозащитимите ценности[22]. Нищожният акт е не просто издаден в отклонение на изискванията за законосъобразност, но и ценностно „непоносим“, а оттук – радикално и (по определение) вечно несъвместим с правния ред[23]. За сравнение – самата концепция за унищожаемостта предполага, че при определени условия правният ред може да се примири с допуснатата незаконосъобразност и да вмести в себе си опорочения акт. И нищожният, и унищожимият акт са незаконосъобразни, но при нищожността е налице засягане на фундаментални за правото ценности, което при никакви условия не може да бъде преодоляно[24]. Правилното разбиране на тази „ценностна“ разлика в статуса на нищожните и унищожаемите актове е условие за реализиране на целите на недействителността като институт на административното право. А тези цели изискват постигане (във всеки конкретен случай) на оптимален баланс между интересите на държавата, засегнатите от незаконосъобразния акт лица и добросъвестните лица, които са му се доверили[25].

б/ По принцип нищожността трябва да се прилага като тясно изключение в административното право – първо, защото тази квалификация следва да се запази единствено за актове, които наистина са радикално опорочени; второ, защото нищожността е възможно най-тежката санкция за допуснато закононарушение и следва да се прилага в ограничени случаи, с повишено внимание. В правната литература се настоява за „преобладаване“ на унищожаемостта като доминираща форма на недействителност на административните актове[26]. Същевременно в теоретичен план може по-скоро да се говори за тенденция за разширяване на приложното поле на нищожността, доколкото в съвременното административно право се приема, че всеки порок може да доведе до нищожност[27]. Интересно е да се отбележи, че съдебната практика приравнява до голяма степен режима на унищожаемостта с този на нищожността, защото при отмяна на незаконосъобразен ИАА правните му последици отпадат с обратна сила[28]. При това положение основната разлика между нищожността и унищожаемостта е посочена в чл. 149, ал. 5 АПК: „Административните актове могат да се оспорят с искане за обявяване на нищожността им без ограничение във времето“[29].

в/ В сравнителноправен аспект се наблюдават примери за различаване на нищожните от унищожаемите административни актове, извършено не просто на основа на тежестта на порока, но и при отчитане на неговата очевидност[30]. На пръв поглед изглежда, че очевидността не е включена в изработените в правната доктрина определения за „нищожност“ и няма отношение към въпроса за недействителността. Но този извод е прибързан и погрешен – очевидността е в основата на понятието за нищожност на административния акт:[31]. Правилото, че при „съмнение“ актът трябва да се счита за унищожаем, също може да се тълкува във връзка с изискването за очевидност – обстоятелството, че адресатите не са разпознали нищожността, трябва да се отчете при определянето на вида недействителност. Всъщност нормалният сценарий, спрямо който са развити теоретичните положения относно нищожността на АА, предполага предварителното й установяване от неговите адресати. В обичайния случай правната несъстоятелност на нищожния административен акт би следвало да е толкова явна и безспорна, че изобщо да не се стигне до неговото изпълнение. Ето защо безсрочното обявяване на нищожността изобщо няма до доведе до каквито и да е усложнения. Оттук лесно може да се обясни как направената от съда „констатация“ за нищожността е достатъчна гаранция за правата и интересите на лицата, засегнати от оспорения административен акт. Не е случайно, че необходимостта от съдебна защита се свързва преди всичко с премахването на несигурността относно правния статус на нищожния административен акт, която да парира претенцията за неговото изпълнение[32]. Следователно изпълнението на един нищожен акт по принцип не се очаква, трудно може да се обясни и повдига изключително сложни въпроси пред теорията и практиката – става въпрос за аномалия, за парадокс[33].

г/ Противно на теоретичните допускания, изпълнението на нищожни административни актове е често явление. Разнообразни са причините, които водят до този резултат. С усложняването на административните отношения и приложимата правна уредба става трудно дори за специалистите да проследят спазването на изискванията за валидност, какво остава за адресатите на административните актове, които нямат юридическа подготовка[34]. Видно е, че правоприложителите организират своето поведение спрямо предварителните си преценки за действителността на административния акт, без абсолютна сигурност за неговия правен статус[35]. Наличието на противоречиви интереси и различните правни изводи относно валидността на акта са предпоставка за възникването на административноправни спорове. В някои случаи доброволното изпълнение на нищожен административен акт изразява не убеденост в неговата валидност, а нежеланието на адресата да поеме риска от неговото игнориране и да търпи произтичащите от това санкции или усложнения в работата си с администрацията[36]. В други случаи адресатите не подлагат под съмнение действителността на административния акт и реализират дадените с него предписания. Не могат да се изключат хипотези, при които изпълнението на административен акт се прави при ясното съзнание за неговата нищожност с цел реализиране на определена облага. Естествено е посочените случаи да се третират различно. Въпросът е дали разнообразието от хипотези се отчита от правната доктрина и дали законодателството предоставя средство за справедливо неутрализиране на ефектите от недействителността.

д/ Изначалната липса на правни последици на нищожния акт не означава, че същият не е факт от обективната действителност и не проявил известно „регулативно“ действие[37]. Метафората за „правното нищо“ в този смисъл е подвеждаща и не трябва да се използва без редица уговорки[38]. Необходимо е да се признае, че от издаването на нищожен административен акт могат да произтекат разнообразни ефекти – издаване на свързани административни актове, сключване на сделки, имуществени размествания. За описанието на тези ефекти се използват термини, чието значение не е точно определено – „правни последици/фактически последици“[39], „преки последици/непреки последици“[40]. Колизията между правно и фактическо може да се задълбочи, ако недействителността на акта не се разкрие своевременно, поради което разграничените между „скорошни“ и „отдавна установени“ положения не трябва да се пренебрегва. Възможни са различни комбинации, при които част от ефектите на изпълнения недействителен акт са благоприятни за определени заинтересовани страни, но неблагоприятни за други. Основният въпрос, свързан с режима на недействителността в публичното право, е кои елементи от възникналата противоправна ситуация подлежат на преразглеждане, по какъв начин и в какъв срок.

е/ Отговорът на формулирания по-горе въпрос не може да се даде само чрез анализ на СПН (установително действие) и КД на съдебното решение, с което жалбата срещу административен акт е уважена. Обект на прекия съдебен контрол е единствено правната съдба на самия административен акт като юридически факт, насочен към пораждане на разпределените с него „правни последици“[41]. При нищожността по принцип се приема, че тези правни последици изначално отсъстват (ab initio, ex tunc). Що се отнася до унищожаемите актове, видът на недействителността не изисква непременно заличаването на техните „правни последици“ с обратна сила при отмяна на акта по съдебен ред. Следователно изборът между „ex tunc“ и „ex nunc“ като стратегии за регулиране на част от ефектите от недействителността се отнася само за ликвидиране на правните последици на отменените унищожаеми актове. Премахването на „материалните следи“ от издадения недействителен административен акт не се урежда от съдебното решение, постановено в рамките на прекия съдебен контрол от законосъобразност, а е обект на други правни институти като отговорността за вреди[42].

Ако изпълненият административен акт разпростира заплетена мрежа от разнообразни ефекти, ретроактивното обявяване на неговата недействителност понякога може да прояви непредвидимо „рефлексно“ действие[43]. Например обявяването на нищожността на административен акт може да повлече нищожност на издадените на негова основа други административни актове или сключени правни сделки[44]. В литературата този специфичен риск от прогласяването на нищожността се нарича „ефект на доминото”[45]. Разбираемо е желанието на законодателя да ограничи посочения риск в определени случаи, а това обикновено се свързва с „усилване“ на правната сигурност чрез въвеждане на отмяна „занапред“, както това е сторено например в чл. 195, ал. 1 АПК: „Подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение“. Сходна по съдържание разпоредба урежда последиците от обявяване на противоконституционност на закон: „Решенията на Конституционния съд се обнародват в „Държавен вестник“ в 15-дневен срок от приемането им. Решението влиза в сила три дни след обнародването му. Актът, обявен за противоконституционен, не се прилага от деня на влизането на решението в сила“ (чл. 151, ал. 2 КРБ).

Особености относно недействителността на ПНА

Цитираните разпоредби на АПК и КРБ поставят с особена острота следния въпрос: има ли значение разграничаването между „нищожност“ и „унищожаемост“ за недействителните нормативни актове[46]?

Според едното тълкуване тези разпоредби уреждат всички видове недействителност на нормативни актове[47]. Но това означава, че е възможно в определени случаи законодателят да се отклони от основен теоретичен постулат и да разпореди правните последици на нищожен акт да се ликвидират ex nunc.

Другото тълкуване приема, че нищожността винаги действа изначално, дори когато става въпрос за ПНА. Изтъква се, че нищожните актове не се нуждаят от „отмяна“, защото нищожността просто се прогласява от съда. Оттук се стига до заключението, че чл. 195, ал. 1 АПК, където терминът „отмяна“ е употребен, се прилага само за унищожаемите административни актове и урежда изключение от общото правило, че премахването на юридическата им сила действа ex tunc[48].

Първото тълкуване следва да се сподели, защото е по-добре обосновано. Формалният аргумент за връзката между „отмяната“ и унищожаемостта не важи за чл. 151, ал. 2 КРБ , където терминът „отмяна“ не се споменава[49]. Очевидно е, че в рамките на правната система се търси общо и съгласувано решение за уреждане на ефектите от недействителността на нормативните актове, ориентирано към защита на правната сигурност. На тази основа се приема, че ретроактивното действие на недействителността на нормативните актове трябва да се ограничи, при което разликите между „унищожаемост“ и „нищожност“ се заличават[50]. Но нищожност, която не е изначална, а действа ex nunc, изглежда няма основание да съществува като самостоятелна категория, особено след като оспорването на нормативните актове така или иначе не е ограничено със срок (чл. 149, ал. 5 АПК)[51].

Наистина в Тълкувателно решение № 2/19.11.2014 г. на ВКС по тълк. д. № 2/2014 г. се посочва, че допуснатото в чл. 195, ал. 1 АПК отклонение от доктринерното разбиране за нищожността се налага с оглед на особеностите на нормативните актове, но тази идея не е развита изчерпателно. Не е разяснено кои особености на нормативните актове оправдават възприетото от законодателя решение и по какъв начин отмяната на правните последици на недействителните ПНА занапред брани правната сигурност. Ако такава възможност да се „модифицира“ нищожността е допустима по отношение на нормативните актове, изглежда няма пречка в определени ситуации законодателят да приложи същия подход към недействителните индивидуални или общи административни актове („ИАА“ и „ОАА“). Изобщо разликата в правния режим на недействителността при нормативните и ненормативните актове изисква по-задълбочено изследване, което да изясни нейните принципни основания. Вероятно законодателят се води от опростена оценка на риска: ако ИАА урежда индивидуален случай, а ПНА – неопределено множество случаи, тогава ретроактивното действие на недействителността при ПНА крие много повече опасности и непредвидими обрати, което е причина за неговото ограничаване[52]. Подобна утилитарна аритметика е несъстоятелна – ако някое лице има интерес от това да запази непроменено дадено фактическо положение, за него е безразлично дали същото е установено от нищожен ИАА или от нищожен ПНА.

Напълно възможно е чрез чл. 195, ал. 1 АПК законодателят да се опитва да създаде „презумпция за законосъобразност“ на ПНА от момента на неговото влизане в сила до момента на неговата отмяна[53], но практическите последици от този ход изглеждат силно ограничени. „Презумпцията за законосъобразност“ на ПНА се огъва пред конституционния принцип за отговорността на държавата за вреди, причинени от незаконосъобразни административни актове, уреден като абсолютен (чл. 7 КРБ)[54]. В светлината на последните изменения на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ може да се потвърди, че отпадането на правните последици от недействителни административни актове ex nunc няма отношение (не възпрепятства) реализирането на отговорността на държавата и общините за вреди.

Следователно действието на чл. 195, ал. 1 АПК се изчерпва с отмяната на ПНА като източник на правни норми ex nunc и с привидното запазване на юридическата сила на индивидуалните и общите административни актове, издадени по неговото приложение[55]същите не се считат автоматично за нищожни или отменени само поради факта, че правното основание за тяхното издаване отпада[56]. Отмяната на ПНА не е предвидена от АПК като основание за отмяна на вече влезли в сила съдебни решения, с които такива поднормативни актове са потвърдени като действителни[57]. Но предоставената от чл. 195, ал. 1 АПК защита не е всеобхватна – ако поднормативните актове са порочни и бъдат обжалвани самостоятелно в последващ момент, отмяната им ще настъпи с обратна сила.

Безсрочно релевиране на нищожността на АА

Интересно е също да се отбележи, че при нищожните ИАА, както и при незаконосъобразните ПНА и противоконституционните закони обявяването на недействителността от компетентния съд може да се търси без ограничение във времето. Относно противоконституционните закони, чието юридическо действие се блокира „занапред“ на основание 151, ал. 2 КРБ, вече са изказани сериозни притеснения, че забавеното сезиране на КС може да има много негативни последици за правната сигурност[58]. По някаква причина такива опасения не са изрично формулирани във връзка с безсрочното прогласяване на нищожността на ИАА, което при това настъпва с обратна сила, въпреки че наличието им е напълно обосновано и в този случай. Но все пак може да се открие и силна доза колебание в съдебната практика, която първоначално се съпротивлява срещу налагането на такъв подход:

Съгласно Тълкувателно решение № 2/14.05.1991 г. по гр. д. № 2/1991 г. на ОСГК на ВС, т. 2 „съдът, който е компетентен да се произнесе по жалба срещу административен акт, може да прогласи (обяви, констатира) неговата нищожност, но това не може да стане след като срокът за обжалване е изтекъл“[59]. От мотивите на тълкувателното решение става ясно, че съдът познава теоретичното разбиране за нищожността като „изначална“ невъзможност за пораждане на правни последици, която не може да бъде санирана. Същевременно съдът се затруднява да открие разпоредба в закона, на която да основе безсрочното релевиране на нищожността по съдебен ред[60]. Поставя се въпросът дали прилагането на теоретичните постулати като шаблон за решаване на спора относно действителността на административния акт изисква посредничеството на законодателя или може да се извърши без претворяването им в законови разпоредби[61].

Разискването на формулирания въпрос става безпредметно, след като със § 1 от ЗИД на ЗАП (обн., ДВ, бр. 25 от 29.03.1991 г.) законодателят дава нова редакция на разпоредбата на чл. 37, ал. 2 ЗАП (отм.): „Жалба и протест за обявяване нищожността на административния акт могат да се подават без ограничения във времето“. Законодателната интервенция е подкрепена като съответстваща на характеристиките на нищожността, общоприети в административноправната доктрина [62].

Но в практиката на ВАС се открива и рестриктивно тълкуване на чл. 37, ал. 2 ЗАП (отм.), което изключва прилагането му към „заварени“ АА, понякога издадени много години преди да се поиска от съда обявяването на тяхната нищожност – вж. Определение № 483 от 13.01.2006 г. на ВАС по адм. д. № 10256/2004 г., V о.; Определение № 1897 от 4.03.2003 г. на ВАС по адм. д. № 773/2003 г., 5-членен с-в; Определение № 4251 от 30.04.2002 г. на ВАС по адм. д. № 1867/2002 г., IV о; Определение № 6062 от 24.06.2002 г. на ВАС по адм. д. № 4760/2002 г., IV о.

Несъмнено преобладаващата съдебна практика се ориентира към очертаването на широко приложно поле на чл. 37, ал. 2 ЗАП (отм.), включващо всички административни актове, независимо кога са издадени (Определение № 4744 от 16.05.2003 г. на ВАС по адм. д. № 3276/2003 г., II о.). Възможността за безсрочно прогласяване на нищожността впоследствие е и изрично потвърдена в чл. 149, ал. 5 АПК. Но приведените по-горе примери за рестриктивно тълкуване на чл. 37, ал. 2 ЗАП показват, че съдът демонстрира чувствителност към проблемите, до които може да доведе неограниченото релевиране на недействителността на административните актове.

Рискове за правната сигурност

Минирането на правната система с нищожни актове, чиято недействителност може да бъде „активирана“ години след тяхното издаване с ретроактивен ефект, несъмнено може да взриви основите на правния ред – ако води до несправедливост. Хипотезата е напълно възможна, ако „справедливостта“ не се отъждествява безрезервно със „законността“, а се мисли като резултат от баланса между принципите на законност и правна сигурност. Еднозначното обвързване на принципа на законност със справедливостта и употребата на термините като синоними води до концептуална грешка – пълно пренебрежение към принципа на правна сигурност, която не позволява да се достигне до сърцевината на разглеждания проблем. Подробното изясняване на съдържанието на посочените принципи е извън обхвата на тази статия, но е важно да се посочат основните параметри на тяхното взаимодействие:

а/ Относно принципа на законността трябва да се отбележи, че той има както обективен, така и субективен елемент, но първият е по-разпознаваем и по-подробно изследван от втория. Обективният елемент е изцяло свързан с разкриването за „недействителността“ – по този начин правният ред се „очиства“ от порочните актове. Фокусирането върху обективната законност крие опасност от „тоталитарен“ прочит на същността на административното правосъдие: общественият интерес се покрива със спазването на изискванията за валидност на административния акт и поглъща „частните интереси“, свързани с неговата отмяна или запазване. Приема се, че триумфът на законността е винаги положителен резултат и в действителност дава най-адекватна защита на всички заинтересовани страни – както на оспорващите, така и на тези, чиято активност в административния процес е насочена към отхвърляне на жалбата или протеста[63]. В същата логическа рамка се разполага аргументът, че дори онези лица, които са се доверили на недействителния административен акт, нямат какъвто и да е легитимен интерес, годен да се противопостави на неговата отмяна[64]. На тази основа се твърди, че съдът може изобщо да се дезинтересира от изследване и балансиране на интересите на лицата, облагодетелствани и/или засегнати от административния акт: (Решение № 7 от 26.04.2016 г. на ВКС по т. д. № 3196/2014 г., II т. о., ТК).

Тази теза търпи възражения. Позоваването на изцяло обективния характер на административното правосъдие е неправилно в светлината на действащата конституционна и законодателна уредба[65]. Защитата на правата и свободите на адресатите на недействителни административни актове и свързаните с това изисквания за правен интерес са основна характеристика на административното правосъдие, подчертана в чл. 117, ал. 1 КРБ. Не трябва да се забравя, че дори даден проблем да не е поставен пред административните съдилища, ангажирани с упражняването на пряк съдебен контрол, това не означава безразличие на правото към неговото решаване. Правната система дава комплексен отговор на недействителността, който не се изчерпва единствено с прекия контрол за законосъобразност на административните актове, но включва и отговорност за обезщетяване на причинените от тях вреди[66]. Посоченото ясно свидетелства, че утвърждаването на обективната законност не може да служи като универсално обяснение, осигуряващо систематичната връзка между отделните институти на административното право. Съдебният контрол за законосъобразност на административните актове също е средство за защитата на правата и интересите на засегнатите лица[67]. Очертаването на тези права и интереси като обект на защита става на фона на противопоставянето им на правата и интересите на други субекти, заинтересувани от запазване на юридическата сила на оспорения акт, които заемат съответната си процесуална роля в административния процес[68]. Балансирането между посочените групи интереси изисква и включването на принципа за правна сигурност в уравнението на справедливостта.

б/ Не може да се отрече, че защитата на законността в много от случаите усилва правната сигурност. „Разобличаването“ на недействителните актове и решаването на споровете за техния статус със СПН несъмнено осигурява стабилност за развитието на разнообразни публичноправни и частноправни отношения. Но правната сигурност – парадоксално – изисква и стабилизиране на установените положения, ограничаване на възможностите за тяхното оспорване и преразглеждане[69]. Веднъж поставени на срещуположните блюда на везните на справедливостта, принципите на законност и правна сигурност променят относителната си тежест в зависимост от фактора „време“. Бързото, навременно разкриване на недействителността укрепва принципа на законността; късното прогласяване на недействителността, особено години след като нищожният акт е изпълнен и създадената от него противоправна ситуация се е вкоренила в обективната действителност, застрашава правната сигурност. Причината е, че в областта на публичното право укрепването на правната сигурност се свързва не само със защита на законността чрез заличаване на порочните актове от правния ред, но и със защита на доверието, отдадено на недействителните актове от страна на заинтересованите страни, подведени от „опасната им привидност[70]. Правилно е наблюдението, че справедливостта изисква съчетаване на посочените принципи, нито един от които не следва да се форсира до неприемлива крайност[71].

Ограничения на принципа на законността

За юридическия ум, детерминиран от позитивноправната нагласа, идеята за необходимостта от ограничения на принципа на законността звучи абсурдна. Но самото съществуване на категорията „унищожаеми административни актове“ показва, че принципът на законността не е абсолютен и известна толерантност към някои правонарушения е допустима. Обратното също е вярно – обикновено институтът на погасителната давност се свързва с укрепване на правната сигурност[72]. Възможността нищожните актове да се оспорват по съдебен ред принципно не е ограничена със срок. Излиза, че точно чрез категорията „нищожност“ се обосновават тези хипотези, при които правната сигурност (разбирана като защита на доверието) следва да отстъпи пред законността. В тази връзка е необходимо да се уточни следното:

а/ Понякога неограничените възможности за обявяване на нищожността в публичното право се обясняват с принципа, че никой не може да извлича полза от собственото си неправомерно поведение. Оттук следва, че и разнообразните положителни ефекти, произтичащи от недействителния акт, не могат да бъдат запазени[73]. Но в случая неправомерното поведение, създало анормалната ситуация, от чието ликвидиране правото се интересува, е на административния орган – издател на нищожния акт[74]. Максимата „незнанието на правото не извинява“ не важи в по-голяма степен за адресатите на акта, отколкото за държавните органи. По тази причина няма основание всички рискове и негативи от прогласяването на нищожността да бъдат прехвърлени върху адресатите; дори доброволното изпълнение на недействителен акт не прави адресата правонарушител. От друга страна, фактът, че административният орган е „автор“ на неправомерната ситуация, съвсем не означава, че същата не трябва никога да бъде ревизирана[75]. Но тази „ревизия“ не може да се извърши безогледно, без установяване на баланс между права и интереси на засегнатите страни.

б/ В сходен смисъл се посочва, че безсрочното релевиране на нищожността не буди притеснения, защото „нищожните актове не се ползват от презумпция за законност“[76]. Посоченият довод страда от две слабости: не предоставя обяснение защо нищожните актове са изпълнени и предпоставя, че нищожността е предварително известна на заинтересованите страни. Всъщност презумпцията за законност се свързва с доверието, отдадено на административния акт, приет за действителен[77]. Правилният въпрос не е за абстрактния онтологичен статус на акта („дали актът е нищожен?“), а за неговата функционална характеристика („с оглед на обстоятелствата, длъжен ли адресатът да приеме, че актът е нищожен?“, и още по-конкретно „добросъвестен ли е адресатът на нищожния АА?“).

в/ Аналогични възражения могат да се отправят и към категоричното твърдение, че нищожният акт не поражда легитимни правни очаквания[78]. Ако „легитимните правни очаквания“ са правна категория, свързана с определени съзнателни преживявания на адресата, да се поставя предварителният въпрос за нищожността е некоректно. По-горе бе посочено, че на практика нищожните актове не се манифестират като такива от момента на тяхното издаване, напротив – създават „опасна привидност“ за действително и годно за изпълнение волеизявление на орган на публичната власт, което поражда и правния интерес от предоставянето на съдебна защита. Следователно за формирането на „правни очаквания“ е важно не дали актът е обективно нищожен, а дали са налице обективни основания адресатът да се усъмни в неговата действителност преди да му се довери. Проблемът с нищожността не се ограничава до изследване на субективното убеждение в действителността на акта. Когато актът е фундаментално опорочен и радикално несъвместим с правния ред, тогава той се приема за нищожен[79]. Прогласената нищожност означава, че „доверието“, породено y някои от неговите адресати и свързаните с това техни интереси, ще бъдат игнорирани, за да се даде защита на по-висши ценности. В този смисъл породените правни очаквания не са „легитимни“, доколкото не притежават достатъчна тежест, за да обърнат преценката за правния статус на акта в полза на неговата унищожаемост. По тази причина не е правилно да се твърди, че нищожният акт не поражда легитимни правни очаквания; по-коректно е да се приеме, че в тази хипотеза породените правни очаквания няма да бъдат зачетени и ще отстъпят пред съображенията за тотално и изначално заличаване на акта от правния ред, които обуславят извода за неговата нищожност[80].

В този контекст може да се анализира още един от парадоксите на нищожността – възможностите за прогласяване на нищожния акт не са ограничени във времето, но късното обявяване на нищожността, ако не е приложено правилно, може да разруши правната сигурност и да се възприеме като крайно несправедливо[81]. Разбира се, проблемът не изниква, ако нищожността на акта е разпозната и същият не е изпълнен, какъвто е обичайният сценарий, разработен от класическата теория на административното право. Но, както бе отбелязано по-горе, в практиката се наблюдават и много примери за изпълнени нищожни актове, а трудностите при уреждането на техните ефекти са значителни. В тези хипотези констатацията за нищожност може и да отразява правилно равновесието между принципа за законност и принципа за правна сигурност, но само ако произтича от синтеза на всички относими правно-политически съображения, изброени до момента.

Ролята на съдебното решение за обявяване на нищожността на АА

Не трябва да се забравя, че обявяването на нищожността или унищожаемостта е проблем на прекия контрол за законосъобразност на административните актове, осъществяван от съдилищата. Но въпросът за справедливото уреждане на последиците от недействителността не се решава само на плоскостта на съдебното обжалване, а е резултат от взаимодействие на редица правни институти. Правните средства за отстраняването на нищожността са описани в теорията на административното право: оттегляне; отмяна и прогласяване на недействителността на акта по реда на административното обжалване и прекия съдебен контрол за законосъобразност; игнориране на нищожния акт; отстраняване на правните и фактическите последици от изпълнението на недействителен акт и обезщетяване на причинените вреди; косвен съдебен контрол, възстановяване на самоуправно изменени фактически положения от прокурора[82]. Към изброените трябва да се прибави правомощието за уреждане на „възникналите“ правни последици от нормативните актове, отменени занапред (чл. 195, ал. 2 АПК; вж. също чл. 22, ал. 4 ЗКС)[83]. Някои от изброените правни средства са насочени към преодоляване на „правните“, а други – към преодоляване на „фактическите“ ефекти от издаване на недействителния акт. По отношение на увредените лица принципът е възстановяване на положението, съществувало преди неправомерната намеса в правната им сфера, при необходимост – компенсиране на претърпените вреди или предотвратяване на увреждането чрез премахване на „опасната привидност“, обвиваща недействителния акт[84]. Все пак изброените правни средства не са равнозначни, а се наблюдава тенденция за увеличаване на значението на съдебното решение, постановено в рамките на прекия контрол за законосъобразност. Два примера могат да подкрепят тази теза:

– В по-старата административноправна литература се твърди, че нищожността на административния акт може да се прогласи от неговия издател без ограничение във времето. Изглежда, че това разбиране е вече преодоляно в теорията и съдебната практика. Осъзната е опасността от произвол, криеща се във възможността администрацията сама да удостоверява „юридическата смърт“ на собствените си актове, при това – с обратна сила. Приема се също, че с подобен ход няма да допринесе за укрепване на правната сигурност, след като администрацията носи вина за първоначалното й компрометиране чрез издаването на нищожния акт. В резултат се налага разбирането, че релевирането на нищожността след изтичане на сроковете за възобновяване на административното производство по чл. 102 АПК е привилегия, запазена за съдилищата[85].

– В теорията се приема, че съдебното обжалване не може да има ключово значение, защото заинтересованите страни и административните органи, натоварени с неговото изпълнение, могат просто да „игнорират“ нищожния акт[86]. Но трудностите при разграничаване на нищожност от унищожаемост изначално блокират ефективността на извънсъдебната защита. Игнорирането се основава на предварителната преценка за недействителност на акта и излага на риск лицата, позоваващи се на него, в случаите, когато преценката им се окаже погрешна и подчинение на акта се дължи. Практиката показва, че адресатите на нищожни административни актове рядко притежават смелост за „гражданско неподчинение“ и не оползотворяват с охота предоставената им възможност да ги игнорират[87]. Напротив, редица актове, за чиято нищожност може да се твърди, че е очевидна, са доброволно изпълнени[88]. Следователно обявяването на недействителността по съдебен ред е „легалният и сигурен начин“ за решаване на спора относно статуса на административния акт[89].

Поставянето на акцент върху съдебното обжалване преформатира и концептуалната рамка, в която се осмисля недействителността. Светогледната промяна може да се проследи при съпоставяне на мотивите на мнозинството към Решение № 14/04.11.2014 г. на КС по к. д. № 12/2014 г. с особеното мнение, подписано от конституционните съдии Гроздан Илиев и Красен Стойчев към т. 2 от диспозитива. Според мнозинството в КС единствено съдебната защита е „ефективно средство“ за „преустановяване на конститутивния ефект на фундаментално опорочения административен акт“. В особеното мнение се застъпва противоположното становище за нищожния АА като „правно нищо“; нищожният административен акт се разглежда като изолирано, инертно понятие, чийто правен статус се установява обективно и независимо от функционалните му характеристики[90]. Това тълкуване няма висока практическа полза, макар да демонстрира вярност към традиционните доктринерни положения. Заслужава подкрепа другият подход, който витализира нищожния административен акт в контекста на правния спор. Дали даден акт сам по себе си е нищожен, или не, няма значение. Важно е дали спорът за нищожността може да се повдигне и разреши с предоставените от правото средства, най-ключовото от които е съдебното решение, постановено в рамките на прекия съдебен контрол за законосъобразност[91].

Възможности за законодателно регулиране на нищожността

С оглед на изложеното до момента, логично е да се зададе следният въпрос: ако безсрочното разкриване на нищожността с обратна сила следва да стане по съдебен ред, но в определени случаи то буди притеснения за разрушаване на правната сигурност, разполага ли законодателят с властта да регулира този въпрос, по-конкретно – с властта да стесни приложното поле на нищожността, да уреди ефектите от разкриването на нищожността и/или да ограничи достъпа до съд на лицата, засегнати от нищожния акт? Възможните стратегии, които се откриват пред законодателя, са следните:

изключване на съдебното обжалване на нищожните актове;

ограничаване на възможността за съдебно обжалване на нищожните актове със срок;

предварително саниране на нищожността на административни актове;

предварително указване на относителната тежест на пороците и демаркация на видовете недействителност;

последващо саниране на нищожни административни актове;

въвеждане на нищожност, при която правните последици отпадат ex nunc.

Изводи относно приложимостта на някои от изброените варианти може да се извлекат от практиката на КС или от научни разработки:

а/ На първо място, внимание следва да се обърне на разпоредбата на чл. 120, ал. 2 КРБ, която на конституционно ниво въвежда т. нар. „обща клауза за съдебно обжалване на административни актове: „Гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон“[92]. Конституционният съд тълкува ограничително допуснатата възможност да се изключи със закон съдебното обжалване на административните актове, когато това е оправдано от „особено важни интереси на гражданите и обществото“ (Решение № 1/2012 г. на КС по к. д. № 10/2011 година).

б/ Конкретно що се отнася до нищожните административни актове, по-старата практика на КС допуска, че прекият съдебен контрол върху тях може и да се ограничи, но „разпоредбата на чл.120, ал.2 in fine от Конституцията не изключва правото на съдилищата инцидентно да се произнасят по нищожността на необжалваемите административни актове. Противното би означавало на порочни административни актове, например акт, издаден от некомпетентен орган, да се придава по-голям стабилитет, отколкото на закон, чиято противоконституционност може да бъде установена в производство пред Конституционния съд. В този смисъл неатакуемостта на административните актове не е абсолютна“ (Решение № 18/1997 г. на КС по к. д. № 12/1997 г.)[93]. Направената съпоставка между „стабилитета“ на индивидуалните административните актове и този на законите не е напълно коректна, защото се сравнява косвен контрол за законосъобразност с пряк контрол за противоконституционност, при който решението на КС действа ex nunc. Обратното, правните последици на прогласения за нищожен или отменен като незаконосъобразен индивидуален административен акт отпадат ex tunc.

в/ В Решение № 14/04.11.2014 г. на КС по к. д. № 12/2014 г. се посочва, че принципът за съдебна обжалваемост на нищожните АА има абсолютен характер и не търпи изключения. Изглежда, че КС приема „засягането на устоите на конституционно установения ред“ и наличието на „тежки и радикални нарушения на правния ред“ като характеристики на всички нищожни актове, а не описва някакви квалифицирани случаи на нищожност. При това КС сякаш приравнява като еднакво противни на КРБ забраната за съдебно обжалване на нищожни административни актове и въвеждането на срок за подаване на жалбата – доколкото пътят към съда трябва да е „винаги“ открит[94]. Следователно на законодателя се отпуска правото да ограничава единствено съдебната обжалваемост на унищожаемите административни актове[95]. След като за нищожността се следи служебно, а определянето на вида на порока е въпрос по същество, трябва да се приеме, че „просроченото“ оспорване не може да бъде прекратено дори когато наведените в жалбата основания за незаконосъобразност на пръв прочит водят до извод за унищожаемост[96].

г/ Някои автори призовават за законодателна намеса, която да определи кои пороци в кои случаи водят до нищожност на административните актове[97]; според други даването на подробна уредба на недействителността е ненужно и дори нежелателно, защото единствено съдът е в позиция да определи тежестта на порока в конкретния случай[98]. Изглежда, че и Конституционният съд изказва сериозни резерви към даването на изрични законови указания как да се третира даден порок: „Законът не може да отива в нито една от двете крайности – както да постановява, че нарушението на правилата за избор на член на административен орган винаги опорочава неговите актове, така и че всяко нарушение, каквото и да е то, е ирелевантно за правната валидност на съответния акт. В една правова държава конкретната преценка за това дали и в каква степен порокът в избора на член на колективен орган се отразява на издадения от него акт може да се прави само от съда“ (Решение № 10/06.07.2017 г. на КС по к. д. № 10/2016 г.). След като законодателят се отклонява от принципното теоретично положение, че липсата на компетентност води до нищожност, КС приема, че е налице ограничаване на правото на защита на лицата, засегни от нищожния акт. Наличието на нищожен административен акт и осъщественото засягане се констатират като автономни правни реалности, при което регулирането на недействителността до голяма степен се изплъзва от властта на законодателя. Може да се предположи, че няма пречка да се осъществи законодателна интервенция в обратна посока – засилването на принципа на законността чрез въздигане на порок, който обикновено води до унищожаемост, в основание за нищожност[99]. Но внимателният прочит на изложените от КС мотиви води до извода, че и при този сценарий успехът на нормотворческата интервенция не е безусловно гарантиран – законодателят отново може да изпадне в неприемлива за КРБ „крайност“.

д/ На теория законодателят може чрез приемането на валидизационен закон да „санира“ нищожни административни актове, но е трудно да се развие хипотеза, при която този вариант се реализира в съответствие с действащата КРБ. Без коментираната опция да се отхвърля категорично като несъстоятелна, най-вероятно такава законодателна намеса ще доведе до непропорционално засягане на правото на защита на лицата, увредени от нищожния административен акт (чл. 120, ал. 2 КРБ във връзка 56 КРБ)[100]. Валидирането може практически да лиши правоимащите от правото на обезщетение за вредите, причинени от недействителния акт, а това е недопустимо с оглед на закрепения в чл. 7 КРБ абсолютен принцип за обезвреда[101]. Заплашен ще и конституционният принцип на правовата държава, прогласен в чл. 4 КРБ (Решение № 10/03.12.2009 г. на КС по к. д. № 12/2009 г). Валидирането на нищожни актове едва ли може да е елемент от изпълнението на задълженията на законодателя по чл. 22, ал. 4 – да уреди „възникналите правни последици“ от обявения за противоконституционен акт на НС. Формално погледнато, в тази хипотеза няма място за валидиране, а за отмяна на административни актове, издадени на основата на противоконституционния закон – „съобразно мотивите на Конституционния съд“. Що се отнася до аналогичната разпоредба на чл. 195, ал. 5 АПК, въпросът не е нужно да се обсъжда в подробности – абсурдно е изобщо да се твърди, че административен орган, овластен от закона да издава ПНА, разполага на цитираното законово основание и с извънредно правомощие да валидира поднормативни, индивидуални и общи административни актове, които са нищожни.

От посоченото е видно, че възможностите на законодателя да регулира нищожността са подложени на конституционни ограничения. Например лимитирането на достъпа до съд чрез въвеждане на преклузивен срок за подаване на жалба срещу нищожен административен акт засяга правото на защита и подлежи на преценка за конституционосъобразност на основание чл. 120, ал. 2 КРБ. Практиката на КС по посочената разпоредба предполага позоваването на по-висша конституционна ценност, за чието утвърждаване е нужно да се ограничи обжалваемостта на административен акт[102]. Същевременно в Решение № 14/04.11.2014 г. на КС по к. д. № 12/2014 г. по подразбиране се приема, че нищожният административен акт няма възможност да противопостави аргументи, за да бъде „имунизиран“ от съдебна проверка. Посоченото е вярно единствено когато категорията „нищожност“ се прилага стриктно, за да изрази фундаментална несъвместимост на издадения административен акт с конституционния ред[103]. Следователно „нищожността“ не е изходната точка, а краен резултат от изпълненото от съда упражнение по ценностен баланс. При това е напълно безсмислено да се настоява, че разкриването на нищожността утвърждава „принципа на законността“, който надделява над всички останали конституционни съображения. „Защитата на законността“ е повод, а не причина; средство, а не цел за съдебна намеса. Установената незаконосъобразност изисква реакция на правото, но в никакъв случай не е задължително в абсолютно всички случаи тази реакция да се изразява в премахването на правните последици на издадения административен акт с обратна сила[104]. Нищожността като радикална санкция трябва да се прилага по изключение, когато тоталното заличаване на порочния акт е необходимо за запазване на правовия ред.

Обобщение и предложения de lege ferenda

В някои случаи опасността за правната сигурност произтича от възможността за безсрочно релевиране на нищожността, при което правните последици на издадения АА се премахват от правния ред с обратна сила. Тази опасност е еднакво силна както по отношение на ПНА, така и по отношение на ИАА и ОАА. Когато „ликвидирането“ на нищожния АА е свързано и с преуреждането на произтичащите от него фактически ситуации, може да се стигне до несправедливо засягане на интересите на добросъвестни лица, които са се доверили на валидността му. Рискът се увеличава, когато обявяването на нищожността се извършва много години след издаването и изпълнението на оспорения АА. Следователно правомощието за безсрочно релевиране на нищожността трябва да е съчетано с безсрочни възможности за справедливо уреждане на ефектите на АА. По тази причина, независимо от практическите трудности при създаване на позитивноправна уредба на недействителността в административното право, по-сериозно следва да се обсъдят някои възможни насоки за подобряване на законодателството:

а/ Разликата в правния режим на нищожните нормативни и нищожните ненормативни актове повдига въпроса за същностната характеристика на нищожността – дали това е неприложимостта на преклузивен срок за подаване на жалбата пред съд, или липсата на правни последици ab initio? Очевидно обединителната черта на видовете нищожност в административното право е свързана с безсрочното обжалване, а компромиси с обратното действие са допустими в определени ситуации. Възможно е законодателството да се ориентира към по-гъвкави решения: например неограничена възможност за съдебно обжалване на нищожните актове, но ограничена възможност за премахване на правните последици с обратна сила[105]. Логично е този механизъм за гъвкава защита да изисква повишено внимание към правата и интересите на лицата, които добросъвестно са се доверили на действителността на оспорения акт. В този смисъл употребата на понятие за „добросъвестно лице“ в административното право е необходима[106].

б/ Справедливото уреждане на ефектите от недействителността изисква правилното съчетание на прекия съдебен контрол за законосъобразност (и действието на постановеното съдебно решение) с останалите правни средства за отстраняване на нищожността[107]. Постигането на по-добър синхрон между отделните правни инструменти налага преодоляването на изразеното в Тълкувателно решение № 3 от 22.04.2005 г. по т. гр. д. № 3/2004 г., ОСГК на ВКС, т. 4 разбиране, че началният момент на погасителната давност за предявяване на иска за заплащане на обезщетение за вреди, причинени от нищожни АА, е моментът на тяхното издаване. Това разбиране предполага безспорната очевидност на нищожността и подценява ролята на съдебното решение за премахване на „опасната привидност“.

в/ Авторитетът на съда като блюстител на законността и правната сигурност може да пострада, ако се допусне противоречие между решенията на административния съд, постановени в рамките на прекия съдебен контрол, и решенията на гражданския съд, постановени в рамките на косвения съдебен контрол за законосъобразност на административния акт. В тази връзка трябва да се предвиди, че наличието на висящо дело по оспорване на ПНА е основание за спиране на гражданското дело, по което този ПНА е приложимо право, т.е. необходимо е преодоляване на Тълкувателно решение № 2/19.11.2014 г. на ВКС по тълк. д. № 2/2014 г., ОСГТК , както бе посочено и по-горе[108].

г/ Справедливото ликвидиране на ефектите на нищожния акт изисква във всеки конкретен случай отчитане на множество релевантни обстоятелства и фин баланс между принципите на законност и правна сигурност. При отмяна на нормативни актове задачата за справедливо уреждане на настъпилите последици е възложена на изпълнителната, съответно на законодателната власт (чл. 195, ал. 2 АПК; вж. също чл. 22, ал. 4 ЗКС). Но изглежда, че административните съдилища също могат да бъдат натоварени с по-активна роля в процеса, особено когато става въпрос за оспорване на индивидуални и общи административни актове. Административните съдилища и към момента следва да действат с особено внимание, когато отсяват маловажните отклонения от изискванията за валидност на административните актове от съществените отклонения, които ги опорочават. Веднъж след като пороците на административния акт са установени, относителната им тежест и тяхната фаталност понякога са предварително зададени. Например съгласно Тълкувателно решение № 2/14.05.1991 г. по гр. д. № 2/1991 г. на ОСГК на ВС, т. 1 всяка некомпетентност по определение води до нищожност, без оглед на конкретните обстоятелства – ригористично решение, което се критикува в правната теория[109]. По-удачно е да не се поставят такива предварителни ограничения пред свободната преценка на съда, за да се гарантира, че нищожността ще се прилага като изключителна, радикална санкция. За съжаление по действащото административно право съдът не разполага с правомощия да приспособи съдържанието на съдебното решение към особеностите на конкретния случай – дали ще са нищожни или унищожаеми, порочните индивидуални и общи административни актове се отменят ex tunc, а нормативните – ex nunc[110]. Нужно е съдът да се въоръжи с по-разнообразни средства за отстраняване на недействителността и повече дисекция при тяхното използване и съчетаване[111].

Формулираните предложения могат да се приемат за прекалено необичайни, което не означава, че въпросите, които провокират тяхното обсъждане, не са реални и важни. Вярно е, че към промяната в нормативната рамка трябва да се подхожда отговорно, защото законотворческият волунтаризъм снижава качеството на правната уредба. Но страхът от безпринципно законотворчество не трябва да парализира опита да се открият адекватни решения на проблемите, които съвременната действителност поставя пред правото. Трудно може да се приеме, че развитието на законодателството трябва да е заложник на определени теоретични концепции за недействителността на административните актове, пък били те и класически, традиционни. Важното е не да се робува на една или друга теория за нищожността, а да се осигури справедлива реакция на допусната незаконосъобразност, ако трябва – чрез по-гъвкавото използване на комплекс от правни средства за защита от страна административните съдилища. Постигането на справедливия баланс между правата и интересите на различните групи засегнати лица, осветлени в спора за правния статус на издадения административен акт, понякога изисква ограничаване на принципа на законността и засилване на принципа на правната сигурност.

Бележки под линия:

[1] Факт е, че коментираното решение на КС се отнася до приети от Народното събрание закони. Но голям дял от приведената аргументация се основава на аналогиите между видовете закони и видовете административни актове, а са формулирани и множество общи теоретични постулати, които се прилагат като цяло за недействителността като институт на публичното право.

[2] По причини, изяснени по-долу в тази статия, тук се предпочита използването на термина „принцип на законност“ вместо „принцип на справедливост“ или „материален аспект на правовата държава“, както същото понятие се означава обикновено в практика на КС. За противопоставянето между „принципа на законността“ и „принципа на правната сигурност“ пише и Бъбаров, М. Принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания в светлината на тълкувателно дело № 7/2017 г. на ОСГТК на ВКС. // Електронно издание „Предизвикай правото!“ (24 ноември 2019 г.). Критика на въведеното от КС разграничение между „формалния“ и „материалния“ елемент на правовата държава и изясняване на принципа на правна сигурност виж у Йотов, Ст. Правова държава, справедливост и правна сигурност. // Електронно издание „Предизвикай правото!“ (21 юни 2020 г.).

[3] Този поход е изрично критикуван от конституционните съдии Гроздан Илиев и Таня Райковска в особеното им мнение към Решение № 3/28.04.2020 г. на КС по к. д. № 5/2019 г.

[4] Правилно е поотделно да се разгледат двата аспекта на въпроса – налице ли е основание за спиране (A); налице ли е преюдициалност (Б)?

A/ Още акад. Петко Стайнов приема, че в рамките на косвения контрол гражданският съд може самостоятелно да реши въпроса за законосъобразността на приложим по делото ПНА и не е длъжен да го отнася пред друг компетентен орган; но в лицето на т. нар. „Съд за пререкания“ е налице механизъм за преодоляване на противоречията между становищата на гражданските и административните съдилища относно правния статус на акта – вж. Стайнов, П. Административно правосъдие. С.: печатница „Стопанско развитие“, 1936, 262–263, 337–338. Възстановяването на Съда за пререкания се предлага от Славова, М., Петров, В. Административнопроцесуалният кодекс. Критичен преглед на съдебната практика. Коментар и предложения за усъвършенстване на уредбата. С.: Фенея, 2014 г., с. 268. Възможността за осъществяване на косвен контрол за законосъобразност на ПНА и неговите предели в гражданския процес е спорна – вж. Петров, В. Допустим ли е косвен контрол за процедурна законосъобразност на нормативни административни актове? // Електронно издание „Предизвикай правото!“ (30 декември 2018 г.). В съдебната практика е изказано и мнение, че косвеният контрол в административния процес е недопустим: (Решение № 110 от 16.02.2011 г. на АдмС – Велико Търново по адм. д. № 658/2010 г., 5-ти с-в, оставено в сила с Решение № 8328 от 13.06.2011 г. на ВАС по адм. д. № 5217/2011 г.). Мотивите на посоченото съдебно решение повдигат въпроси какво оправдава съществуването на косвения съдебен контрол при действието на АПК и какво следва да е правилното съотношение между прекия и косвения контрол за законосъобразност на административните актове. Разработването на тези въпроси следва да е обект на отделно изследване. В сравнителноправен аспект е интересно да се отбележи, че в Англия има широка възможност за косвен контрол точно върху ПНА – при тях рядко има непосредствено засягане на всички потенциално заинтересовани лица, поради което не може да се очаква, че същите ще спазят срока за оспорване, течащ от издаването им вж. Feldman, D. Error of Law and the Effects of Flawed Administrative Decisions and Rules, p. 16, достъпна на SSRN: https://ssrn.com/abstract=2397203, както и речта на Лорд Ървайн ъф Лерг по делото Boddington v. British Transport Police [1998] UKHL 13.

Б/ Понякога се твърди, че ПНА (както всеки нормативен акт) не може да установи отношение на преюдициалност с конкретни правоотношения, които са предмет на гражданското дело, защото не е индивидуална заповед за поведение – Славова, М., Петров, В. Цит. съч., с. 267. До някаква степен подобно е и становището на Стайнов, П. Цит. съч., с. 508, според когото „общите актове“ (правилници и наредби) дават само обща регламентация и не създават окончателно и пряко установени правни положения – доколкото подлежат на свободно прекратяване. Посочената теза не може да се сподели: обстоятелството, че правните норми са общи и абстрактни правила за поведение, не означава, че те не могат директно да регулират определени правоотношения, без да е необходимо посредничеството на други актове – вж. Ташев, Р. Обща теория на правото. Основни правни понятия. С.: Сиби, 2007, 143–144. С оглед на последните изменения на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ трябва да се приеме за безспорно, че нормативните актове в определени случаи могат пряко да причиняват вреди. При установяването на преюдициалност по смисъла на чл. 229, ал. 1, т. 4 ГПК, а също и при изясняването на причинно-следствената връзка между недействителния ПНА и вредите за целите на ЗОДОВ, разграничение трябва да се прави между „самоизпълними“ и „несамоизпълними“ норми – вж. Ташев, Р. Относно принципа за непосредствено действие на разпоредбите на българската конституция от 1991 г. // Съдебно право (18 октомври 2015 г.), достъпна на http://www.sadebnopravo.bg/biblioteka/2015/10/16/-1991-. Отделно от това свободната „оттегляемост“ на ПНА среща същите конституционни ограничения от гледна точка на принципа на правната сигурност, както замяната на стара законова уредба с нова – вж. анализ на практиката на КС на с. 5-6 от правното мнение на доц. д-р Зорница Йорданова по к. д. № 9/2019 г. на КС.

[5] Спорно е и какъв трябва да е механизмът за осигуряване на кохерентност на правната система – до каква степен преодоляването на фундаменталните дисбаланси, но и извършването на фините настройки, е задача, резервирана за законодателя, или неговото бездействие може да се компенсира от по-активната и „творческа“ намеса на съда. Подобен проблем за отношенията между КС и конституционния законодател е разгледан в особеното мнение на конституционните съдии Гроздан Илиев и Таня Райковска към Решение № 3/28.04.2020 г. на КС по к. д. № 5/2019 г.

[6] Bocksang Hola, Gabriel. Voidness and Voidability Of Unilateral Administrative Acts In The Western Tradition. In: Susan Rose-Ackerman; Peter L. Lindseth y Blake Emerson (eds.). Comparative Administrative Law. Edward Elgar Publishing, Cheltenham, UK, 2017, pp. 420422; за юридическата валидност като съпричастност към определен правен ред вж. правното мнение на проф. д-р Даниел Вълчев по конституционно дело № 5/2019 на КС, с. 15.

[7] Димитров, М. Основанията за нищожност по чл. 26, ал. 1 ЗЗД. С.: Сиби, 2013, 34–37, като написаното е вярно не само за недействителността в гражданското право, но и за недействителността в административното право – вж. също Лазаров, К. Недействителност на административните актове. С.: Фенея, 2010, с. 17.

[8] Лазаров, К. Цит. съч., с. 43; от гледна точка на сравнителното административно право Bocksang Hola, Gabriel. Op. cit., pp. 426-430 проследява историческото развитие на понятията от римското право до съвременността и разделя правнитe уредби на „монистични“, „дуалистични“ и „слабо дуалистични“ в зависимост от това колко силно са изразени разликите между „нищожност“ и „унищожаемост“. За заличаването на разликите между „нищожност“ и „унищожаемост“ в английското административно право вж. речта на Лорд Ървайн ъф Лерг по делото Boddington v. British Transport Police [1998] UKHL 13. Още за историческата еволюция на понятията „нищожност“ и „унищожаемост“ в гражданското право вж. Ronald J. Scalise Jr. Rethinking the Doctrine of Nullity. 74 La. L. Rev. (2014), pp. 665-672, достъпна на електронен адрес  https://digitalcommons.law.lsu.edu/lalrev/vol74/iss3/6.

[9] Категорията „нищожни административни актове“ не е единна, а се разделя на подкатегории, в зависимост от това дали липсва надлежно овластен административен орган (субект на власт), дали липсва волеизявление или порокът засяга съдържанието на волеизявлението – вж. Решение № 377 от 13.01.2016 г. на ВАС по адм. д. № 1318/2015 г., VII о. За включването на т. нар. „несъществуващи актове“ в категорията „нищожни АА“ вж. Лазаров, К. Цит. съч., 43–45. Незавършените административни актове (например необнародвани ПНА), когато са приложени, също се приравняват на нищожни в съдебната практика, основно за да се даде възможност на заинтересованите лица да се защитят срещу тях – вж. Решение № 100 от 16.06.2011 г. на ВАС по адм. д. № С-220/2010 г., VII о.

[10] Лазаров, К. Цит. съч., 45–50; обобщение на дискусията относно СПН и КД на съдебното решение в административния процес вж. Петков, В. Предметът на административното дело в светлината на ТР № 6 от 2010 г. на ВАС. // Правна мисъл, 2013, № 2, 99–107.

[11] По същия начин Bocksang Hola, Gabriel. Op. cit., pp. 422, според когото правото на засегнатите лица да искат прогласяване на нищожността без ограничение във времето е основната й отличителна характеристика.

[12] Вж. правното мнение на проф. д-р Пенчо Пенев по конституционно дело № 5/2019 на КС, т. 3. За разликите в между недействителността в гражданското право и недействителността в административното право вж. Димитров, М. Цит. цъч., с. 47.

[13] Стайнов, П. Цит. съч., 434–435. За различните режими на недействителност, които се оформят в частното право, вж. Голева, П. Нищожността на сделката и въпросът за нейното прилагане от съда. // Търговско и облигационно право, 2020, № 8, 40–42.

[14] Стайнов, П. Цит. съч., 434–435; Лазаров, К. Цит. съч., с. 50; Дерменджиев, Ив., Костов, Д., ХрусановД. Административно право на Република БългарияОбща част. С.: Сиби, 2001, 189190. Но тази презумпция за законност не задължава правоприложителите във всички случаи да третират акта като действителен до надлежната му отмяна – напр. косвеният контрол в гражданския процес е допустим на основание чл. 17, ал. 2 ГПК. В сходен смисъл относно презумпцията за конституционосъобразност на законите е написаното от Зартов, Я. Върховенството на Конституцията – предизвикателства към съдилищата. // Съвременно право, 2003, № 3, с. 56.

[15] За внимателното прилагане на нищожността настоява конституционният съдия Тодор Тодоров в особеното си мнение към Решение № 2/2002 г. на КС по к. д. № 2/2002 г. Предложеното от Т. Тодоров засилване на ролята на презумпцията за конституционосъобразност на законите и прилагане на теорията за „фактическия функционер“ е критикувано от Зартов, Я. Цит. съч., с. 64. Още за теорията за „фактическия функционер“ и защитата на третите добросъвестни лица вж. Стайнов, П. Цит. съч., с. 446.

[16] Лазаров, К. Цит. съч., с. 50.

[17] Пак там, с. 55.

[18] Настояването за „същественост“ на порока е правилно, независимо че законодателят ползва този критерий единствено при описание на изискванията за възобновяване на административното производство – вж. член 99, т. 1 АПК и чл. 32, ал. 1 ЗАП (отм.).

[19] Лазаров, К. Цит. съч., 10–11, 59–61.

[20] В тази връзка интерес представляват мотивите на Решение № 5783 от 28.04.2014 г. на ВАС по адм. д. № 1057/2014 г., V о., където се коментират и допълнителни характеристики на нищожността – очевидност, засягане на публичния интерес и др. Трябва да се отбележи, че според Стайнов, П. Административно правосъдие…, с. 432, административните актове никога не засягат само частен, но винаги и обществен интерес.

[21] Лазаров, К. Цит. съч., 61–78; вж. също Решение № 14602 от 21.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 8705/2012 г., VII о.

[22] Bocksang Hola, Gabriel. Op. cit., pp. 431, където се обяснява, че при прогласяването на нищожността на административни актове се дава абсолютна защита на правата и интересите на засегнатите лица и се отказва защита на лицата, извличащи полза от установеното фактическо положение, с цел да се гарантират висши конституционни ценности, например опазването на публичната собственост. Подобна преценка е отразена в мотивите на цитираното вече Решение № 5783 от 28.04.2014 г. на ВАС по адм. д. № 1057/2014 г., V о.

[23] Ако трябва да се потърси аналогия между административното право и наказателното право на основата на общото понятие за „правонарушение“, може да се приеме, че нищожните АА са сходни с престъпления против мира и човечеството, спрямо които наказателното преследване и изпълнението на наказанието не се изключват по давност (чл. 79, ал. 2, т. 1 НК).

[24] Относно възможността за „санирането“ на недействителните административни актове вж. Лазаров, К. Цит. съч., 25–34: по правило нищожният акт не може да се санира, а възприетото разбиране за „саниране“ е доста тясно – санирането трябва да се извърши от издателя на акта, издаването на нов валиден акт със същото съдържание не е саниране и т.н. Възможността нищожната сделка да се санира с валидизационен закон е отбелязана от Димитров, М. Цит. цъч., с. 32.

[25] Стайнов, П. Цит. съч., с. 434.

[26] Стайнов, П. Цит. съч., с. 440.

[27] За сравнение акад. Петко Стайнов свързва нищожността единствено с некомпетентност и по-рядко с „нарушение на съществени законни форми“ – Стайнов, П. Цит. съч., с. 440.

[28] В правната литература само на отделни места се открива обвързването на унищожаемостта с отмяната занапредСтайнов, П. Цит. съч., 441–442; по-късно в същото съчинение авторът посочва, че при съдебната отмяна на унищожаемите актове принципът е винаги за действие ex tunc, но при запазване на добросъвестно установените фактически положения; при нищожния акт такова „запазване“ на фактически установени положения не се предвижда – Стайнов, П. Цит. съч., 504–506. У нас е общоприето, че отмяната на унищожаемия акт действа ex tunc Дерменджиев, Ив., Костов, Д., ХрусановД. Цит. съч., с. 197.  Важно е да се подчертае, че въпросът не е изрично уреден в законодателството, т.е. налагането на разбирането за ретроактивното действие на отмяната е плод на съвместните усилия на доктрината и юриспруденцията. Съдебната практика обръща внимание, че отмяната ex nunc  е предвидена изрично само в чл. 195, ал. 1 АПК относно ПНА и по аргумент от противното достига до извода, че отмяната с обратно действие е принципът по отношение на унищожаемите индивидуални и общи административни актове – Решение № 160 от 17.03.2017 г. на ВКС по т. д. № 2332/2015 г., I т. о., ТК. Изглежда, че необходимостта от различаване на видовете недействителност в някои случаи води до обвързването на унищожаемостта с отмяната ex nunc едва ли не по инерция: вж. правното мнение на проф. д-р Даниел Вълчев по конституционно дело № 5/2019 г. на КС, с. 24, възприето и в особеното мнение на конституционните съдии Гроздан Илиев и Таня Райковска към Решение № 3/28.04.2020 г. на КС по к. д. № 5/2019 г.

[29] Разлики в правния режим на двата вида недействителност се откриват при задължението за служебно обявяване на нищожността по чл. 168, ал. 3 АПК; по-широките възможности за упражняване на косвен съдебен контрол върху нищожните административни актове съгласно чл. 17, ал. 2 ГПК; облекчените изисквания за допустимост на иска за обезщетяване на вреди, причинени от нищожен административен акт, съгласно чл. 204, ал. 3 АПК, различното начало на давностните срокове за претендирането на обезщетение по ЗОДОВ съгласноТълкувателно решение № 3 от 22.04.2005 г. по тълк. гр. д. № 3/2004 г., ОСГК на ВКС, и др. За обявяването на нищожността, както и за оспорването на унищожаем акт, се изисква правен интерес – вж. Тълкувателно решение № 3 от 16.04.2013 г. на ВАС по тълк. д. № 1/2012 г.

[30] Bocksang Hola, Gabriel. Op. cit., pp. 426, където се коментира ролята на „очевидността“ като критерий за недействителност във френското и германското административно право. Против установяването на връзка между очевидността на порока и ограничаването на възможностите за осъществяване на косвен контрол за законосъобразност върху ПНА вж. речите на Лорд Ървайн ъф Лерг и Лорд Стейн по делото Boddington v. British Transport Police [1998] UKHL 13.

[31] Стайнов, П. Цит. съч., с. 440. В друго съчинение на същия автор се обяснява, че презумпцията за унищожаемост важи „докато окончателно се установи истинската порочност на административния акт“ – Стайнов, П. Обжалване на нищожните административни актове. // Адвокатски преглед, 1940-1941, № 16, с. 226.

[32] Дерменджиев, Ив., Костов, Д., ХрусановД. Цит. съч., с. 189. За идеята, че изпълненият акт трябва по принцип да се приеме за унищожаем, вж. примера с „осъществения“ общински бюджет, разгледан у Стайнов, П. Административно правосъдие…, с. 459. При наличието на суспензивен ефект на жалбата срещу индивидуален административен акт съгласно чл. 90, ал. 1 АПК и чл. 168, ал. 1 АПК може да се очаква намаляване на случаите, при които е изпълнен недействителен административен акт. Проблемът може да възникне при общите и нормативните актове, ползващи се с предварителна изпълняемост; когато е допуснато предварително изпълнение по силата на закон или съгласно чл. 60 АПК и чл. 167 АПК; при изпълнението на нищожен акт, когато изтичането на „сроковете за оспорване“ по смисъла на чл. 90, ал. 1 АПК не се свързва със стабилност и окончателност. За случаите, когато общите АА се ползват с предварителна изпълняемост, вж. Петров, В. Общият административен акт. С.: Сиела, 2017, 297–299.

[33] За този „парадокс на нищожността“ вж. Forsyth, Christopher. The Metaphysic Of Nullity – Invalidity, Conceptual Reasoning and the Rule of Law. In: Forsyth, Christopher and Hare, Ivan (eds.). The Golden Metwand and the Crooked Cord: Essays on Public Law in Honour of Sir William Wade (Oxford 1998), pp. 141–60; Forsyth, Christopher. The Legal Effect of Unlawful Administrative Acts: the Theory of the Second Actor Explained and Developed (2001). 35 Amicus Curiae, pp. 2023; Bocksang Hola, Gabriel. Op. cit., pp. 431, според когото разрешаването на парадокса изисква въпросът за правния статус на акта („законност“) да не се смесва с въпроса за уреждането на ефектите на акта („справедливост“).

[34] За трудностите при разграничаване между нищожност и унищожаемост вж. Киряков, Ив. За незакономерния административен акт. //Съдийски вестник, 1941, № 6, с. 135.

[35] За трудностите при разпознаването на нищожния административен акт виж Петров, В. Може ли да влезе в сила административен акт, издаден от лице, което по закон не е овластено да го издава: критика на една статия. // Адвокатски преглед, 2007, № 12. Амбивалентният статут на нищожния административен акт е сполучливо описан от Недев, Д. Гражданското неподчинение като правоприлагане. // Електронно издание „Предизвикай правото!“ (6 юли 2014 г.): „Нищожният административен акт не поражда правни последици и всеки може да се позове на неговата нищожност. От друга страна обаче, единствено съдът е компетентен да обяви тази нищожност и дотогава въпросният акт, дори и когато е очевидно нищожен, е нещо като заклинание, което трябва да бъде разтурено“. В подобен смисъл се изказва и Лорд Радклиф в речта си по делото Smith (Kathleen Rose) v East Elloe Rural DC [1956]: порочният акт няма щампа за невалидност на челото си и до установяване на недействителността му по надлежния ред проявява регулативния си ефект.

[36] Интересен случай на доброволно изпълнение на очевидно нищожен административен акт е описан от Недев, Д. Цит. съч. Важно е да се подчертае, че доброволното изпълнение на нищожен административен акт не лишава адресата от правото да го оспорва по съдебен ред и да търси обезщетение за причинените вреди, както правилно е разяснено в особеното мнение на съдия Искра Александрова към Решение № 5919 от 30.04.2014 г. на ВАС по адм. д. № 8733/2013 г., III о.

[37] За правните последици на нищожния административен акт вж. речите на Лорд Браун-Уилкинсън и Лорд Слин ъф Хдели по делото Лорд Стейн по делото Boddington v. British Transport Police [1998] UKHL 13.

[38] Къндева, Ем. Обявяване на нищожност на административни актове от съда. // Административно правосъдие, 2007, № 6, с. 8. Против определянето на нищожния акт като несъществуващ вж. Славова, М., Петров, В. Цит. съч., с. 149. Както духовито се изразява Лорд Рийд в речта си по делото Royal Govermnent of Greece v. Governor ot Brixton Prison, [1969] 3 ALLER 1337, едно е да твърдиш, че дадено лице никога не е било задържано, а друго – че законът приема задържането за невалидно. Между другото разбирането за нищожния акт като за „правно нищо“ е толкова мощно, че понякога изкривява юридическата аргументация – по делото Wood v. Wood (1874) LR 9 Ex 190 английският съд приема, че нищожният акт не може да причини вреди, доколкото няма никакви правни последици и не засяга в действителност правната сфера на адресата.

[39]Правни последици“ са действия и отношения, определените в диспозицията на правна норма, които следва да се извършат след предварителното проявление на юридическия факт, визиран от хипотезата на същата правна норма – вж. Ганев, В. Учебник по обща теория на правото. Част първа. С., Университетска библиотека № 280, с. 518. В тесен смисъл като „правни последици“ могат да се означат разпоредените с административния акт права и задължения. Доколкото административният акт е нищожен (хипотезата на правната норма не е осъществена), не може да се говори за валидно настъпили „правни последици“. Затова следствията от нищожния административен акт се описват като „фактически последици“, „реални последици“, „ефекти“.

[40] Разграничението между „преки“ и „непреки“ правни последици е въведено в Решение № 3/28.04.2020 г. на КС по к. д. № 5/2019 г.; както правилно е отбелязано в особеното мнение на конституционните съдии Гроздан Илиев и Таня Райковска, използваната терминология е неясна. За делението на „преки“ и „непреки“ последици от самата отмяна на порочния акт вж. Стайнов, П. Цит. съч., 622–625.

[41] Петков, В. Цит. съч., 99–107.

[42] Стайнов, П. Цит. съч., с. 622.

[43] Относно проблемите, до които води „рефлексното действие“ на нищожността в гражданското право, вж. Димитров, М. Цит. цъч., с. 20.

[44] За тези опасности вж. Хрусанов, Д., Костов, Д., Къндева, Ем., Лазаров, К. Нови моменти в административния процес според АПК. С.: Сиела, 2007, с. 238; Петков, В. За нищожността на индивидуалните административни актове, обуславящи развитието на гражданските правоотношения. // Електронно издание „Предизвикай правото!“ (09 октомври 2016 г.).

[45] Elliott, M., Beatson, J. and Matthews, M. Beatson, Matthews, and Elliott’s Administrative law: Text and Materials, 4th ed. Oxford, 2011, pp. 94101.

[46] Мненията в доктрината относно вида недействителност, от който страдат противоконституционните закони, са разделени: според проф. д-р Живко Сталев се наблюдава само унищожаемост, защото законите винаги се издават от компетентния орган (Народното събрание) – Сталев, Ж. Сила на решенията на Конституционния съд, обявяващи закон за противоконституционен. // Съвременно право, 1995, № 5, 7–27. Обратното – че противоконституционните закони винаги са нищожни, се поддържа у Зартов, Я. Цит. съч, с. 53, както и в особеното мнение на конституционния съдия Атанас Семов към Решение № 3/28.04.2020 г. на КС по к. д. № 5/2019 г.

[47] Вж. Тълкувателно решение № 2/27.06.2016 г. на ВАС по тълк. д. № 2/2015 г.; Тълкувателно решение № 2/19.11.2014 г. на ВКС по тълк. д. № 2/2014 г., ОСГТК; Решение № 3/28.04.2020 г. на КС по к. д. № 5/2019 г.

[48] Вж. особеното мнение към Тълкувателно решение № 2/27.06.2016 г. на ВАС по тълк. д. № 2/2015 г., както и особеното мнение на съдия Искра Александрова към Решение № 5919 от 30.04.2014 г. на ВАС по адм. д. № 8733/2013 г., III о. Вероятно тази интерпретация на чл. 195, ал. 1 АПК като приложим единствено по отношение на унищожаемите ПНА ще набере привърженици, вдъхновени от идеите за радикална борба с нищожните актове, изложени в особеното мнение на конституционния съдия Атанас Семов към Решение № 3/28.04.2020 г. на КС по к. д. № 5/2019 г.

[49] Въпросът дали КС отменя противоконституционния закон или го обезсилва (блокира правното му действие) продължава да е силно дискусионен дори след постановяването на Решение № 22/31.10.1995 г. на КС по к. д. № 25/1995 г. , видно от правните мнения на изтъкнати специалисти, постъпили по к. д. № 5/2019 г. на КС. Обобщение на дискусията вж. у Мръчков, В. Уреждане на правните последици, възникнали от обявения за противоконституционен закон. // Юридически свят, 2004, № 1, с. 69.

[50] Ето повод да се помисли коя всъщност е водещата характеристика на нищожността – липсата на правни последици ab initio или възможността за безсрочно обжалване?

[51] Интересно е, че Решение № 3/28.04.2020 г. на КС по к. д. № 5/2019 г. не използва делението „унищожаемост“/„нищожност“, а си служи с родовия термин „невалидност“, разяснен от конституционния съдия Георги Ангелов в т. 3 от особеното му мнение по първия диспозитив. Вероятно причината КС да избере този подход е трудността да обясни как се съвместява „нищожността“ на противоконституционния нормативен акт, която по определение е изначална, с отпадането на правните последици ex nunc.

[52] Вж. особеното мнение на конституционните съдии Гроздан Илиев и Таня Райковска към Решение № 3/28.04.2020 г. на КС по к. д. № 5/2019 г.

[53] Такава интерпретация на закона се изключва в особеното мнение към Тълкувателно решение № 2/27.06.2016 г. на ВАС по тълк. д. № 2/2015 г.

[54] Преглед на практиката на ВКС по приложението на чл. 7 КРБ относно вреди, причинени от закон, обявен за противоконституционен, вж. у Кунчев, К. Противоречия на всяка крачка в съдебната практика след едно решение на КС. // Lex.BG (22 май 2019 г,), достъпна на https://news.lex.bg/%D0%BF%D1%80%D0%BE%D1%82%D0%B8%D0%B2%D0%BE%D1%80%D0%B5%D1%87%D0%B8%D1%8F-%D0%BD%D0%B0-%D0%B2%D1%81%D1%8F%D0%BA%D0%B0-%D0%BA%D1%80%D0%B0%D1%87%D0%BA%D0%B0-%D0%B2-%D1%81%D1%8A%D0%B4%D0%B5%D0%B1%D0%BD/

[55] За ситуации, при които правната сфера на дадено лице се засяга последователно от ПНА и ИАА/ОАА, които го конкретизират, вж. Славова, М., Петров, В. Цит. съч., с. 251. Тезата, че отмяната на нормативен акт (закон) не засяга автоматично действителността на издадени по неговото приложение административни актове, се поддържа в правните мнения на проф. д-р Дончо Хрусанов (с. 2) и доц. д-р Зорница Йорданова (с. 5-7) по к. д. № 9/2019 г. на КС; на с. 7 от правното си мнение доц. д-р Зорница Йорданова отбелязва, че „един ИАА може сам по себе си да не е противоконституционен, независимо че посоченото в негово правно основание (разпоредба на закон) е било обявено за противоконституционно от КС“. Вж. също Решение № 1475 от 11.02.2016 г. на ВАС по адм. д. № 5474/2015 г., VII о.; Решение № 8475 от 25.06.2009 г. на ВАС по адм. д. № 12447/2007 г., III о.

[56] Съгласно чл. 142, ал. 1 АПКсъответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му“. В правната теория е прието, че нищожен акт не може да бъде годна основа за издаването на друг акт и издаденият втори акт е също нищожен – Лазаров, К. Цит. съч., с. 45, 64. От друга страна, чл. 195, ал. 1 АПК приема, че ПНА се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение; противоконституционността на закон (с нормативен характер) също се обявява ex nunc. A чл. 13, ал. 1 ЗНА гласи: „Актът по прилагане на закон губи изцяло или отчасти сила едновременно с пълното или частичното отменяване на закона съобразно обсега на отменяването“. В светлината на Решение № 3/28.04.2020 г. на КС по к. д. № 5/2019 г. и Решение № 4/14.05.2020 г. на КС по к. д. № 9/2019 г. остава отворен въпросът какъв е правният статус на ИАА, издаден по приложението на отменен ПНА – дали същият е нищожен или е законосъобразен, но неприложим поради отпаднало основание, както се приема в правните мнения на проф. д-р Дарина Зиновиева (с. 6) и проф. д-р Христина Балабанова (с. 4-5) по к. д. № 9/2019 г. на КС.

[57] За въвеждането на основание за отмяна на влезли в сила съдебни решения, основани на обявен за противоконституционен закон, се обявява Недев, Д. Цит. съч.; против „служебната отмяна“ на влезли в сила ИАА в същата хипотеза вж. правното мнение на доц. д-р Зорница Йорданова по к. д. № 9/2019 г. на КС, с. 7.

[58] Вж. особеното мнение на конституционните съдии Гроздан Илиев и Таня Райковска към Решение № 3/28.04.2020 г. на КС по к. д. № 5/2019 г.; Сталев, Ж. Цит. съч., с. 25; Мръчков, В. Цит. съч., с. 74. За опасността от ревизиране на отдавна приети правни актове предупреждава и Ненков, Р. Еволюционно развитие или революционна промяна в разбиранията на Конституционния съд. // Адвокатски преглед, 2020, № 6, с. 39.; вж. също правното мнение на доц. д-р Зорница Йорданова по к. д. № 9/2019 г. на КС, с. 10.

[59] Иванова, Р., Хрусанов, Д. За нищожните административни актове и срока за обжалването им. // Съвременно право, 1992, № 2, с. 66 посочват, че тълкувателното решение е подписано с особено мнение на шест съдии, но изглежда, че същото не е публикувано.

[60] В цитираното тълкувателно решение няма отговор на въпроса какви ограничения се прилагат при прогласяването на нищожността от органа, издал административния акт, или по-горестоящия орган.

[61] Например Славова, М., Петров, В. Цит. съч., 159–160 подкрепят изразеното от акад. Петко Стайнов становище, че при липсата на изрична законова уредба исканията за прогласяване на нищожността на административните актове са срочни.

[62] Иванова, Р., Хрусанов, Д. Цит. съч., 63–64.

[63] Георгиев, Б. Безсрочното оспорване на нормативните административни актове. – В: Знанието – традиции, иновации, перспективи. Научна конференция с международно участие. Том втори. Бургас: БСУ, 2013, с. 120.

[64] Стайнов, П. По недействителността на административните актове в социалистическото право. // Юридическа мисъл, 1951, кн. 2-3, 76–77.

[65] Славова, М., Петров, В. Цит. съч., 321–324.

[66] Лазаров, К. Цит. съч., 79–107.

[67] За връзката между чл. 120, чл. 117 и чл. 56 КРБ вж. Решение № 21/26.10.1995 г. на КС по к. д. № 18/1995 г.

[68] Това са страните в административния процес, за които оспореният акт е благоприятен – вж. чл. 143, ал. 3 АПК; чл. 153, ал. 1 АПК; чл. 170, ал. 1 АПК, чл. 182, ал. 2 АПК и др.

[69] Бъбаров, М. Цит. съч.

[70] Йотов, Ст. Цит. съч.

[71] Вж. особеното мнение на конституционните съдии Таня Райковска и Атанас Семов по т. 6 от диспозитива на Решение № 5/19.04.2019 г. на КС по к. д. № 5/2019 г.; особеното мнение на конституционните съдии Гроздан Илиев и Таня Райковска към Решение № 3/28.04.2020 г. на КС по к. д. № 5/2019 г.

[72] Таков, Кр. Неизяснени или неразгледани въпроси във връзка с давността. – В: Гражданско право. Правни изследвания. С.: Сиби, 2018, 203–205.

[73] Решение № 1143/03.02.2014 г. на ВАС по адм. д. № 3577/2013 г.

[74] Написаното е вярно, независимо че издаването на недействителен акт само по себе си не е престъпление или административно нарушение – вж. Лазаров, К. Цит. съч., с. 18.

[75] Стайнов, П. Административно правосъдие…, с. 466 посочва, че нередовните актове не създават окончателни правни положения; но по-нататък в същото съчинение относно прекратяването, оттеглянето и отмяната на порочните актове се обсъждат различни ограничения при третирането на недействителността, установени основно в защита на добросъвестните адресати на унищожаеми актове, които могат да се санират и не са материално незаконосъобразни – Стайнов, П. Административно правосъдие…, 498–499, 504–506.

[76] Лазаров, К. Цит. съч., с. 50.

[77] В Решение № 3/28.04.2020 г. на КС по к. д. № 5/2019 г. презумпцията за законност се свързва с „доверяването“ на адресатите на акта на неговата валидност, поради което се приема, че отмяната ex nunc брани правната сигурност. За връзката между презумпцията за законност и доверието в действителността на акта вж. също Таралански, М. Основни принципи на административния процес в производствата пред административните органи и в съдебната практика. // Теза, 2012, № 4, с. 129.

[78] Бъбаров, М. Цит. съч.

[79] Разликата между „противоречие“ и „несъвместимост“ с Конституцията е отбелязана от Йотов, Ст. Цит. съч.

[80] Йотов, Ст. Цит. съч. За запазването на облагите от нищожния акт, чиито пороци са очевидни, като „пълна неправда“ вж. Киряков, Ив. Цит. съч., с. 136.

[81] Допълнителна трудност произтича от това, че съответствието на ИАА и ОАА с материалния закон се преценява към момента на издаването му (чл. 142, ал. 1 АПК), а „ценностната оценка“ на порока отразява действащия конституционен ред.

[82] Лазаров, К. Цит. съч., 79–80.

[83] Спорно е какво е съдържанието на посочените правомощия:

А/ По отношение на чл. 195, ал. 2 АПК: Стефан Радев приема, че тази разпоредба преповтаря чл. 51 ЗАП (отм.) и съществуването й е обезсмислено след приемането на ЗОДОВ – Радев, Ст. Отговорността за вреди от нормативен административен акт в тълкувателната практика на ВАС. – В: Право и бизнес – усъвършенстване на нормативната уредба. Сборник с доклади от Юбилейна научна конференция 2016. Том втори. С.: ИК-УНСС, 2017, с. 262. В съдебната практика, формирана преди влизането в сила на ЗИД на ЗОДОВ (обн., ДВ, бр. 94 от 29.11.2019 г.), се приема, че уреждането на правните последици по реда на чл. 195, ал. 2 АПК включва задължението за изплащане на обезщетение за причинените вреди, което се претендира по особен ред (не по реда на ЗОДОВ) – вж. Решение № 15515 от 14.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8097/2019 г., VI о. Разпоредбата на чл. 195, ал. 2 АПК вече трябва да се тълкува в светлината на Решение № 3/28.04.2020 г. на КС по к. д. № 5/2019 г. и Решение № 4/14.05.2020 г. на КС по к. д. № 9/2019 г.

Б/ По отношение на чл. 22, ал. 4 ЗКС: Според Недев, Д. Цит. съч. „въведеното задължение на органа, издал противоконституционния акт, да уреди възникналите от този акт последици (чл. 22, ал. 4 от Закона за Конституционен съд) е неясно, със съмнителна ефективност и при всички положения недостатъчно“. Според Сталев, Ж. Цит. съч., 20–25 всички влезли в сила държавни актове и сключени правни сделки, извършени въз основа на противоконституционния закон, остават в сила; на преуреждане подлежат само „висящите правоотношения, заварени от обезсилването на противоконституционния закон“; но след обезсилването лицата, придобили права въз основа на противоконституционния закон, вече не могат да се позовават на тях. Подобно е становището на Мръчков, В. Цит. съч., 71–76: засягане на погасените правоотношения е недопустимо; на уреждане по реда на чл. 22, ал. 4 ЗКС подлежат възникнали при действието на противоконституционния закон, но неприключили правоотношения; законодателната целесъобразност на НС е ограничена от мотивите на решението на КС, с което се обявява противоконституционосъобразността. Обратно се поддържа от Зартов, Я. Цит. съч., с. 61, според когото всички правоотношения, развили се на основата на противоконституционния закон, следва да бъдат премахнати. В Решение № 3/28.04.2020 г. на КС по к. д. № 5/2019 г. се приема, че законодателят на основание чл. 22, ал. 4 ЗКС по изключение може да въздейства и върху приключилите правоотношения, които по принцип не се засягат от обявяване на противоконституционността на закона. Противното становище застъпва конституционният съдия Атанас Семов, който в особеното си мнение към това решение на КС твърди, че всички правоотношения, основани на противоконституционния закон, се инвалидират с обратна сила, а по изключение законодателят на основание чл. 22, ал. 4 ЗКС може да санира някои от тях. Приемането на тази теза би имало разрушително действие за правната сигурност, доколкото привидно валидни правни последици в някакъв бъдещ момент се обявяват за недействителни ex tunc, но за някои от тях се създава очакването, че в определен срок може да бъдат потвърдени от законодателя. Подробен анализ на въпроса има и у правното мнение на доц. д-р Зорница Йорданова по к. д. № 9/2019 г. на КС, с. 5–11. Прилагането на посочените разпоредби на АПК и КРБ изисква и да се прави разлика между „висящи правоотношения“ и „висящи спорове“ – правен спор може да се повдигне пред съда и относно отдавна погасени правоотношения.

[84] Дерменджиев, Ив., Костов, Д., ХрусановД. Цит. съч., 188–189.

[85] Решение № 2969 от 17.03.2008 г. на ВАС по адм. д. № 1560/2008 г., 5-членен с-в. За ограничаването на правомощието на горестоящия административен орган да обявява за нищожни АА, оспорвани в сроковете по чл. 84, ал. 1 АПК, вж. Петров, В. Общият административен акт…, 188–190; за цялостно отпадане на посоченото правомощие вж. Славова, М., Петров, В. Цит. съч., 159–160.

[86] Лазаров, К. Цит. съч., 92–93; вж. също особеното мнение на конституционните съдии Гроздан Илиев и Красен Стойчев към т. 2 от диспозитива на Решение № 14/04.11.2014 г. на КС по к. д. № 12/2014 г. Интересно е, че според Стайнов, П. По недействителността на административните актове в социалистическото право…, 78–80 възможността да игнорира нищожния акт е предоставена на органа, натоварен с неговото изпълнение, а не на гражданина, който е длъжен да се доверява на дейността на социалистическата държава.

[87] Такъв пример и разгледан у Недев, Д. Цит. съч.

[88] Такива примери са разгледани у Тихолов, Ст. Може ли кметът на община да въвежда вечерен час? // Електронно издание „Предизвикай правото!“ (12 април 2020 г.) и Моллахасан, Т. Задължението за продаване на местна продукция от търговските вериги е със съмнителна правна стойност. // De fakto (28 април 2020 г.), достъпна на https://defakto.bg/2020/04/28/%D0%B7%D0%B0%D0%B4%D1%8A%D0%BB%D0%B6%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5%D1%82%D0%BE-%D0%B7%D0%B0-%D0%BF%D1%80%D0%BE%D0%B4%D0%B0%D0%B2%D0%B0%D0%BD%D0%B5-%D0%BD%D0%B0-%D0%BC%D0%B5%D1%81%D1%82%D0%BD%D0%B0-%D0%BF/

[89] Тълкувателно решение № 3 от 16.04.2013 г. на ВАС по тълк. д. № 1/2012 г.

[90] Иванова, Р., Хрусанов, Д. Цит. съч., 65–66 също поддържат, че изтичането на срока за обжалване на нищожен акт няма никакво значение за правото – дори неатакуем пред съд, нищожният акт си остава „правно нищо“ и не може да се санира; в същия смисъл Стайнов, П. Административно правосъдие…, с. 479, 492.

[91] За значението на съдебното обжалване в административното право и законната сила на съдебното решение вж. Петров, В. Може ли да влезе в сила административен акт, издаден от лице, което по закон не е овластено да го издава: критика на една статия. // Адвокатски преглед, 2007, № 12; за ролята на съдебното установяване на нищожността вж. Wade, H.W.R. Unlawful Administrative Action: Void or Voidable, LQR 83, 1967, p. 501.

[92] За конституционното понятие „административен акт“ вж. Петков, В. Понятието за „административен акт“ по смисъла на чл. 120, ал. 2 КРБ. // Електронно издание „Предизвикай правото!“ (14 юни 2020 г.).

[93] Според КС ограничаването на възможността за упражняване на косвения контрол върху законосъобразността на административните актове според свободно формираното убеждение на съда противоречи на принципа на правовата държава, формулиран в чл. 4 КРБ – вж. Решение № 22/24.09.1998 г. на КС по к. д. № 18/98 г.; за неограничения със срок косвен контрол вж. също Стайнов, П. Обжалване на нищожните административни актове…, с. 227.

[94] В сравнителноправен аспект трябва да се отбележи английското дело Anisminic Ltd v Foreign Compensation Commission [1968] UKHL 6, [1969] 2 AC 147, в което Камарата на Лордовете приема, че клаузи за изключване на съдебната обжалваемост („ouster clauses“) не важат за нищожните актове. За да се спаси авторитета на Парламента, тези изключващи клаузи обикновено се интерпретират като липса на ясно намерение, а не като липса на правомощие на законодателя да ограничи съдебното обжалване – вж. анализ на проблема у Elliott, Mark C. Through the Looking-Glass? Ouster Clauses, Statutory Interpretation and the British Constitution (January 5, 2018) – In: Chris Hunt, Lorne Neudorf and Micah Rankin (eds). Legislating Statutory Interpretation: Perspectives from the Common Law World. Carswell, 2018, University of Cambridge Faculty of Law Research Paper No. 4/2018, достъпна в база-данни SSRN на електронен адрес https://ssrn.com/abstract=3097074. За да се преодолеят ограниченията, наложени от делото Anisminic, започва да се налага разграничението между пълни и частични изключващи клаузи. Частичните изключващи клаузи обвързват невъзможността за съдебно оспорване на акта с изтичането на определен срок, като целта е да се придаде стабилност на определена категория обществени отношения, например в областта на териториалното и селищното устройство – вж. Leyland, P., Anthony, G. Textbook on Administrative Law, 6th ed. Oxford, 2008, pp. 392–437. У нас още при действието на ЗАП (отм.) се приема, че ограничаването на възможностите за отмяна на влезлите в сила разрешения за строеж не се прилага за тези от тях, които са нищожнивж. Решение № 12176 от 13.11.2008 г. на ВАС по адм. д. № 9265/2008 г., VII о.

[95] При липсата на ясен критерий за предварително разграничаване на нищожност и унищожаемост въведените забрани и изключения относно приложението на чл. 120, ал. 2 КРБ са трудно приложими на практика – вж. особеното мнение на конституционните съдии Гроздан Илиев и Красен Стойчев към същото РКС.

[96] Вж. Определение № 10246 от 12.07.2018 г. на АдмС Варна по адм. д. № 1670/2018 г. Според Славова, М., Петров, В. Цит. съч., с. 221, за да бъде разгледано след редовния срок за оспорване, искането за прогласяване на нищожността на административен акт не трябва да се озаглавява „жалба“.

[97] Симеонов, Ат., Симеонова, Г. Действие на съдебното решение за отмяна/обявяване на нищожност на подзаконови административни актове. // Електронно списание „IUS ROMANUM“, 2018, № 1.

[98] Лазаров, К. Цит. съч., с. 7, 55–61.

[99] Стайнов, П. Административно правосъдие…, с. 448.

[100] В случая аналогия с наказателното право не е възможна, защото правомощията на НС да дава амнистия са изрично уредени в КРБ – вж. Решение № 1/2005 г. на КС по к. д. № 8/2004 г.

[101] За опасността чрез последващи промени в нормативната рамка да се стигне до „саниране“ на незаконосъобразен ПНА и лишаване на пострадалите лица от обезщетение по ЗОДОВ вж. особеното мнение на конституционните съдии Таня Райковска и Атанас Семов по т. 6 от диспозитива на Решение № 5/19.04.2019 г. на КС по к. д. № 5/2019 г. (относно конституционосъобразността на чл. 192а АПК). Трябва да се отбележи, че административните съдилища тълкуват отмяната на оспорения ПНА като основание за прекратяване на съдебното производство поради липса на предмет и отпадане на правния интерес от оспорване – вж. Решение № 15650/26.11.2013 по адм. д. № 6732/2013 по описа на ВАС; Определение № 3228 от 3.04.2003 г. на ВАС по адм. д. № 7034/2002 г., 5-членен с-в. С оглед на последните промени в чл. 1, ал. 1 на ЗОДОВ, извършени със ЗИД на ЗОДОВ (обн., ДВ, бр. 94 от 29.11.2019 г.), тази практика следва да бъде преосмислена – предвид перспективите за получаване на обезщетение, независимо от действието на чл. 195, ал. 1 АПК, за жалбоподателя е налице интерес от продължаване на делото във всички случаи.

[102] В особеното мнение на конституционните съдии Васил Гоцев и Владислав Славов към Решение № 5/2006 г. на КС по к. д. № 1/2006 г. се повдига въпросът възможно ли е изобщо да се твърди, че ограничаването на възможността да се отстрани дадено закононарушение допринася за осигуряване на конституционните ценности.

[103] Решение № 10184 от 30.09.2016 г. на ВАС по адм. д. № 10898/2016 г., IV о.; Решение № 4792 от 18.05.2002 г. на ВАС по адм. д. № 2403/2002 г., II о.; Решение № 8475 от 25.06.2009 г. на ВАС по адм. д. № 12447/2007 г., III о.

[104] Endicott, T. Administrative Law. 3rd ed. Oxford, 2015, pp. 401–408, където след анализ на практиката на английските съдилища по прогласяване на нищожността се достига до следните изводи: върховенството на правото не изисква да съществува неограничена възможност за атакуване на недействителните актове; върховенството на правото не означава, че отговорът, който правната система дава на недействителността, трябва да се дезинтересира от последиците от обявяването на акта за недействителен; съдът трябва да е свободен да третира недействителността по справедлив начин, съобразно обществения интерес и при отчитане на легитимните интереси на жалбоподателя и трети засегнати страни, които са се доверили на акта, както и на необходимостта от ефективна администрация; нищожността по принцип се проявява ab initio, но по изключение е допустимо в някои случаи правните последици на нищожните актове да отпаднат ex nunc. За примери, при които по изключение нищожни административни актове не са отменени с обратна сила, за да се защити доверието в недействителния акт или за да се съхрани принципът за пропорционалност на санкцията, вж. Corbett v Restormel Borough Council & Anor [2001] EWCA Civ 330; Hurley and Moore, R (on the application of) v Secretary of State for Business Innovation & Skills [2012] EWHC 201 (Admin).

[105] В сравнителноправен аспект се наблюдава тенденция за ограничаване на приложното поле на нищожността и за гъвкаво регулиране на последиците от нейното прогласяване – вж. Bocksang Hola, Gabriel. Op. cit., pp. 431–432. Особено интересен е примерът с чл. 162–163 от Административнопроцесуалния кодекс на Португалия (2015): нищожността по принцип действа ab initio, но в определени случаи може да се придаде правен ефект на фактически ситуации, възникнали от нищожния акт, в съответствие с принципите на добросъвестност, защита на доверието, пропорционалност или други конституционни принципи, като се отчете и изтеклият период от време; правните последици на унищожаем акт по принцип отпадат ex nunc, но в определени случаи съдебната отмяна може да действа ретроактивно.

[106] Важно е да се отбележи, че чл. 32, ал. 5 ЗАП (отм.) предвижда защита на правата, придобити от трети добросъвестни лица, при оттегляне на недействителен акт от неговия издател. Не е ясно дали разпоредбата се отнася само до оттеглянето на унищожаемите актове или закрепва по-общ принцип в материята на недействителността – Лазаров, К. Цит. съч., 80–83, 94–95. Лица, които знаят за порока на административния акт или умишлено са подвели административния орган да го издаде на основата на невярна изходна информация, не могат да се считат за добросъвестни.

[107] Интересен въпрос е дали има смисъл от ограничаване на прекия съдебен контрол върху нищожните актове, ако възможността същите да бъдат игнорирани при косвения съдебен контрол остават неограничени. Отговорът на този въпрос следва да се даде в рамките на отделно изследване. Интересни доводи в защита на необходимостта от косвения контрол вж. в речта на Лорд Стейн по делото Boddington v. British Transport Police [1998] UKHL 13.

[108] Сходни идеи за отстраняване на конфликта между гражданските и административните съдилища са изложени у Генков, П. ВАС трябва да бъде „възстановен“ и в Закона за нормативните актове. // Правен свят (1 октомври 2008 г.), достъпна на адрес: https://legalworld.bg/2297.vas-triabva-da-byde-vyzstanoven-i-v-zakona-za-normativnite-aktove-*.html; отново със същата цел трябва сериозно да се обмисли възстановяване на Съда за пререкания, както това е предложено от Славова, М., Петров, В. Цит. цъч., с. 268.

[109] Иванова, Р., Хрусанов, Д. Цит. съч., с. 63.

[110] Написаното се отнася до регулирането на правните последици от недействителния акт (отпадането им ex tunc или ex nunc); отделно от това, след отмяната на АА или прогласяването на неговата нищожност съдът е овластен да издаде нов, законосъобразен АА на негово място, но само в случаите по чл. 173, ал. 1 АПК.

[111] В административното право на Англия и Уелс и формираните под негово влияние правни системи съдиите разполагат с голяма дискреционна власт („judicial discretion“) да оформят и комбинират правните средства за защита („remedies“) срещу недействителността на акта – вж. Endicott, T. Op. cit., p. 390. Решаването на споровете по целесъобразност е дотам застъпено, че правната доктрина се чувства предизвикана да формулира принципите и границите за упражняване на дискреционната власт Aronson, M. Nullity AIAdminLawF 3; (2004) 40 AIAL Forum 19, p. 23, достъпна на адрес: http://www.austlii.edu.au/au/journals/AIAdminLawF/2004/3.html; Feldman, D. Op. cit., pp. 52–54.

СПОДЕЛЕТЕ:
Предишна статияПрава и животни: лов
Следваща статияЛъжата
Валери Валериев Петков. Роден на 10 май 1984 г. Завършил право в СУ „Св. Климент Охридски“ през 2008 г. Асоцииран адвокат към Адвокатско дружество „Андрей Делчев и партньори“. От 2009 г. досега е член на УС на Сдружение за международни състезания по право. В периода 2012 – 2015 г. тренира отбора на СУ в състезанието по международно публично право TELDERS. Интересува се от проблемите на общата теория на гражданското право, облигационното право, гражданския процес, административното право и процес. Публикации: Петков, В. Предметът на административното дело в светлината на ТР № 6 от 2010 г. на ВАС – Правна мисъл, 2013, № 2; Петков, В. За нищожността по чл. 177, ал. 2 АПК – Съвременно право, 2014, № 1; Петков, В. За правните последици на мълчаливия отказ – В: Liber amicorum по случай 80-годишнината на проф. Кино Лазаров. С., Фенея, 2014.

ОТГОВОРИ

Моля напишете Вашия коментар!
Моля напишете Вашето име тук

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.