Принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания в светлината на тълкувателно дело № 7/2017 г. на ОСГТК на ВКС

               corruptissima re publica plurimae leges^[1]

 

1. Въведение

Развитието на съвременните обществени отношения предполага добре планирани и целенасочени действия от страна на законодателя. Тъкмо върху него пада тежестта да уреди онези обществени отношения, които се поддават на трайна уредба по един общ и абстрактен начин. Опитите да бъде достигната тази цел в кратки срокове и без необходимия анализ може да превърнат нормотворческата дейност в източник на хаос, до изменения и допълнения на скоро приети промени^[2]. Още в края на първи и началото на втори век Публий Корнелий Тацит ни предупреждава, че приемането на закони ad hоc или ad personam е тест за държавността, а приемането на множество закони е сигнал за отслабване на държавната власт. Това мнение, изразено в древността, остава валидно и днес.

Като противотежест на динамичните промени в нормативната уредба и внезапната промяна на политиките на наднационално ниво, Съдът на Европейските общности (наричан по-долу „СЕО“, а при позоваване на решения на Съда на Европейския съюз – „СЕС“), повлиян от административното законодателство на държавите учредителки, извежда принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания.

В най-общ план принципите позволяват на правните субекти да предвидят нормативните измерения на своето поведение. Те ограничават възможността на органите, натоварени с държавна власт, да преуреждат последиците от настъпили в миналото юридически факти. Промяната в провежданата политика, макар и необходима, не може да бъде основание за засягане на придобити права, ако не съществува надделяващ обществен интерес, чиято защита се преследва.

Разглежданите принципи имат съществено значение и в правоприлагането на националните ни съдилища, които са длъжни да прилагат правото на Европейския съюз. Настоящата статия разглежда приложението на тези принципи към един все още злободневен правен проблем за българските юристи, предмет на образуваното пред Върховния касационен съд („ВКС“) тълк. д. № 7/2017 г. на Общото събрание на гражданската и търговска колегии („ОСГТК“). След постановеното Тълкувателно решение № 7/2017 г. от 4 октомври 2018 г. („ТР 7/2017 г. на ОСГТК, ВКС“) темата продължава да бъде актуална.

 

2. Правният проблем

Конкретният повод за образуване на тълк. д. № 7/2017 г. на ОСГТК е свързан с изпълнението на невлязъл в сила индивидуален административен акт на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране („ДКЕВР“), отменен от Върховния административен съд, и правните последици, които настъпват за субектите, ползващи се от допуснатото по силата на закона предварително изпълнение. Казусът предоставя подходящ пример за приложението на разглежданите принципи на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания. Въпреки отклоненото искане за постановяване на тълкувателно решение, обсъждането на този правен проблем остава належащо.

Застъпвам разбирането, че нито принципът на правна сигурност, нито принципът на защита на оправданите правни очаквания гарантират зачитането на правните последици на едно правно нищо, каквото е отмененият административен акт – Решение № Ц-33/14.09.2012 г. на ДКЕВР^[3] („Решението на КЕВР“). Принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания не са абсолютни и трябва да се съотнасят към други принципи на правото, сред които и принципите на законност и справедливост и забрана на произвола на изпълнителната власт.

Поддържам тезата, че обжалваният в срок индивидуален административен акт („ИАА“), чието предварително действие е допуснато по силата на закона, не може per se да се разглежда като основание за пораждане на правна сигурност за субекта, в чиято полза актът е издаден, нито до оправдани правни очаквания, които да подлежат на защита. Напротив, до влизането в сила на ИАА субектите са поставени в правна несигурност и това тяхно положение е законоустановено. В този случай правните субекти не се ползват от последиците на един стабилен административен акт, а за тях съществува възможността да изчакат влизането в сила на благоприятстващия ги административен акт. Правната сигурност и защитата на правните очаквания трябва да отстъпят на изискванията за законност и справедливост.

За обосноваването на тази теза ще разгледаме (1) появата и съдържанието на принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания като част от основните правни принципи в правото на ЕС, за да преминем (2) през пътя от образуването до постановяването на Тълкувателно решение № 7/2017 г. по тълк. д. № 7/2017 г. на ОСГТК на ВКС и (3) да завършим с анализ на конкретния случай относно приложението на посочените принципи в хипотеза на отмяна на ИАА, определящ съществен елемент на гражданско правоотношение.

 

3. Принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания

Както СЕС е заявявал многократно през годините, за разлика от обикновените международни договори учредителните договори на Съюза са създали нов правен ред, който има свои собствени институции и в чиято полза членуващите в него държави са ограничили във все по-широки области своите суверенни права. Субекти на този нов правен ред са не само държавите членки, но и техните граждани^[4]. За да гарантират запазването на специфичните особености и на автономията на този правен ред, Договорите^[5] създават система за правораздаване, предназначена да осигури последователност и единство при тълкуването на правото на Съюза. Националният съдия е задължен да гарантира пълното прилагане на правото на Съюза във всички държави членки, както и защитата по съдебен ред на правата, които правните субекти черпят от посоченото право^[6]. Това включва и зачитане на принципите, изведени в юриспруденцията на СЕС.

Разглежданите в тази статия принципи ще бъдат анализирани в контекста на основните принципи на правото на ЕС^[7]. Когато правните принципи предоставят защита на различни блага, които не могат да бъдат едновременно гарантирани, съдът е длъжен да направи своя собствена оценка и след претегляне на противоречивите интереси да разреши правния спор^[8]. Именно в намирането на този крехък баланс се поставя и защитаваната от статията теза.

 

3.1. Основните принципи на правото в практиката на СЕС

Основните правни принципи, изведени от СЕО още в първите години от дейността му, намират своето основание в правните системи на държавите членки, международните договори или следват от самата система на Договорите^[9]. От догматична гледна точка могат да бъдат изведени три функции на основните принципи на правото на ЕС, които илюстрират тяхното приложение при решаване на конкретни правни проблеми.

На първо място, те служат за попълване на празноти в първичното или производното право. Когато учредителите или наднационалният законодател са пропуснали да уредят изрично определено отношение, СЕС прибягва до приложение на основните правни принципи. Пример в практиката на СЕО е извеждането на защитата на основните права като основополагащ принцип в правото на ЕС^[10].

На второ място, основните правни принципи подпомагат тълкувателната дейност на националните съдии и на съдиите в СЕС. Те позволяват осъществяването на ефективен контрол върху дейността на публичните органи, който надскача граматическото тълкуване на нормативния акт.

На трето място, основните правни принципи могат да проявят контролна функция – да послужат като основание за отмяна на актове на производното право на ЕС или за неприлагане на национални норми в приложното поле на правото на ЕС. Като част от неписаните източници на правото на ЕС, несъответствието на акт на производното право с тях може да доведе до отмяна в рамките на някое от установените производства пред СЕС^[11]. В ръцете на националния съдия тези принципи могат да подпомогнат проверката на съответствието на национален акт или норма от правото на държавата членка с правото на ЕС.

Сред основните правни принципи, изведени в практиката на СЕС, могат да се посочат следните:

А. Принцип на законността. Този принцип предпоставя задължението в правова общност ефективно да се гарантира спазването на законността^[12]. Измеренията на законността са няколко. На първо място, необходимо е публичната власт да бъде упражнявана при условията, предвидени в нормативен акт – необходимо е правно основание за всяко действие на Съюза^[13]. Това ограничение произтича от принципа на предоставена компетентност (чл. 5, пар. 2 ДЕС). На второ място, при осъществяване на своята дейност, ЕС трябва да се съобрази с ограниченията, които правната рамка му налага и да не действа ultra vires. Съдът приема, че в правните системи на всички държави членки намесата на публичните власти в сферата на частната дейност на дадено лице, независимо дали физическо или юридическо, трябва да има правно основание и да е оправдана от установени в законодателството съображения (в съответствие с принципа на законността).

Б. Забрана на произвола на изпълнителната власт. Гарантирайки законността, правните системи осигуряват защита срещу произволна или непропорционална намеса. Тази забрана на произвола на изпълнителната власт също е прогласена като основен принцип^[14]. Проявление на забраната на произвола на изпълнителната власт може да бъде открито и в правото на добра администрация (чл. 41 ХОПЕС).

В. Независим и ефективен съдебен контрол при зачитане на основните права. ЕС е правов съюз, което означава, че актовете на неговите институции подлежат на контрол за съответствие по-специално с Договорите, с основните принципи на правото, както и с основните права^[15]. Правата, предоставяни от автономния правен ред на Съюза, могат да бъдат действително реализирани при съществуването на независим и ефективен съдебен контрол, който гарантира спазването на основните принципи и основните права. Правото на съдебна защита е един от основните принципи на правото, произтичащи от общите за държавите членки конституционни традиции^[16].

Г. Забрана на дискриминацията. Принципът на равенството и забраната на дискриминацията могат да бъдат открити в множество разпоредби на Договорите, но още в ранните си решения СЕО посочва, че забраната за дискриминация, уредена в разпоредби на Учредителните договори, представлява конкретно проявление на общия принцип на равенството, който е един от фундаменталните принципи на общностното право[17]. Днес принципът на забрана на дискриминацията намира отражение както в Договорите (чл. 18–19 ДФЕС), така и в Хартата на основните права на ЕС (чл. 21 ХОПЕС). Така прогласеният принцип намира своята конкретизация в рамките на производното право^[18]. СЕС е имал възможността да се произнесе по преюдициално запитване, което засяга баланса между приложението на принципа на забрана на дискриминация, основана на възраст, както и принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания^[19].

Значителна част от тези принципи гарантират реализирането на правата на частните субекти в отношенията им с органите на власт, независимо дали това са институции или агенции на ЕС или част от националните администрации в държавите членки, които прилагат правото на ЕС. Макар и част от неписаните източници, при установяване на нарушение или противоречие с основните правни принципи, съдията следва да зачете правното действие на тези принципи и да гарантира ефективното приложение на правото на ЕС.

По повод тази едновременно ефимерна и решителна роля на основните правни принципи Бернард Стерн, съдия в Държавния съвет на Френската република, посочва, че „…по своя неписан характер основните правни принципи имат един почти британски аромат: с тях правото произтича в по-голяма степен от съдията, отколкото от нормативните актове; правото следва от съдебните решения, не от предписанията на закона, то се приспособява по своята функция спрямо нуждите и поривите на времето“^[20].

 

3.2. Юриспруденция на СЕС по отношение на принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания

Проявленията на принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания могат да бъдат изведени от множество произнасяния на СЕС. Това се дължи на честотата, с която страните прибягват до тях^[21]. Решенията на Съда предоставят и противоречиви тълкувателни резултати при определянето и отграничаването на двата принципа, но в общ план се приема, че защитата на оправданите правни очаквания е проявление на принципа на правна сигурност^[22]. Допълнителна трудност предизвиква невъзможността да се определи в кои случаи аргумент в полза на правната сигурност и защитата на оправданите правни очаквания ще надделее и повлияе върху диспозитива на решението^[23].

 

3.2.1. Поява в практиката на СЕО

Принципът на правна сигурност се появява за първи път в практиката на СЕО през 1961 г. с произнасянето на Съда по съединени дела 42/59 и 49/59, S.N.U.P.A.T.^[24] На следващата година, с решението по дело 13/61, Bosch^[25], в юриспруденцията на Съда правната сигурност се обозначава като основен принцип на правото, който следва да бъде спазван при приложението на договорите.

Още в ранната юриспруденция на СЕО приложното поле на принципа на правната сигурност се ограничава от принципа на законността, при което приложението му не бива да влиза в колизия с принципа на законността^[26]. Формалното признаване на съществуването на принципа на правна сигурност в автономния ред на общностите не води до съществена промяна в изхода на производствата. Минава близо десетилетие преди принципът на правна сигурност да предопредели изхода на производство пред СЕО^[27].

Макар и не изрично, принципът на защита на оправданите правни очаквания, схващан като производен на принципа на правна сигурност, се появява в практиката на СЕО през 1957 г. с решението по дело 7/56, Algera^[28]. В посоченото решение СЕО изследва административното право на държавите членки, за да стигне до извод, че издадените благоприятни административни актове (в полза на служители на Европейската общност за въглища и стомана) не могат да бъдат едностранно оттеглени, когато същите са законосъобразни. Когато административният акт е незаконосъобразен или недействителен, той може да бъде оттеглен или отменен, но и тогава производството по отмяната трябва да проведено в подходящ срок^[29].

Принципът крие своите корени в немската правна традиция^[30], а обособяването му в юриспруденцията на СЕО е осъществено в един ранен етап, когато френската правна доктрина почти единодушно отрича неговото съществуване^[31]. Защитата на оправданите правни очаквания се появява да защити онзи, за когото законът е бил достатъчно ясен, но е бил заблуден от компетентен орган с конкретно изявление, което не противоречи на утвърдената правна рамка. В този случай справедливо е разрешението, според което публичните органи, създали положение, при което могат да възникнат оправдани правни очаквания за правен субект, са длъжни да приемат последиците, произтекли от собственото им поведение.

Според постоянната практика на СЕС принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания трябва да се спазват от институциите на Европейския съюз, но също така и от държавите членки при упражняване на правомощията, предоставени им от производното право на Съюза^[32].

Многообразието на случаите, разгледани от наднационалната юрисдикция, обуславя и многопластовите измерения на тези принципи. След разглеждане на стандартите за приложение на принципите, които ползва СЕС, ще се спрем и върху някои хипотези на тяхното приложение.

 

3.2.2. Понятие за правна сигурност и измерения в практиката на СЕС

Правната сигурност изисква разпоредбите на нормативните актове да са ясни и предвидими и да не се променят ретроактивно, защото въздействието на законодателството на Съюза трябва да бъде ясно и предвидимо за онези, които са подчинени на него^[33]. Така правната сигурност предпоставя три изисквания към държавната власт: 1. да осигури яснота и предвидимост на нормативната уредба; 2. нормативните актове да влизат в сила с приложението на подходящ vacatio legis (ретроактивното действие на нормативната уредба следва да се разглежда като изключение); 3. нормативната уредба да бъде съгласувана.

Последиците на посочените три изисквания могат да бъдат открити в необходимостта всеки нормативен акт да бъде с ясно определен автор и добре прецизирано съдържание, като приемането му да е свързано с изпълнение на установена за целта процедура. Така приетият акт трябва да бъде доведен до знанието на своите адресати, които да могат лесно да отграничат своите права и задължения и да приведат в съответствие своето поведение – от датата на влизане в сила или от датата на приложение на акта. Едновременното съществуване на две противоречащи си правила за поведение нарушава принципа на правната сигурност, защото не позволява на правните субекти да предвидят приложимия спрямо тях правен режим^[34].

Изискването за предвидимост на правната уредба има съществено значение, когато промяна в нея би довела до неблагоприятни правни последици^[35], включително такива с имуществен характер. Под страх от недействителност, налагането на санкция трябва да се основава на изрично посочено правно основание^[36]. В практиката на СЕС изискването за правна сигурност в подобна хипотеза се налага с особена строгост, за да могат заинтересованите лица да се запознаят с точния обхват на задълженията, които нормативната уредба им налага^[37].

Определени схеми на подпомагане обаче предполагат наличието на вътрешноприсъща на икономическите отношения несигурност. При наличието на подобна несигурност институциите на ЕС не могат да бъдат задължени да поемат риска на стопанските субекти при приемането на актове на производно право. Така например липсата на предвидимост на развитието на пазара на търговията с квоти на емисии вредни газове представлява неразделен елемент от икономическия механизъм, характеризиращ схемата за търговия с квоти. Тя е подчинена на класическите правила на търсенето и предлагането, които са характеристика на свободния и конкурентен пазар. Правото на ЕС не предпоставя задължение за гарантиране на икономическите резултати на стопанските субекти, които участват в схемата за търговия с квоти. Налагането на принципа на правната сигурност в подобна хипотеза би довело до засягане на икономическите основи на приетата мярка и лишаването й от целения полезен ефект^[38].

Принципът на правната сигурност изключва влизането в сила на мярка на Съюза от момент преди нейното публикуване. Ретроактивното действие на мярка на ЕС е допустимо единствено по изключение. Такова е налице, когато целта, която трябва да бъде постигната, изисква обратно действие и наред с това бъдат надлежно отчетени оправданите правни очаквания на засегнатите страни. Съдът е приел в решението по дело 99/78, Decker, че ретроактивното приложение на норми, относими към схеми за заплащане на парични обезщетения, би било допустимо, когато периодът на ретроактивно действие е кратък (в случая две седмици преди публикуване на акта) и съответната институция е предприела мерки за своевременно информиране на заинтересованите лица^[39].

Разграничение трябва да се прави според това дали е необходимо приложението на материалноправни или процесуалноправни норми. Ако за процесуалноправните норми важи правилото, че те се прилагат за всички производства към момента на влизането им в сила, освен ако друго не е посочено^[40], то положението при материалноправните норми е различно. При тях не може да се изведе като общо правило разбирането, че материалноправните норми на ЕС се отнасят и до заварени отношения. Приложението на новото правило за поведение към заварени отношения е допустимо само доколкото от формулировката, целите или структурата им ясно личи, че трябва да им бъде придадено именно такова действие^[41].

При отмяната на материалноправна норма същата продължава да се прилага по отношение на възникналите при действието й юридически факти, освен ако отмяната не посочва различно правно разрешение. Правен спор възниква при прекратяване действието на Договора за създаване на Европейската общност за въглища и стомана („ДЕОВС“). В поредица от производства Съдът приема, че правната сигурност и приемствеността в правния ред на Съюза налагат материалноправните разпоредби, приети във връзка с прилагането на ДЕОВС, да се прилагат по отношение на фактите, попадащи в приложното им поле ratione materiae и ratione temporis. Обстоятелството, че поради изтичането на срока на ДЕОВС въпросната правна уредба вече не е в сила в момента на извършване на преценката на фактическото положение, не променя горепосоченото съображение, щом тази преценка се отнася за правно положение, окончателно възникнало по време, когато са се прилагали материалноправните разпоредби, приети във връзка с прилагането на ДЕОВС^[42].

От друга страна, новоприетата правна норма се прилага незабавно към бъдещите последици на всяко положение, възникнало при действието на старата норма^[43]. Такъв е случаят на г-жа Асунта Ликата, член на Икономическия и социален комитет, чийто мандат е прекратен предсрочно въз основа на основание за прекратяване, прието след нейния избор^[44]. Изборът на г-жа Ликата за член на Икономическия и социален комитет е през март 1983 г. От 1 януари 1984 г. тя получава повишение в длъжност. През май 1984 г. към основанията за прекратяване на мандат на членовете на Икономическия и социален комитет се добавя и повишаването в длъжност. Независимо че г-жа Ликата е била повишена преди формалното влизане в сила на новото основание, СЕО приема, че приложението му за остатъка от мандата й не предполага ретроактивно действие на правилото за поведение. Наднационалната юрисдикция посочва, че това е хипотеза на незабавно приложение на новоприетата норма към бъдещите последици на положение, възникнало при действието на старата норма.

Подобна е хипотезата, при която от момента на присъединяване към ЕС разпоредбите Договорите са задължителни за новите държави членки и се прилагат в тях при условията, предвидени в тези договори и в съответния акт за присъединяване^[45].

Националното законодателство по прилагането на правото на ЕС също трябва да отговаря на условията за яснота, предвидимост и последователност. Когато държавата членка приеме национални мерки по приложението на правото на ЕС (при транспонирането на директиви) или има правото да приеме такива по силата на изрично оправомощаване (в хипотези на чл. 2, пар. 1 ДФЕС), тези мерки трябва да осигурят предвидимостта на правни положения или правоотношения, които попадат в обхвата на правото на ЕС. Пример в тази насока e решението по съединени дела C-9/97 и C-118/97, Raija-Liisa Jokela и Laura Pitk?ranta^[46].

В националните законодателства източник на сигурност са давностните срокове, доколкото тяхното изтичане ограничава възможността настъпили в миналото факти да бъдат безкрайно поставяни под съмнение^[47]. Така сред основните цели на давностния срок се поставя гаранцията на правната сигурност. За да изпълнят тази си цел, давностните срокове обаче трябва да бъдат предварително определени^[48]. Въвеждането на давностни срокове с ретроактивно действие не би могло да доведе до този резултат.

Както общностната юрисдикция е възприела в т. 21 от решението по дело 52/69, Geigy срещу Комисията^[49], компетентността да се определи продължителността на давностните срокове и детайлните правила за тяхното приложение принадлежи на законодателната власт. При липсата на правна уредба в тази насока, принципът на правна сигурност предотвратява възможността компетентните органи да бавят до безкрайност упражняването на своите правомощия.

Същият принцип изисква разпоредби, които предвиждат преклузивен срок за подаване на искане за заплащане на финансова помощ, да бъдат ясно и точно формулирани, така че субектите да знаят какви ще бъдат последиците при неизпълнението на своите задължения в срок^[50].

 

3.2.3. Понятие за принципа на защита на оправданите правни очаквания и измерения в практиката на СЕС

Що се отнася до принципа на защита на оправданите правни очаквания, право да се позове на посочения принцип има всеки правен субект, у когото административен орган е събудил основателни надежди с конкретни уверения, които му е дал^[51]. При наличието на подобно оплакване следва да се провери дали актовете на административния орган са събудили в съзнанието на предпазлив и съобразителен икономически оператор основателно доверие, и ако това е така, да се установи дали това доверие е оправдано^[52]. Макар и често привеждан в производствата пред СЕС като аргумент, позоваването на този принцип в много редки случаи е довело до настъпването на благоприятни последици за позоваващата се на него страна.

В юриспруденцията на СЕС са установени няколко критерия за проверка на спазването на принципа на защита на оправданите правни очаквания. За да бъде приложен този принцип, необходимо е кумулативното изпълнение на следните три условия^[53]: 1. публичният орган трябва да е предоставил на заинтересованото лице конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници; 2. тези уверения трябва да са от естество да породят оправдано очакване в съзнанието на този, до когото са адресирани; 3. дадените уверения трябва да бъдат съобразени с приложимите норми. Когато посочените условия не са налице, не съществуват и правни очаквания, на които да се предостави защита.

Конкретни уверения, независимо от формата, в която са дадени, представляват само конкретните, безусловни и непротиворечиви сведения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници. Изразената възможност от страна на Комисията да приеме предложен от държава членка график за изпълнение на задължения, произтичащи от производното право, не може да се приеме за конкретно и безусловно уверение^[54]. Такова уверение не представляват прессъобщенията и изявленията председателя на Европейската централна банка („ЕЦБ“) относно преструктурирането на държавния дълг на Република Гърция^[55]. Общият характер на тези изявления, подчертаната в самите тях липса на компетентност на ЕЦБ да приема решения за евентуално преструктуриране на публичен дълг на държава членка, наред с несигурността, характеризираща финансовите пазари по това време, дисквалифицират тези изявления като конкретни и безусловни уверения, изхождащи от оправомощени и надеждни източници.

Субективният елемент в защитата на оправданите правни очаквания допълнително стеснява приложното поле на принципа. Когато един предпазлив и съобразителен икономически оператор е в състояние да предвиди приемането на дадена мярка на Съюза, която може да засегне неговите интереси, той не може да се позовава на този принцип, ако мярката бъде приета. Освен това икономическите оператори не могат да възлагат оправдани правни очаквания за запазването на едно съществуващо положение, което може да бъде променяно от институциите на Съюза в рамките на тяхното право на преценка. Само когато правният субект не е могъл да предвиди приемането на тази мярка, той може да се позове на свои оправдани правни очаквания^[56].

Ако частноправен субект е взел участие в конкретна мярка за подпомагане, неговото правно положение не следва да се влошава чрез последващо приета правна уредба. В практиката на СЕО такъв е случаят по дело 120/86, Mulder^[57]. При регулирането на свръхпроизводството на мляко, институциите на Общността създават възможност за млекопроизводителите да вземат участие в непазарни споразумения с цел преустановяване на производството за период от пет години. Г-н Мюлдер сключва споразумение с датския Фонд за земеделско развитие и реорганизиране, като поема задължението да спре производството си за период от пет години като в замяна получи парично обезщетение.

Малко преди изтичането на петгодишния срок г-н Мюлдер подава заявление за определяне на квота за производство на мляко. Квотната система е въведена след поемането на ангажимента за спиране на млекопроизводство. Заявяването на квоти изисква доказване на производство в предходен период. Независимо от наличието на правно основание за спиране на млекопроизводството, националната администрация приема, че заявителят не разполага с уважителна причина. С оглед неустановяване на обем на производство за годината, предхождаща годината на подаване на заявлението, администрацията отказва определянето на квота за производство.

При обжалване на отказа, жалбоподателят се позовава на принципа на правната сигурност и оправданите правни очаквания. В рамките на образуваното преюдициално запитване СЕО приема, че в разглеждания случай производителят, който е бил насърчен да участва в общностна мярка, която цели ограничаване на млекопроизводството, не би могъл да предполага, че това негово участие може да доведе до неблагоприятни правни последици. Напротив, естеството и целта на мярката – да се ограничи временно производството на мляко чрез предлагане на финансови стимули за производителите – пораждат оправдано очакване, че субектът няма да бъде подчинен на последващи мерки, които засягат неблагоприятно правното му положение.

От друга страна, доколкото регулирането на пазара предполага постоянни корекции, свързани с промените в икономически план, стопанските субекти не могат да разчитат на очакването, че няма да бъдат подчинени на ограничения, свързани с бъдещи правила на пазара или нова структурна политика^[58]. Купуването от един инвеститор на държавни дългови инструменти представлява по дефиниция сделка, съдържаща финансов риск, заради несигурността в развитието на капиталовите пазари. Придобиването на гръцки дългови инструменти през върховия период на финансовата криза в държава членка представлява сделка с повишен риск^[59]. Предвид съществуващата несигурност, свързана с управлението на държавния дълг, засегнатите от последващи мерки инвеститори не биха могли да твърдят, че са действали като предпазливи и съобразителни икономически оператори. Ето защо те не могат да се позоват на наличието на оправдани правни очаквания.

На последно място, дадените уверения трябва да бъдат предоставени в съответствие с приложимата нормативна уредба. Обещания contra legem не могат да породят правни очаквания^[60], т.к. приложението на защитата на оправданите правни очаквания не може да бъде абсолютно и не би следвало да нарушава принципа на законността.

Разглеждането на аргумент, обосноваващ наличието на оправдани правни очаквания, които са годни да породят правна защита, по необходимост трябва да установи наличието и на трите условия, разгледани по-горе. Това изискване ограничава приложното поле на принципа и неговата ефективност в защитата на накърнени права.

 

4. Тълкувателно дело № 7/2017 г. на ОСГТК на ВКС

4.1. Образуване на тълкувателното дело

С разпореждане от 6 декември 2017 г. председателят на ВКС е образувал тълк. д. № 7/2017 г. на гражданска и търговска колегии за приемане на тълкувателно решение по някои въпроси на неоснователното обогатяване, сред които:

Точка осем – допускат ли принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания отмяната на индивидуален административен акт, чието предварително действие е допуснато по силата на закона, с който се определят временни цени за достъп до електроразпределителната система, автоматично да води до отмяната на последиците на допуснатото предварително изпълнение, изразяващи се в придобити на законно основание цени за достъп до разпределителната мрежа от страна на оператора на мрежата?

Точка девет – представлява ли допуснато по силата на закона предварително изпълнение на невлязъл в сила индивидуален административен акт, с който се определят временни пределни цени за достъп до електроразпределителната система, конкретно, безусловно и непротиворечиво уверение, произтичащо от достоверен и оправомощен източник, което да породи оправдано правно очакване у оператор на електроразпределителна система по смисъла на Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и Съвета да получи договорената цена за достъп до тази система?

Искането за образуване на тълкувателно дело е на Висшия адвокатски съвет (на основание чл. 125 от Закона за съдебната власт)^[61]. В мотивираното становище на Висшия адвокатски съвет се посочва, че в резултат на издаден незаконосъобразен ИАА от ДКЕВР и последващата му отмяна по съдебен ред са образувани стотици дела с практически еднакъв предмет. В същината на правния спор е правното значение на индивидуалните административните актове на ДКЕВР за определяне на пределна цена на услугата достъп до мрежови услуги, правното действие на тяхната отмяна и статута на заварените случаи на изпълнение на задълженията по договорите за достъп до мрежовите услуги.

В искането се посочва, че формираната практика (включително на ВКС) води до следните неблагоприятни последици:

1) освобождаване на административните органи от отговорността им за постановяването и предварителното изпълнение на незаконосъобразни ИАА;

2) създаване на възможност за освобождаване на административните органи от законовото задължение да уредят правните последици от изпълнението на изпълнени унищожаеми ИА;

3) установяване на гражданскоправни последици от съдебната отмяна на незаконосъобразен ИАА, които законът не предвижда и не могат да бъдат изведени по тълкувателен път^[62].

Като пряка правна последица, посочена от вносителя на искането за образуване на тълкувателно дело, е пренебрегването на разрешения, дадени под формата на задължително тълкувателно правило от предходни задължителни тълкувателни актове (напр. т. 1 от Постановление на Пленума на Върховния съд № 1 от 1979 г.).

 

4.2. Постановяване на тълкувателно решение

Гражданската и търговската колегии на ВКС с Тълкувателно решение № 7/2017 г. от 4 октомври 2018 г. по тълк. д. № 7/2017 г. отклониха предложението на председателя на Висшия адвокатски съвет за произнасяне тълкувателен акт, включително досежно посочените въпроси.

Върховните касационни съдии се обединяват около разбирането, че на този етап няма противоречива съдебна практика, която да бъде уеднаквена чрез тълкувателно решение. Създаването на такава обаче не е изключено. Ето защо в полза на практикуващите юристи е да бъде изяснено съдържанието на принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания в светлината на практиката на СЕС.

В мотивите на ТР № 7/2017 г. на ОСГТК е застъпена позицията, че по тези два въпроса не се установява наличие на формирана съдебна практика. Твърди се, че въпросите са били въведени по част от посочената категория дела, но едва с касационната жалба, респективно по тях липсва произнасяне от първоинстанционните и въззивни съдилища и в тази връзка въпросите не са били приети за обуславящи решаващите изводи в обжалваните пред ВКС решения, поради и което последните не са допуснати до касационно обжалване. Същевременно в нито едно от множеството определения на ВКС, постановени по реда на чл. 288 ГПК, не са направени изводи за принципна неприложимост в конкретните хипотези на посочените норми от общностното право, нито, че е налице процесуална преклузия по отношение на правните доводи, свързани с приложимостта им.

Отказът на ВКС да се произнесе по посочените въпроси по задължителен за съдилищата ни начин не е проблем за правоприлагането. Аргументите, свързани със съобразяване с принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания, са такива, които намират своето основание в правото на ЕС. За ефективното приложение на правото на ЕС не е необходим опосредяващ тълкувателен акт на върховен съд. Националният съдия е и съдия, който отговаря за правилното приложение на правото на ЕС. Независимо от тълкувателния резултат, до който можеха да достигнат върховните ни съдии, при съмнение относно съдържанието на правото на ЕС, националният съдия е задължен да отправи преюдициално запитване по реда на чл. 267 от Договора за функциониране на Европейския съюз („ДФЕС“)^[63]. Когато необходимостта от тълкуване на правото на ЕС бъде повдигната по висящо дело пред национална юрисдикция на дадена държава, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, тази юрисдикция е длъжна да сезира СЕС.

В случаите, в които нормите на правото на ЕС са достатъчно ясни, националният съдия следва да приложи правото на ЕС, въпреки разпоредби на вътрешното право, включително и задължителни тълкувателни решения. Ето защо липсата на произнасяне от страна на ВКС в този случай не накърнява приложението на правото на ЕС в Република България.

 

5. Приложение на принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания в хипотеза на отмяна на ИАА, определящ съществен елемент на гражданско правоотношение

5.1. Правни аргументи, залегнали в искането за постановяване на ТР

Поставените от Висшия адвокатски съвет въпроси са за съответствието на разрешението, възприето в константната практика на ВКС^[64], с принципите за правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания в светлината на съдебната практика на СЕС, цитирана по-горе. Несъмнено, в качеството си на общи принципи на правото на ЕС, тези принципи са задължителни за държавите членки, когато прилагат правото на ЕС, какъвто е и конкретният случай, който засяга достъп до разпределителната мрежа на производител на електроенергия от възобновяем източник.

В искането на Висшия адвокатски съвет за постановяване на ТР се посочва, на първо място, че разпределителните дружества се явяват трето добросъвестно лице по отношение спора относно отмяната на индивидуалния административен акт. Посочва се, че обратната сила на отмяната на предварителното изпълнение, както я тълкува ВКС, настъпва независимо от напълно законосъобразното и добросъвестно поведение на страните в правоотношението. Твърди се, че не съществувала правна възможност и ефикасно средство за защита пред съд срещу този правен ефект.

На следващо място, посочва се, че по презумпция администрацията е длъжна да издава законосъобразни административни актове. В конкретния случай, по отношение на Решението на КЕВР, самият законодател, като отчита значението на правната промяна, която настъпва с този ИАА, изрично е уредил неговото предварително изпълнение.

Твърди се, че липсва изрична правна уредба, която да влече отмяна с обратна сила на последиците от допуснатото предварително изпълнение, която да е автоматично следствие от отмяната на индивидуалния административен акт.

Посочва се, че няма как разпределителното дружество, действайки като разумен стопански оператор, да може предвиди приемането на мярката, която е засегнала неговите интереси. В конкретния случай тази мярка е придаването на обратно отменително действие на допуснатото предварително изпълнение.

Не съм съгласен с твърдението, че нито от закона, нито от доктрината, нито от съдебната практика можело да се изведе аргумент, че разпределителното дружество може да очаква да възстанови на производителя платената цена за достъп по периодично изпълнявания договор за достъп до мрежата. Такова задължение за възстановяване не следва само при евентуалното ангажиране на договорната отговорност на оператора при неизпълнение на неговите договорни задължения, а и при отпадането на съществен елемент от фактически състав, който е правопораждащ за гражданското правоотношение. Това обстоятелство е безспорно установено в нашата научна литература^[65].

Доколкото с постановяването на съдебните решения правоотношението не се превръща в безвъзмездно, намирам мотивите в тази част на предложението за постановяване на ТР, които тълкуват директивата, за неприложими.

 

5.2. Съобразяване на правната сигурност и оправданите правни очаквания при постановяване на съдебните решения

5.2.1. Правната сигурност и защитата на оправданите правни очаквания не са абсолютни

Както установихме по-горе, принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания не са абсолютни. При преценка за тяхното накърняване трябва да се държи сметка и за останалите принципи, включително принципа за законност.

Правната сигурност изисква приложимото законодателство да е ясно и последователно, а правните последици от приложението му – предвидими за правните субекти. Разглежданата в конкретния случай нормативна уредба отговаря на посочените изисквания. За разлика от случаи, при които се преуреждат висящи правоотношения с материалноправен характер или се придава обратно действие на новия закон, хипотезата на отпадане на съществен елемент от гражданското правоотношение поражда необходимостта от възстановяване на платеното на отпаднало правно основание.

Ако разгледаме съдебната практика на СЕС по преюдициални запитвания, ще установим, че и стабилните благоприятни административни актове могат впоследствие да бъдат отменени. Така в практиката по правни проблеми от областта на данъчното право ще установим, че се търси баланс между разбирането за стабилност на правното положение на данъчно задълженото лице и правото на данъчната администрация да осъществява ефективен контрол върху данъчно задължените субекти.

Така от една страна се приема, че от принципа на правна сигурност безспорно следва, че не трябва да бъде възможно данъчното положение на данъчно задълженото лице да се преразглежда безкрайно^[66]. От друга обаче, СЕС изрично приема, че принципът на правна сигурност не е пречка за практика на националните данъчни органи в преклузивен срок да отменят решение, с което са признали на данъчно задълженото лице правото да приспадне ДДС, и да му поискат след нова проверка да заплати този данък в увеличен размер поради закъсняло плащане^[67].

В тази хипотеза административните органи са овластени на законно основание да отменят благоприятстващ административен акт и вместо него да постановят друг, с който изискват връщане на недължимо приспаднат ДДС.

Съвсем различно е положението, в което се търси защита от накърнена правна сигурност или нарушение на оправдани правни очаквания, произтекли от издаването на благоприятстващ административен акт, който не е влязъл в сила, а единствено по силата на закона е допуснато предварително изпълнение. В този случай не може да се претендира съществуването на благоприятно правно положение, възникнало в съответствие със закона.

 

5.2.2. Непоследователната или незаконосъобразната административна практика не може да доведе до защитими правни очаквания per se

Не всякога непоследователната или незаконосъобразна административна практика може да доведе до накърняване на правната сигурност или оправданите правни очаквания.

Ако отново привлечем примери от сферата на приложението на данъка върху добавената стойност, СЕС е постановил, че наличието на практика, според която националните данъчни органи не са облагали редовно с ДДС сделки с недвижими имоти освен при наличието на специални обстоятелства, a priori не би било достатъчно, за да събуди в съзнанието на нормално предпазлив и съобразителен икономически оператор основателно доверие във факта, че този данък няма да се прилага по отношение на такива сделки, с оглед не само на яснотата и предвидимостта на приложимото национално право, но и поради факта че в случая, изглежда, са засегнати професионалисти от сектора на недвижимите имоти.

Макар и да може да се критикува съществуването на подобна практика, тя не може a priori да бъде от такова естество, че да даде на засегнатите данъчно задължени лица точни уверения, че ДДС няма да се прилага по отношение на сделки с недвижими имоти като разглежданите по делото в главното производство.

Напротив, с оглед осъществяваната мащабна дейност икономическите оператори са били длъжни да проявят допълнителна грижа, включително да се опитат да получат изрични уверения в този смисъл от компетентните национални органи.

 

5.3. Приложението на принципите в конкретната хипотеза

В разглеждания от статията случай от българската практика позоваването на допуснатото предварително изпълнение по закон не следва да се разглежда като валиден аргумент, за да се обоснове извод, че последиците на невлязъл в сила и незаконосъобразен административен акт следва да се запазят. В тази линия на разсъждения към принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания обикновено се посочва още, че в противен случай не биха могли да бъдат защитени обществените ценности и интереси, за чието обезпечаване е уредено предварителното изпълнение. Подобна аргументация не би могла да бъде споделена, т.к. това би означавало да се подкрепят незаконосъобразните действия на изпълнителната власт и да се легитимира произволът на администрацията, което е недопустимо за една правова държава, каквато Република България е по Конституция.

На първо място, ако се допуска запазване на правните последици на незаконосъобразен административен акт по силата на предвидено предварително изпълнение, би се обезсмислил съдебният контрол за законност на административните актове, който е в основата на правовата държава, а незаконосъобразните действия на държавните органи ще бъдат скрепени с правна сила in perpetuum.

Съдебният контрол за законност върху актовете и действията на администрацията, който установява чл. 120, ал. 1 от Конституцията на Република България („КРБ“), е присъща на правовата държава характеристика, от една страна, и конкретен израз на принципа за разделението на властите и подчинението на изпълнителната и съдебната власт на закона, от друга.

При осъществяването на държавната власт съдилищата упражняват контрол за законност върху актовете и действията на административните органи и по този начин гарантират върховенството на закона (чл. 4, ал. 1 КРБ) и защитават правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата (чл. 117, ал. 1 КРБ).

Само в правовата държава съществува действащо административно правораздаване в качеството му на един от основните фактори, които гарантират баланса и контрола между властите в държавното управление и върховенството на закона. Отричането на отмяната на правните последици на незаконосъобразни актове е отрицание на административното правораздаване и правовата държава, както и отрицание на принципа на законност.

Принципът на правна сигурност не е нарушен от обстоятелството, че при съществуваща ясна нормативна уредба е издаден незаконосъобразен административен акт, а след отмяната му от съда по предварително установена процедура, последиците от неговото приложение са били заличени.

На второ място, в разглежданата хипотеза за правните последици на отмененото Решение на КЕВР предварителното изпълнение е осъществено по невлязъл в сила административен акт, чието действие, дори и преди отмяната му, е било само временно и е следвало да се стабилизира при окончателното ценообразуване за периода. Това стабилизиране е осуетено поради конститутивния ефект на отмяна на акта.

Отмяната означава отричане съществуването на правата, създадени с ИАА в полза на молителя, по чиято инициатива е започнало производството и в чиято полза е издаден актът. В случая отмяната означава липса на определени по вид и размер временни цени и оттам – липса на съгласие между страните по правоотношението за достъп относно съществен негов елемент.

След като лицето, в чиято полза се издава ИАА, може да се позовава на него по отношение на всички правни субекти и да им го противопоставя като източник на правата, които черпи, то с отмяната му тези права изчезват от правния мир по отношение на всички правни субекти.

Това обстоятелство също следва да се разгледа в светлината на сделката по предоставяне на достъп, която е породена от смесен фактически състав. Ако от правопораждащия фактически състав отпадне съществен елемент, отпадат и правните последици на породеното от смесения фактически състав правоотношение – в разглеждания случай заплатената цена се явява дадена без основание и следва да се върне по реда на кондикционните искове.

Наличието на законоустановено задължение за заплащане на цена за достъп не е достатъчно основание за съществуването на валидно правоотношение, при условие че след отпадане с обратна сила на отмененото Решение на КЕВР цената изначално не е определена и липсва съгласие между страните по правоотношението относно размера й, както и относно механизма на определянето й.

Юридическият факт на правоотношението по осигуряване на достъп до електроразпределителната мрежа е смесен фактически състав, поради което разглеждането на правното действие на сделката трябва да се постави в светлината на осъществяването на отделните елементи, при чието кумулативно наличие сложният юридически факт поражда правно действие. При липса на възможност за свобода на договаряне на цената, наложената от един административен акт цена изключва волята на страните по отношение на този съществен елемент от фактическия състав на договора. При тези обстоятелства волята на страните е заместена от административния акт с допуснато предварително изпълнение.

Издаването на незаконосъобразен административен акт с допуснато предварително изпълнение, който е бил своевременно обжалван, не нарушава принципа на защита на оправданите правни очаквания, т.к. не са изпълнени изискванията на трите критерия, въведени в практиката на СЕС:

На първо място, издателят на административния акт не е предоставил конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения. Издаването на подлежащ на обжалване по законоустановена процедура акт от страна на административна юрисдикция не може да се разглежда като непротиворечиво уверение, че този административен акт няма да бъде отменен.

На второ място, издаденият от административния орган акт не е от от естеството да породи оправдано очакване в съзнанието на един предпазлив и съобразителен икономически оператор. Развитието на съдебно производство по обжалване на административния акт е достатъчно основание един разумен правен субект да очаква възможността да бъде отменен обжалваният акт.

На трето място, дадените уверения трябва да бъдат съобразени с приложимите норми. Един незаконосъобразен административен акт, обжалван в предвидения за това срок, не би могъл да бъде източник на подобни уверения, поради прогласеното от съда противоречие с материалноправни или процесуалноправни норми.

 

6. Заключение

Приложението на правото на ЕС от националния съдия предлага нови предизвикателства. Сред тях е и правилното приложение на основните принципи на правото на ЕС, изведени в юриспруденцията на СЕС, сред които са принципът на правната сигурност и принципът на защита на оправданите правни очаквания. Липсата на тълкувателно решение на ВКС или на ВАС не е пречка за правилното приложение на правото на ЕС. Върху националния съдия тежи задължението да осигури пълното и правилно приложение на правото на ЕС. Предпоставка за това е доброто познаване на актовете на СЕС.

По отношение на принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания националният съдия трябва да съобрази обстоятелството, че тези принципи нямат абсолютен характер. При преценката за приложението им трябва на първо място да се проверят предпоставките за тяхното приложение, а след това да се претеглят спрямо останалите основни принципи на правото на ЕС.

В хипотезата на разглежданото от статията отменено Решение на КЕВР не е налице нарушение на принципа на правната сигурност. Настъпилите от отмяната на незаконосъобразния административен акт последици следват последователното приложение на утвърдени в правото ни институти, сред които е и институтът на неоснователното обогатяване.

Принципът на защита на оправданите правни очаквания също не е нарушен от отмяната на Решението на КЕВР. Задължението на неоснователно обогатилия се да възстанови получените на отпаднало правно основание суми следва приложението на нормативно установено правило, което е било изначално ясно за страните по правоотношението. При липсата на конкретни уверения, годни да породят правно очакване у предпазливия икономически оператор, не може да бъде засегнат принципът на законността за сметка на очаквания, които не отговарят на критериите за предоставяне на защита, изяснени в практиката на СЕС.

Макар и без тълкувателно решение и изрично обсъждане на посочените аргументи за нарушаване на принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания, ВКС, при разглеждане на съдебните производства по кондикционните искове, следващи отмяната на Решението на КЕВР, е постановил съдебни актове, които в крайния си резултат са съобразени с правото на ЕС.

 

Бележки под линия:

^[67] Решение от 6 февруари 2014 г. по дело C-424/12, Fatorie, EU:C:2014:50, т. 51.