(сигнал № 29 от инициативата „Сигнализирай: Правото!“)

Със сигнал, депозиран в деловодството на Върховния административен съд под вх. № 13916/05.10.2021 г. от Професионален сайт „Предизвикай правото!“ чрез д-р Васил Петров, Звеното за анализи и тълкувателна дейност във Върховен административен съд е информирано за противоречива съдебна практика по въпроса за правните последици на oтмяната на административен акт от органа, който го е издал, в хода на съдебното му оспорване.

 

I. По противоречиво разрешавания въпрос

1. Практиката е формирана по дела, образувани по жалби против въведени от министъра на здравеопазването противоепидемични мерки по чл. 63 ЗЗдр. в периода след началото на световната епидемия от коронавирус, т.е. в последните две години. Хипотезата, при която е формирана противоречивата практика, е следната: миниcтъpът издaвa зaпoвeд пo чл. 63 ЗЗдp. c нaлoжeни пpoтивoeпидeмични мepки; нeдoвoлeн пpaвeн cyбeкт я oбжaлвa; BAC, a cлeд измeнeниeто нa ЗЗдp. c ДB, бp. 44 oт 14 мaй 2020 г., cъoтвeтният oкpъжeн aдминиcтpaтивeн cъд, нacpoчвa cъдeбнo зaceдaниe пo жaлбaтa; мeждyвpeмeннo миниcтъpът oтмeня oбжaлвaнaтa зaпoвeд, билo кaтo издaвa нa нeйнo мяcтo дpyгa, билo бeз дa я зaмeни c нoвa; в част от съдебната практика се приема, че съдът трябва да пpeкpaти дeлoтo пo ocпopвaнeтo нa oтмeнeнaтa oт миниcтъpa зaпoвeд c apгyмeнтa – oтпaднaл пpaвeн интepec, а в друга – не.

 

2. Конкретно становищата са следните:

2.1. Според първото становище оттеглянето и отмяната са волеизявления на издателя на акта, които са насочени към едностранно прекратяване на вече разпоредени права и задължения. Тези волеизявления имат за резултат прекратяване действието на първоначалния акт. Ето защо отмяната на заповедта следва да се приравни на оттегляне на административния акт по смисъла на чл. 159, т. 3 АПК и представлява основание за прекратяване на производството. С оттеглянето на акта отпада изцяло и правният интерес от неговото оспорване, тъй като искането на засегнатото лице за отмяната му вече е удовлетворено. Правната доктрина приема, че „правният интерес трябва да присъства не само при сезирането, т.е. при подаването на жалбата и започването на процеса, той трябва да е налице през целия процес и при решаването на делото. Ако по време на процеса отпадне правният интерес, процесът се прекратява“ /Юридически сборник – 2011, „Понятието „интерес“ в административното право и процес“, проф. д-р Емилия Къндева/“. Така Определение № 9583/14.07.2020 г. по адм. д. № 6942/2020 г., ВАС, VI о., Определение № 15292/10.12.2020 г. по адм.д. № 11567/2020 г., 5-членен състав на II колегия.

В практиката на VI о. (Определение № 8865/06.07.2020 г. по адм. дело № 3873/2020 г., Определение № 9499/14.07.2020 г. по адм. дело № 3846/2020 г., Определение № 8868/06.07.2020 г. по адм. дело № 3626/2020 г. и др.) се сочи друг аргумент за недопустимост – последващата отмяна на оспорения пред съда административен акт води до това, че производството губи предмет.

 

2.2. Според второто становище оттеглянето на оспорен административен акт е волеизявление с противоположно на издаването му съдържание. Негов предмет е едностранното прекратяване от страна на административния орган на разпоредените с акта права и задължения. В същинския, тесен смисъл на понятието оттеглянето има обратна сила към момента, в който е направено обективираното чрез административния акт волеизявление. Т.е. то е форма на отзив – преразглеждане на въпроса от компетентния орган при постъпило обжалване по административен ред (чл. 91 АПК), възприемане от административния орган, който се явява същевременно и контролен, на порок на акта, пораждащ незаконосъобразността му. Това е основанието за прекратяване на правата и/или задълженията, чийто източник е волеизявлението. Именно в разглежданата хипотеза трябва да се разбира оттеглянето на административния акт по смисъла на чл. 156, ал. 1 АПК. Аргумент в подкрепа на естеството на понятието може да се почерпи и от инкорпорираната в ал. 3 на чл. 156 АПК забрана за повторно издаване на същия акт, изразена с правилото, че оттегленият акт може да бъде издаден повторно само при нови обстоятелства. Следователно оттегляне на административния акт с последицата по чл. 159, т. 3 АПК е не всяка негова отмяна от издалия го орган, а само тази, която заличава с обратна сила разпоредените права и/или задължения. Правният интерес от оспорване не е изключен, преценен и на самостоятелно основание – тъй като по отношение на атакуваната заповед не е извършено оттегляне, евентуалната незаконосъобразност на акта при иск за вреди от него не би могла да се установява преюдициално от съда, разглеждащ иск за обезщетение – арг. чл. 204, ал. 3 и чл. 156, ал. 4 АПК, а допустимостта на иска е предпоставена от отмяната на административния акт по съответния ред – ал. 1 на чл. 204 АПК (така Определение № 5564/10.05.2021 г. по адм.д. № 470/2021 г., ВАС, 5-членен състав на II колегия).

 

3. На практика различието в становищата води до следното: първото становище приравнява последващата отмяна на административния акт (индивидуален или общ) на оттегляне на акта и приема, че делото по прекия съдебен контрол става лишено от интерес и следва да се прекрати, а жалбоподателят се насочва да търси обезщетение за вредите, които твърди, че е претърпял, в самостоятелен исков процес по чл. 1 ЗОДОВ; според второто становище прекият контрол не става недопустим и делото продължава. Първото становище води до своеобразно oбpъщaне на тeжecттa нa дoкaзвaнe във вpeдa нa ocпopвaщия – в пpoизвoдcтвoтo пo пpeкия кoнтpoл opгaнът e тoзи, кoйтo тpябвa дa дoкaжe cъщecтвyвaнeтo нa фaктичecкитe ocнoвaния, пocoчeни в aктa, и изпълнeниeтo нa зaкoнoвитe изиcквaния пpи издaвaнeтo мy (чл. 170, aл. 1 AПК), нaпpoтив, в пpoизвoдcтвoтo пo иcкa зa oбeзщeтeниe зa вpeди oт „oттeглeния“ aкт тeжecттa зa ycтaнoвявaнe нeзaкoннocттa нa aктa e въpxy ищeцa, aдpecaт нa aктa (чл. 204, aл. 3 AПК).

Друга практическа последица от първото становище е, че с прекратяването на производството по прекия контрол се открива пътят за косвения контрол. Неизпълнението на заповедите, установяващи противоепидемични мерки, води до ангажиране на административно-наказателна и наказателна отговорност. При реализирането на тези видове юридическа отговорност наказателният и административно-наказателният съд ще бъдат принудени да слушат възражения (отводи) за незаконност на заповедите на министъра и стотици районни, окръжни и административни съдилища в страната ще имат да се произнасят по отводите за незаконност, вместо въпрос за законността на заповедите да се реши еднообразно в едно дело.

 

II. Предложение

Считам, че визираното противоречие заслужава вниманието на Звеното за анализи и тълкувателна дейност на ВАС, тъй като е формирана противоречива съдебна практика на постоянни петчленни състави на ВАС. Известно е, че чрез формирането на постоянни петчленни състави във ВАС се целеше постигане на по-голяма предвидимост и прозрачност при разглеждането на делата. След като това е така и след като със ЗИДАПК, бр. 77/2018 г., отпаднаха седемчленните състави във ВАС, то петчленните състави са най-представителният правораздавателен орган на ВАС по конкретни спорове и противоречивата практика между петчленни състави на ВАС може да бъде преодоляна само чрез издаването на тълкувателен съдебен акт от върховната съдебна инстанция в административното правораздаване.

Допълнителен аргумент за нуждата от уеднаквяване на практика точно по този въпрос е фактът, че с оглед динамиката на развитие на епидемията от коронавирус в страната може да се очаква, че поне в следващата година или две многократно ще възникват казуси с издадени и впоследствие изменяни или отменяни заповеди с наложени противоепидемични мерки.

 

С оглед гореизложеното и предвид нуждата от правилното и еднозначно разрешение в правоприлагането, считам, че е налице основание за приемане на тълкувателен акт по следния въпрос:

Отмяната на административния акт (индивидуален или общ) от органа, който го е издал, в хода на съдебното му оспорване, съставлява ли оттегляне на акта по см. на чл. 156 АПК и чл. 159, т. 3 АПК и води ли до последваща недопустимост на оспорването?“.

ОТГОВОРИ

Моля напишете Вашия коментар!
Моля напишете Вашето име тук

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.