Преобладаващото схващане, застъпено в практиката на Конституционния съд (КС) по тълкуването и прилагането на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България (КРБ) приема, че „в тази разпоредба са съединени обективно две различни по характер конституционни норми – процесуална, която определя кръга на активно легитимираните да търсят съдебна защита лица, и материалноправна, която сочи конституционноправните критерии за съдебна обжалваемост на административните актове[…] Недопустимо е обжалването на акта от лице, чиито права или законни интереси не са нарушени или застрашени[…] Очевидно е, че конституционната разпоредба създава единно материалноправно основание за съдебно обжалване на различни по вид административни актове“[1]. Конституционната разпоредба функционира в две насоки:
Първо, определя кои са административните актове, обхванати от въведената в чл. 120, ал. 2 КРБ обща клауза[2] – това са административните актове, които засягат права, свободи и законни интереси на гражданите и юридическите лица[3].
Второ, определя кръга от лица, които имат право да обжалват административните актове – това са единствено засегнатите граждани и юридически лица, чиито права, свободи или законни интереси са нарушени или застрашени от незаконосъобразния административен акт. „Недопустимо е обжалването на акта от лице, чиито права или законни интереси не са нарушени или застрашени“[4].
Провеждането докрай на това разбиране на КС приравнява „административните актове“ по чл. 120, ал. 2 КРБ на „актовете и действията на административните органи“, чиято законосъобразност се контролира от съдилищата на основание чл. 120, ал. 1 КРБ[5]. Освен ако понятието за „засягане“ не се разтегли отвъд установения си смисъл, изискващ пряко и непосредствено пораждане на публичноправни последици в правната сфера на засегнатите от административния акт лица, за правилни трябва да се приемат някои изненадващи изводи. Излиза, че решението на законодателя да въведе съдебен контрол за законосъобразност върху актове на административните органи, които нямат типичното „конститутивно действие“, няма опора в КРБ[6]. Като противоконституционна следва да се определи и възможността за снабдяване с правна легитимация за обжалване на административни актове на лица, които нямат и не трябва да доказват правен интерес, основан от засягането на техни лични права, свободи и законни интереси[7]. Ако предложеното от КС тълкуване на чл. 120, ал. 2 КРБ във връзка с чл. 117, ал. 1 КРБ се абсолютизира, следва да се приеме, че системата на административно правораздаване, основана и произтичаща от КРБ, е изцяло субективна[8].
Алтернативният подход включва приемането на по-широк обхват на съдебния контрол за законосъобразност на административните актове, основан на чл. 120, ал. 1 КРБ. Аргументи в тази посока са изложени от конституционния съдия Тодор Тодоров в особеното му мнение към Решение № 2/2002 г. на КС по к. д. № 2/2002 г.: „Не само административните актове подлежат на съдебен контрол[…] Конституцията разграничава „актове на администрацията“ от „административни актове“. Аргумент за това е и следващата алинея на чл. 120, според която гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените в закона. В рамките на чл. 120 са употребени две различни понятия – „актове… на административните органи“ (тук могат да бъдат обхванати решения от различен характер, както и договори, сключени от администрацията) и „административни актове“ (като властнически изявления), очевидно с различно съдържание. Следователно съдебният контрол по чл. 120, ал. 1 от Конституцията е поначало допустим за всички актове на администрацията, включително предложенията, независимо дали последните могат да бъдат определени като „административни актове“. В особеното си мнение към същото Решение № 2/2002 г. на КС по к. д. № 2/2002 г. конституционният съдия Румен Янков също застъпва тезата, че съдебният контрол не може да се ограничи само до административните актове с непосредствено конститутивно действие: „Разпоредбата на чл. 120, ал. 1 от Конституцията определя, че съдилищата осъществяват контрол за законност на актове и действия на административните органи. Вижда се, че тя борави с понятието „актове на администрацията“ в широк смисъл. От тази гледна точка работната дефиниция на съда „пораждането на непосредствено правни последици, чието изпълнение не е скрепено с принуда“ не може да бъде атрибут на всички административни актове. Според хипотезата на чл. 120, ал. 1 от Конституцията достатъчно е те да са издадени от овластени органи в изпълнение на техните конституционни задължения, които да пораждат промени в чужда правна сфера. Тук трябва да се има предвид, че понятието не трябва да се тълкува рестриктивно, ако се твърди, че България е правова държава…“. Разбира се, възприемането на тезата за допустимостта на съдебния контрол върху административните актове в „широк смисъл“ не означава, че всички те са директно обжалваеми по силата на КРБ – крайната преценка за обхвата на съдебния контрол е на законодателя.
Несъмнено е, че когато законодателят изгражда системата на административното правосъдие, той трябва да се съобрази с чл. 120, ал. 2 КРБ. Но не е задължително посочената конституционна разпоредба да се възприема като твърдо ограничение, което не може да бъде надскочено; по-скоро става въпрос за установяването на минимален стандарт за защита, който следва да бъде осигурен на лицата, засегнати от незаконосъобразни административни актове. В такъв смисъл са и мотивите на Решение № 14/2014 г. на КС по к. д. № 12/2014 г.: „Наличието на правен интерес, обусловен от непосредствено засягане на правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица, е необходимо и достатъчно основание за възникване на задължение за държавата да осигури адекватна съдебна защита. Обратно, ако по своето предназначение и съдържание определена категория административни актове (например вътрешнослужебните) не засягат индивидуалната правна сфера на субекти на правото, въвеждането на обжалваемост не я обвързва (вж. Тълкувателно решение на КС № 21/1995 г. по к. д. № 18/1995 г.; Решение на КС № 5/2006 г. по к. д. № 1/2006 г.)“. Следователно законодателят може да отиде отвъд миниума, изискуем от чл. 120, ал. 2 КРБ, като предвиди съдебен контрол върху актове на администрацията, които не предизвикат пряко и непосредствено публичноправни последици за трети лица. В подкрепа на тази теза е и Решение № 2/2013 г. на КС по к. д. № 1/2013 г., в което се приема, че предвиждането на съдебно обжалване по реда на АПК за актове, които не се административни, се отклонява от „разума“ на разпоредбата на чл. 120, ал. 2 КРБ и може да създаде „излишни проблеми в правораздаването“, без да се обявява противоконституционността на такова законодателно решение.
На следващо място не трябва да се забравя, че чл. 120, ал. 2 КРБ няма как да служи във всички случаи за единно материалноправно и процесуално основание за повдигане на спор за законосъобразност на административните актове пред съд. В крайна сметка системата на административното правосъдие у нас не е изцяло субективна, а е преплетена и с обективен елемент[9]. Не само жалбата на засегнатите лица повдига административноправен спор пред съдилищата – протестът на прокурора също има сезираща функция. Конституционното основание за прокурорския протест е чл. 127, т. 5 КРБ, а конституционната разпоредба е развита в чл. 16, ал. 1, т. 3 АПК. Господстващото становище в правната доктрина и съдебната практика гласи, че процесуалната легитимация на прокурора за оспорване на незаконосъобразни административни актове не почива на засегнат „личен интерес“, а засягането на „държавен или обществен интерес“ не следва да се доказва[10].
Логично извиква следния въпрос: ако чл. 120, ал. 2 КРБ (правозащитна функция спрямо правата, свободите и законните интереси на гражданите и юридическите лица) не е общата основа на действащата система на административното правосъдие, къде може тя да бъде потърсена? Под какъв общ знаменател могат да се приведат правото на прокурора да протестира незаконосъобразните административни актове и правото на засегнатите граждани и юридически лица да ги обжалват? Вероятно отговорът се крие в сложното взаимодействие на конституционните принципи, чиято реализация се осигурява чрез функционирането на административното правораздаване – правова държава, разделение на властите, подчинение на изпълнителната власт на закона[11]. Ръководен от тези принципи и при отчитане на императивните изисквания на чл. 120, ал. 2 КРБ и чл. 127, т. 5 КРБ, законодателят трябва да прецени: кои актове на административните органи подлежат на обжалване за законосъобразност пред съдилищата; кои лица имат право да сезират съда[12]. Разбира се, преценката на законодателя, облечена във формата на закон, подлежи на контрол от Конституционния съд на основание чл. 142, ал. 1, т. 2 КРБ.
Необходимо е да се подчертае, че посочените конституционни принципи невинаги са съвместими. Въвеждането на изискване за правен интерес от обжалване на незаконосъобразните актове по съществото си е ограничение на принципа на законността[13]. Но налагането на рестрикции за достъпа до съда е и необходимо, защото „безбрежното и безразборно“ (Н. Неновски) обжалване на административни актове може да „блокира“ (Л. Корнезов) държавната машина[14].
В допълнение, „достъпът до съд едновременно като възможност и необходимост е жизненоважно условие за нормалното функциониране на правовата държава и на разделението на властите“[15]. Тълкуването на чл. 120 КРБ в светлината на принципа за разделение на властите не означава съотнасяне към някакъв абстрактен, оптимален модел на взаимодействие между законодателната, изпълнителната и съдебната власт. Системата на административното правосъдие трябва да допринася за реализиране на конкретния модел за разделение на властите, установен в действащата Конституция, с всичките му предимства и недостатъци. А правилното разбиране на характеристиките на този конкретен модел изисква отговор на въпроса дали КРБ по някакъв начин ограничава правомощието на прокурора да предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове (127, т. 5 КРБ) и как то се съотнася с правото на жалба на засегнатите лица по чл. 120, ал. 2 КРБ. Разглеждането на тези въпроси следва да е предмет на отделно изследване.
Бележки под линия:
[1] Решение № 21/1995 г. на КС по к. д. № 18/95 г.; вж. също Решение № 8/2018 г. на КС по к.д. № 13/2017 г.
[2] Определянето на конституционното понятие за административен акт е предмет на друга отделна разработка: Петков, В. Понятието за „административен акт“ по смисъла на чл. 120, ал. 2 КРБ. // Електронно издание „Предизвикай правото!“ (14 юни 2020 г.).
[3] Връзката между чл. 120, ал. 2 КРБ и чл. 117, ал. 1 КРБ е установена още в Решение № 21/1995 г. на КС по к. д. № 18/95 г: „…[С]ъдебния контрол се конкретизира в областта на административното правораздаване основният принцип на съдебна защита на правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица – чл. 117, ал. 1 от Конституцията… За прилагането на чл. 120, ал. 2 от Конституцията е необходимо и достатъчно актът да е административен; да засяга граждани и/или юридически лица; да не е изключен изрично със закон от кръга на съдебнообжалваемите актове“.
[4] Решение № 21/1995 г. на КС по к. д. № 18/95 г.; вж. също Решение № 8/2018 г. на КС по к.д. № 13/2017 г.
[5] В Решение № 8/2018 г. на КС по к. д. № 13/2017 г. препращането към чл. 120, ал. 2 КРБ е използвано, за да се стесни смисловият обхват на понятието „актовете на Министерския съвет и на министрите“, използвано в чл. 125, ал. 2 КРБ. Относно обхвата на чл. 125, ал. 2 КРБ и тълкуване на употребеното в тази разпоредба понятие „актове“ вж. Петров, В. Демаркация на границите между общото и административното правосъдие по Конституцията от 1991 г. // Съдебно право (14.06.2019 г.), достъпна на: http://www.sadebnopravo.bg/biblioteka/2019/6/14/-1991-
[6] Такива са констативните и декларативни индивидуални административни актове по чл. 21, ал. 2 АПК. Фактът, че същите нямат типичното „конститутивно действие“, е подчертан в особеното мнение на конституционните съдии Стефка Стоева и Георги Ангелов към Решение № 14/2014 г. на КС по к. д. № 12/2014 г. Тълкувателно решение № 5 от 10.12.2008 г. на ВАС по тълк. д. № 20/2007 г. приема, че областният управител може да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решения на общинските съвети чрез оспорването им пред съответния административен съд по реда на чл. 45, ал. 4 ЗМСМА във връзка с чл. 32, ал. 2 ЗА, включително и тези, издадени на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА, т.е. съдебният контрол за законосъобразност обхваща и актове, които не са административни по смисъла на АПК.
[7] В тази хипотеза попадат случаи на държавните органи (напр. кметът на общината по чл. 45, ал. 4 ЗМСМА), които законодателят оправомощава да търсят публичноправна защита на чужди права и интереси, без да има изрична конституционна разпоредба в този смисъл – вж. Янкулова, Св. Прокурорът в административния процес. С.: Сиби, 2016, с. 125, която препраща към Къндева, Е. Правният интерес в административния процес. // Административно правосъдие, 2008, № 5. Спорно е дали разглежданата хипотеза се отнася за правната легитимация на неправителствените организации да обжалват подзаконови административни актове по чл. 186, ал. 1 АПК. Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. на ВАС по тълк. д. № 4/2009 г. приема, че съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. При по-внимателен прочит се установява, че ВАС търси компромис с традиционното разбиране за „личен, пряк и непосредствен правен интерес“, при която „личните права и законни интереси“ на посочените юридически лица са „непосредствено породени от предмета на дейност и целите на учредяването им“. Подобен проблем е маркиран от Васил Петров, който отбелязва, че предоставеното право на екологични неправителствени организации да оспорват административни актове в сферата на околната среда, без да доказват пряк и личен интрес, противоречи на чл. 120, ал. 2 КРБ дори когато произтича от международен договор като Конвенцията за достъп до информация, участието на обществеността в процеса на взимане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната сред (Орхуската конвенция) – вж. Петров, В. Общият административен акт. С.: Сиела, 2017, с. 91.
[8] За „субективните“ и „обективните“ системи на административното правосъдие вж. Стайнов, П. Административно правосъдие. С.: печатница „Стопанско развитие“, 1936, 38–42. Според този автор българското административно правосъдие е „обективно“, защото съдът не може да издаде сам или да нареди да се издаде определен акт, а само да отмени издадени незаконосъобразен акт – Стайнов, П. Цит. съч., с. 490. Аргументът не е валиден при действието на чл. 173, ал. 1 АПК.
[9] Смесеният характер на системата на административния процес по действащия АПК е изяснен у Димитров, Д. Административен процес. Обща част. С.: Сиела, 106–112.
[10] Въпросът дали допустимостта на прокурорския протест е обусловена от доказването на важен държавен или обществен интерес, засегнат от незаконосъобразния акт, е силно дискусионен. Обзор на становищата е направен у Янкулова, Св. Цит. съч., 123–135. Интересно е да се отбележи, че чл. 117, ал. 1 КРБ прибавя правата и законните интереси на държавата към ценностите, защитавани от съдилищата. На тази основа може да се настоява, че държавата няма как да е напълно изключена от логиката на „субективния“ административен процес и свързаното с това изискване за доказване на правен интерес от оспорване на незаконосъобразните административни актове.
[11] Вж. Решение № 1/2012 г. на КС по к. д. № 10/2011 г., което препраща към Решение № 13/1993 г. на КС по к. д. № 13/1993 г.; Решение № 21/1995 г. на КС по к. д. № 18/1995 г.; Решение № 18/1997 г. на КС по к. д. № 12/1997 г.; Решение № 8/1999 г. на КС по к. д. № 4/1999 г.; Решение № 3/2002 г. на КС по к. д. № 11/2002 г.
[12] В сравнителноправен план може да се отбележи колко обсъждан в страните от англосаксонския правен кръг е въпросът дали стриктното прилагане на критерия за „засягането“ определя по правилния начин сбора от административни актове, които трябва да подлежат на съдебен контрол. Обикновено като противовес на стриктното изискване за „засягане“ се предлага въвеждането на „процесуална легитимация в защита на обществения интерес“ (public interest standing) – вж. Australian Law Reform Commission, Standing in Public Interest Litigation, Report No 27 (AGPS, Canberra, 1985); Ontario Law Reform Commission, Report on the Law of Standing (Toronto: Ministry of the Attorney General, 1989).
[13] Стайнов, П. Цит. съч, с. 559.
[14] Такива притеснения са формулирани от конституционните съдии Александър Арабаджиев, Любен Корнезов, Пенчо Пенев и Нено Неновски в особените им мнения към Решение № 13/1993 г. на КС по к. д. № 13/93 г.; аргументи в тази посока могат да се почерпят и от Решение № 5/2007 г. на КС по к. д. № 11/2006 г., където се приема следното: „Легитимацията при съдебната защита на правата от страна на гражданите и юридическите лица срещу актове на изпълнителната власт, която допуска Конституцията, е максимално отворена, но не и безгранична. В това отношение законодателят се е съобразил с разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Основния закон и не е предвидил actio popularis или възможността на всеки всякога и за всички да атакува актове на изпълнителната власт дори когато ничии права не са нарушени или потенциално застрашени. Именно възможността за въвеждане на actio popularis би влязла в противоречие с изискванията на чл. 120, ал. 2 от Конституцията и би следвало да се обяви за противоконституционна“.
[15] Решение № 1/2012 г. на КС по к. д. № 10/2011 г.
