Правомощия на Министерски съвет в сферата на опазване околната среда и водите

Опазването на природните богатства и биологичното разнообразие е една от основните задачи на всяка съвременна и модерна държава*. Важно е правната уредба в сферата да бъде безупречна, изчерпателна и безкомпромисна. Целта е да се гарантира запазване цeлостта на флората и фауната и недопускане човешка намеса, която би могла да доведе до пагубни и невъзвратими ландшафтни промени. Общата компетентност на Министерски съвет предполага правомощия и в областта на екологията, свързани с опазване на околната среда. Поради високата степен на важност, правото на здравословна и благоприятна околна среда е въздигнато в конституционен принцип^[1]. И в тази връзка е уместно да отделя внимание върху приноса на Министерски съвет по спазването му.

Становището на Конституционния съд е, че „грижата за околната среда е задължителна на всички нива на правна регулация. Противното не съответства на разбирането за правовия характер на държавата.“^[2] Съставът по цитираното решение на Конституционния съд посочва още, че „Грижата за околната среда не е само декларация, а изискване, което цели да се осигури опазването и възпроизводството на живота. Всички мерки, които се предприемат в тази насока, трябва да предотвратяват негативните въздействия, които биха могли да настъпят, ако не се провежда конституционно установената политика съобразно чл. 15 и чл. 55 от Конституцията“.

Република България взема активно участие в редица международни организации, програми (като „Човекът и биосферата“ на ЮНЕСКО; „Оперативна програма Околна среда“ на ЕС), симпозиуми и форуми и е сред държавите-страни по Конвенцията за опазване на световното културно и природно наследство на ЮНЕСКО от 1972 г., приета с разпореждане на Бюрото на МС и влязла в сила за България още през 1975 г., Конвенция за опазване на дивата Европейска флора и фауна и природни местообитания (в сила от 1991 г.), както и Конвенцията за биологичното разнообразие, ратифицирана и влязла в сила за нас през 1996 г.

Конституционният статус на Министерски съвет го определя като орган, на който е възложено ръководенето и осъществяването на вътрешната и външната политика в страната (чл. 105, ал. 1 КРБ). Съгласно Устройствения правилник на МС и неговата администрация, той е „централен колегиален орган на изпълнителната власт с обща компетентност“ (чл. 2, ал. 1 УПМСНА). Правомощията му, уредени от Конституция на Република България, Закон за администрацията, Устройствен правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, се разпростират също и на плоскостта на екологичното право. МС ръководи и контролира дейността на министъра на околната среда и водите, създава ведомства без ранг на министерства, назначава техните ръководители (чл. 105, ал. 2 КРБ), организира стопанисването на държавното имущество (чл. 106 КРБ)^[3] и др. Съгласно чл. 107 КРБ, чл. 20 и 21 ЗА „Министерският съвет отменя незаконосъобразните или неправилните актове на министрите“. По-аргумент за по-силното основание, Конституционният съд приема, че това негово правомощие се отнася и за актовете на ръководителите на централни ведомства без ранг на министерства^[4].

На национално ниво законът (в широкия смисъл на думата) предвижда редица правомощия на Министерски съвет, част от които са предмет на настоящия труд. Такива са посочени в Закон за опазване на околната среда (ЗООС, oбн., ДВ, бр. 91 от 25 Септември 2002 г.), Закон за защитените територии (ЗЗТ, oбн., ДВ, бр. 133 от 11 Ноември 1998 г.), Закон за биологичното разнообразие (ЗБО, oбн., ДВ, бр. 77 от 9 Август 2002 г.), Закон за водите (ЗВ, oбн., ДВ, бр. 67 от 27 Юли 1999 г.), Закон за чистотата на атмосферния въздух (ЗЧАВ, oбн., ДВ, бр. 45 от 28 Май 1996 г.) и др.

Основният закон, който урежда правомощията на органите на изпълнителната власт по опазване на околната среда, е ЗООС. Следва да се отбележи, че съгласно чл. 10, ал. 1 МС не попада сред компетентните органи, а на първо място е поставен министърът на околната среда и водите. Въпреки това колективният орган на централната изпълнителна власт има важни функции в тази сфера от държавната политика. На първо място, едно от основните правомощия, свързано с вече споменатата възможност за контрол върху актовете, издавани от министри – в конкретния случай от министъра на околната среда и водите. На второ място, МС разполага с правомощието да приема доклада, изготвен от министъра на околната среда, свързан със състоянието на околната среда в страната. Отново в тази насока и с цел постигане целите на екологичното право е предвидено приемането на национална стратегия за околна среда (вж. чл. 75, ал. 2 ЗООС) за период от 10 години. Тя включва цялостен анализ на състоянието на околната среда, вредните за човешкото здраве и биоразнообразието фактори, както и целите и методите за предотвратяването им и необходимия финансов ресурс (чл. 76, ал. 1 ЗООС). По предложение на Министерски съвет одобрената от него национална стратегия се внася за гласуване в Народното събрание (чл. 75, ал. 4 ЗООС) и подлежи на актуализиране, допълване и изменение и по същия ред. На трето място, съгласно чл. 56а ЗООС, МС определя със свой акт размера на екотакса, която се заплаща еднократно при първата регистрация на моторно превозно средство, което причинава замърсяване на атмосферния въздух, нарушаване на озоновия слой и промяна в климата. Екотаксата постъпва в предприятието за управление на дейностите по опазване на околната среда (ПУДООС). Липсва акт на МС, което прави разпоредбата неприложима. Практически такса за МПС, която да е свързана със замърсяването на въздуха, липсва. Въздействието на МПС върху атмосферния въздух е отразено в данъка за МПС, който се заплаща ежегодно на общините. С оглед на това следва да се отбележи, че тази такса се различава от т. нар. „продуктова такса“ по смисъла на чл. 59, ал. 1 ЗУО. „Продуктовата такса“ е регламентирана със ЗУО и легална дефиниция се съдържа в § 1, т. 1 ДР на Наредбата за определяне на реда и размера за заплащане на продуктова такса, според която такава се заплаща на МПС, придобивани за лична употреба чрез въвеждането им на територията на страната от друга държава членка на ЕС или внасянето им от държава извън ЕС. Продуктовата такса има придаденото й от чл. 58, ал. 3 ЗУО целево предназначение, като постъпилите от внасянето й средства се разходват за проекти и обекти за управление на отпадъци. Продуктовата такса се отнася до отпадъците от МПС. От изложеното следва, че „продуктова такса“ и „екотакса“ са различни понятия, регламентирани легално в отделни нормативни актове.

Останалите правомощия на МС, съгласно ЗООС, са основно свързани с приемане на подзаконова нормативна уредба, чрез която се регулира например дейността, структурата, организацията на работа и състава на Изпълнителната агенция по околна среда.

В унисон с европейското законодателство, в България е създадена национална екологична мрежа от защитени зони, част от Европейската екологична мрежа „Натура 2000“^[5]. За опазването на застрашени и ценни растителни, животински и гъбни видове Министерски съвет приема изчерпателен списък на защитените зони, който подлежи на одобрения от Европейката комисия (чл. 10 от Закон за биологичното разнообразие, обн., ДВ, бр. 77 от 9 Август 2002 г.).

Важен аспект в екологичното законодателство са защитените територии. Правната уредба в областта на защитените територии е изключително насочена към опазване на живата и неживата природа. Постигането на специфичната цел е предоставено в правомощията на централните органи на изпълнителната власт. За опазването на екосистемите е необходима адекватна политика в областта на екологичното право, която да подсигури живота на животинския и растителен хабитат. Легална дефиниция за „защитена територия“ откриваме на международно равнище в Конвенцията за биологичното разнообразие^[6], където съгласно чл. 2 „защитена територия“ означава географски определена територия, която е обявена или управлявана с оглед постигане на конкретни природозащитни цели, а именно „…за опазване на биологичното разнообразие в екосистемите и на естествените процеси, протичащи в тях, както и на характерни или забележителни обекти на неживата природа и пейзажи“ (чл. 4, ал. 1 ЗЗТ).

Конвенцията въвежда задължение за всяка държава – страна по нея, да „създава система от защитени територии или територии, където е необходимо да се вземат специални мерки за опазване на биологичното разнообразие“ (чл. 8, б. „а“ от Конвенцията за биологично разнообразие). Националното законодателство урежда шест категории защитени територии: резерват, национален парк, природна забележителност, поддържан резерват, природен парк, защитена местност^[7]. Предвидените в закона материалноправни предпоставки са ръководещи при определяне категорията и съответно режима на специална закрила. В своя монография доц. Н. Христова въвежда теоретично понятие за „административноправен режим на националните паркове“, според която той е „система от административноправни норми, регулиращи с властнически метод отношенията между субектите на административното право по повод управлението, опазването, ползването, обявяването и пр. на тази категория защитени територии“^[8]. По аналогия дефиницията може да бъде приложена и по отношение на останалите категории.

По данни на Изпълнителна агенция по околна среда (ИАОС) към момента има 1015 защитени територии, които представляват 5,3% от общата площ на страната^[9]. Процедурата по обявяването и стопанисването им е уредена в специален закон – Закон за защитените територии (обн., ДВ, бр. 133 от 11 Ноември 1998 г.), където, за да се осигури подходяща закрила над екосистемите, законодателят е предвидил шест категории защитени територии: резерват, национален парк, природна забележителност, поддържан резерват, природен парк, защитена местност (чл. 5 ЗЗТ). Националните паркове и природните резервати са изключителна държавна собственост (чл. 18, ал. 1 КРБ във вр. с чл. 8, ал. 1 ЗЗТ). Това налага по-строг режим за обявяването и промяната на административноправния им статус. Обявяването на този вид защитени територии е изключително правомощие на Министерски съвет. Освен заповедта на министъра на околната среда и водите по чл. 49 ЗЗТ е предвидено Министерски съвет да внася в Народното събрание проект на Закон за изменение и допълнение на Закон за защитените територии. Необходимо е, с други думи, да бъде направена законодателна промяна, като новосъздаденият национален парк се добавя в Приложение № 1, съответно в Приложение № 2 – за резерват, към ЗЗТ. Чл. 55, ал. 1 ЗЗТ предвижда за защитените територии да се разработват т. нар. „планове за управление“ по ред, определен с наредба на Министерски съвет^[10]. Плановете за управление за националните и природни паркове задължително се утвърждават с решение на Министерски съвет след заключение на Висшия експертен екологичен съвет при Министерството на околната среда и водите. В изпълнение на принципите за публичност и прозрачност решението на Министерски съвет, с което се утвърждава планът за управление, се обнародва в „Държавен вестник“.

Интерес в правната доктрина представлява въпросът какъв е характерът на решението на Министерски съвет, с което ги приема. Единно становище в правната доктрина и практика по въпроса няма.

Понастоящем, становището, което върховните административни съдии приемат, е, че решението на Министерски съвет по чл. 60, ал. 1 ЗЗТ има характеристиката на общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК^[11], доколкото „засяга определяем кръг правни субекти и има ограничено във времето действие.“ (Решение № 7475 от 28.07.2005 г. на ВАС по адм. д. № 7995/2004 г.; Решение № 10238 от 27.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3062/2018 г.; Определение п.х.д. от 26.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3062/2018 г.) ^[12].

Съдържанието на плановете за управление е уредено в чл. 57 ЗЗТ. Ал. 3 от разпоредбата предвижда, че в плана се включват и „норми, режими, условия или препоръки за осъществяване на: дейностите в горите, земите и водните площи; развитието на инфраструктурата и строителството; организацията на управлението и други, осигуряващи достигането на поставените цели“. Спорът произтича от значението на думата „норми“, което влага законодателят. Според доц. Н. Христова решението е подзаконов нормативен административен акт, защото съдържа норми, режими и условия за извършване на дейности в националните паркове^[13]. Проф. Г. Пенчев обсъжда тезата й, като казва, че би могла да бъде подкрепена само ако те се „окачествяват като административноправни норми“^[14].

Главната цел, която преследва законодателят, е да се гарантира във висока степен опазването на растителния и животински свят в територията, поради което е предвидено, че плановете за управление предвиждат „норми“ в смисъл на конкретно предписание относно законосъобразното поведение на правните субекти. В тях са изброени конкретните дейности, чието извършване в рамките на защитената територия е разрешено или съответно забранено. При несъобразяване поведението си отделните субекти понасят юридическа отговорност – административнонаказателна^[15] или наказателна отговорност, в случай че деянието е съставомерно^[16]. Административнонаказателните разпоредби на Закон за защитените територии предвиждат глоба или съответно юридическа санкция за всяко физическо лице, респ. юридическо лице, което „осъществява дейност в защитена територия в нарушение на режима, определен с този закон, в заповедта за обявяване или в утвърдени планове и проекти по глава четвърта“^[17].

Съдебната практика е непротиворечива и върховните съдии приемат решението за общ административен акт с аргумент относно определяемостта на правните субекти и ограниченото във времето приложение. Това схващане би могло да бъде прието, ако приемем за вярно схващането на някои теоретици, че еднократното действие на общия административен акт се тълкува в смисъл „издаден по определен случай“^[18]. Според д-р В. Петров еднократното му действие трае, докато трае случаят, за който се отнася.^[19]

В сферата на чистотата на атмосферния въздух Министерски съвет има важни правомощия: определя изискванията за качество на течните и твърдите горива^[20], определя допустимите норми на вредни емисии в атмосферата, изпускани от големите и средни горивни инсталации (чл. 9в; чл. 9г ЗЧАВ), приема Наредба за намаляване на националните емисии на определени атмосферни замърсители с цел постигане ниво на качество на атмосферния въздух, което няма отрицателно въздействие и рискове за човешкото здраве и околната среда, и изискванията за приемане на национална програма за контрол на замърсяването на въздуха^[21], приема наредба за ограничаване емисиите от бои, лакове и др. (чл. 11а ЗЧАВ). В изпълнение на Директива 2001/81/ЕО действа Национална програма за общите годишни емисии на дадени вредни вещества (замърсители): серен диоксид, азотни оксиди и др.^[22] (чл. 10а ЗЧАВ), Национална програма за подобряване качеството на атмосферния въздух (2018 – 2024 г.) (чл. 27а ЗЧАВ)^[23], Национална програма за контрол на замърсяването на въздуха (2020 – 2030 г.) (чл. 9е ЗЧАВ)^[24]. Освен възможността за приемане на съответната подзаконова нормативна уредба или национална програма, МС е отговорен орган, който следи за изпълнение на последните. Като пример в тази насока може да се посочи разпоредбата на чл. 27а, ал. 4 ЗЧАВ относно Националната програма за чистотата на атмосферния въздух.

Държавната политика по отношение на водните източници, обявени от закона като жизненоважен ресурс, Министерски съвет приема стратегия за развитие и управление на водоснабдяването и канализацията в Република България (чл. 10а, ал. 2 ЗВ). Главна цел е опазването на националните води и екосистемите в тях, намаляване на замърсяването, предотвратяването на нарушения и предприемане на мерки за ефективно и целесъобразно разходване.^[25]

За предотвратяването и преустановяването на всяко незаконосъобразно действие, което може да доведе до застрашаване или увреждане биоразнообразието, атмосферния въздух и човешкото здраве и в цялост на околната среда, е предвидена административнонаказателна отговорност. Нещо повече, поради високата степен на обществена опасност за някои деяния е предвидена наказателна отговорност. Същинските екологични престъпления са уредени в раздел III, глава 11 от НК и тяхното изпълнително деяние се изразява в замърсяване и/или увреждане на околната среда.

Друг важен компонент от околната среда са почвите и те се определят от законодателя като „ограничен, незаменим и практически невъзстановим природен ресурс“, а това прави тяхното опазване приоритет в държавната политика. Правомощие на Министерски съвет е да одобрява по предложение на МОСВ „Национална програма за опазване, устойчиво ползване и възстановяване на почвите“, която е за срок от 10 години. В почвите протичат различни процеси, които ги застрашават, като ерозия, вкисляване, засоляване, уплътняване, намаляване на почвеното органично вещество, замърсяване, запечатване, свлачища, заблатяване. За да бъдат ограничени тези процеси, се установяват специфични забрани. Такива са тези за внасяне в почвите на утайки от пречиствателни станции от отпадъчни води, които не отговарят на изискванията на Наредбата за реда и начина за оползотворяване на утайки от пречистването на отпадъчни води чрез употребата им в земеделието, приета с Постановление на Министерския съвет (ПМС) № 339 от 14.12.2004 г. (ДВ, бр. 112 от 2004 г.), както и за употребата на продукти за растителна защита, които не отговарят на изискванията на Наредбата за разрешаване на продукти за растителна защита, приета с ПМС № 259 от 25.09.2006 г.

Земните недра и подземните богатства също са невъзобновими природни ресурси и по тази причина тяхното запазване и екологосъобразното използване е нормативно уредено, а Министерският съвет има важни правомощия във връзка с установяване на специални правила. МС обаче издава разрешенията за търсене и проучване и за проучване на нефт и/или природен газ в континенталния шелф и в изключителната икономическа зона на Република България по предложение на МЕ. Срокът на тези разрешения, които по своята правна природа са стабилни административни актове от вида на облагоприятстващите, варира между 1 и 5 години в зависимост от вида на подземните богатства. Също така концесиите за добив на подземни богатства се предоставят от Министерски съвет по реда на Закона за концесиите. Техният срок е до 35 години с възможност за продължаване до 15 години.

С оглед настоящото изложение може да се направи извод, че Министерският съвет има изключително важни правомощия във връзка с опазването на околната среда, тъй като е един от субектите, които имат право на законодателна инициатива в областта на екологичното право и имат задължение да предприемат бързи мерки, за да ограничат вредното въздействие върху основни компоненти от екосферата, както и да решават жизненоважни въпроси за населението, свързани с бедствия, аварии, радиоактивност и др. Освен това МС приема националните програми, с които се залагат критерии за чистотата на атмосферния въздух, водите и почвите. Централният орган на изпълнителната власт също така има изключителни правомощия във връзка с обявяването на определени части от територията на Република България за защитена територия. С оглед многобройните си правомощия и с оглед административноправния и конституционноправния си статус, МС е политически отговорен пред законодателната власт за дейността си и внася годишен доклад за състоянието на околната среда.

Бележки под линия:

[25] Решение № 269 от 07.05.2014 г. на Министерския съвет за одобрение на Стратегията.