Подсъдност на исковете за недължимост на публични вземания (преглед и анализ на съдебната практика)

(допълнен вариант на статията, публикувана за пръв път в сп. „Счетоводство, данъци и право“, бр. № 11/2018 г.)

В практиката на съдилищата зачестиха случаите на предявяване на отрицателни установителни искове за недължимост на суми, представляващи публични държавни или общински вземания, с твърдения, че задълженията на ищеца по отрицателния установителен иск са погасени по един от следните способи: чрез плащане или по давност (чл. 168, т. 1 и т. 3 ДОПК), т.е. търсената защита е материалноправна. При твърдения за погасяване на публични вземания чрез плащане нерядко ищците въвеждат твърдения, че с плащането са погасени несъществуващи (поради отмяна на акта) или недължими (поради погасяването им по давност) задължения. Предявяването на подобни искове предизвиква поредица от въпроси. На голяма част от тях съдебната практика е дала отговори. В следващите редове ще бъдат разгледани само една малка част от множеството проблеми, които отрицателните установителни искове за недължимост на публични вземания поставят – проблемът с подсъдността им.

Написаното е опит да бъдат систематично разгледани различните хипотези в практиката при предявяването на тези искове в зависимост от вида на публичното вземане – общинско или държавно, както и в зависимост от процесуалния ред за събиране на вземането (ДОПК или ГПК), като ще бъдат направени и някои предложения de lege ferenda.

Целта на статията е чрез преглед и анализ на съдебната практика да се улеснят практикуващите юристи при решаване на въпроса с подсъдността на исковете за недължимост на публични задължения.

1. Член 162, ал. 2 ДОПК посочва кои държавни и общински вземания са публични. Извън всякакво съмнение е, че вземанията за държавни и общински данъци и такси (установени по основание със закон) са публични вземания. Те изрично са обявени за такива в т. 1 и т. 3 на чл. 162, ал. 2 ДОПК. Публичните вземания се събират по реда на ДОПК, освен ако в закон е предвидено друго. В самия кодекс (чл. 163, ал. 4 ДОПК) е предвидено изключение от правилото на чл. 163, ал. 1 ДОПК: „В случаите, когато публични вземания са възложени за събиране на съдебен изпълнител, събирането им се извършва по реда на Гражданския процесуален кодекс.“ Текстът на ДОПК (обн. в ДВ, бр. 86 от 2017 г.) изрично въведе ред за събиране на публичните вземания, възложени за събиране на съдебните изпълнители (държавни и частни) – това е редът на ГПК. Още при приемането на ЗЧСИ в чл. 2, ал. 2 и ал. 3 беше предвидено, че държавата може да възлага на частния съдебен изпълнител събирането на публични вземания и органите, компетентни да установяват публични вземания, може да възложат тяхното събиране на един или повече частни съдебни изпълнители. Редът, по който трябваше да се осъществи събирането, не беше изрично посочен в закона.[1] Съдебната практика е имала възможност да приеме, че в хипотезата на чл. 2, ал. 2 ЗЧСИ в оперативната самостоятелност на съответния държавен орган е да извърши преценка на кого да възложи събирането на публичното вземане, тъй като няма нормативно определен ред за изборност при разпределение на събирането между публичните изпълнители и съдебните изпълнители (Решение № 11262 от 25.10.2016 г. на ВАС по адм. д. № 11748/2015 г., III о.). Член 4, ал. 2, изр. 2 ЗМДТ също съдържа изключение от посоченото по-горе правило на чл. 163, ал. 1 ДОПК по отношение на местните данъци, които не са внесени в срок – те се събират или по реда на ДОПК, или по реда на ГПК. Член 9б ЗМДТ предвижда, че местните такси се събират по същия ред, както местните данъци. По отношение на местните публични вземания законодателят още с приемането на коментираните разпоредби на закона предвиди и реда за събирането им – ДОПК или ГПК, в зависимост от органа по събирането. При избор на реда за събирането на публичните общински вземания органът в общината действа в условията на оперативна самостоятелност.

Интересно е да се отбележи, че при действащия преди приемането на чл. 163, ал. 4 ДОПК ред за събиране на публичните държавни вземания в съдебната практика трайно се застъпваше разбирането, че частният съдебен изпълнител, чиито действия са отменени в производството по чл. 266 ДОПК, по принцип няма право да обжалва решенията по чл. 267, ал. 2 ДОПК; дори и тези, за които е допустимо обжалването по съдебен ред съгласно чл. 268, ал. 2 ДОПК. Този извод се налага поради това, че в специалните разпоредби на ДОПК не е предвидено участието на публичния изпълнител като страна в производството по чл. 266 – 267 ДОПК, както и в съдебното производство по чл. 268 ДОПК (Определение № 4653 от 12.04.2010 г. на ВАС по адм. д. № 22/2010 г., I о.). В практиката на ВАС константно се приемаше, че частните съдебни изпълнители в производствата по събиране на публични вземания са приравнени на публични изпълнители и поради това действията им се обжалват пред директора на компетентната териториална дирекция. Мълчаливият отказ на този орган подлежи на обжалване по съдебен ред – арг. от чл. 268, ал. 1 ДОПК, след като се премине през процедура по административно обжалване, която е задължителна (Определение № 3194 от 5.03.2012 г. на ВАС по адм. д. № 2601/2012 г., I о.). С определение по реда на чл. 135, ал. 4 АПК смесен петчленен състав на ВКС и ВАС е приел, че не е налице спор за подсъдност между общ и административен съд при искане за прекратяване на изпълнително производство за принудително събиране на публични вземания поради погасяването им по давност, възложено по реда на чл. 2, ал. 2 ЗСЧИ, а искането следва да се разгледа от частния съдебен изпълнител (Определение № 11 от 24.02.2017 г. на ВКС по гр. д. № 4/2017 г., 5-членен с-в). Предвид приравняването на съдебните изпълнители на публични в производствата по събиране на публичните държавни вземания (преди приемането на чл. 163, ал. 4 ДОПК), съдебната практика приемаше, че е допустима процесуална защита директно чрез възражение за давност пред органа по изпълнението (Определение № 13671 от 21.10.2013 г. на ВАС по адм. д. № 13376/2013 г., VI о.). За публичните общински вземания, за които публичният кредитор е направил избор за събиране от съдебен изпълнител по реда на ГПК, е недопустима защитата чрез възражение за давност в изпълнителното производство, поради това че съдебният изпълнител няма правомощия да се произнася по него. Защитата в този случай е възможна само по исков ред посредством отрицателен установителен иск (Определение № 5250 от 4.05.2016 г. на ВАС по адм. д. № 2453/2016 г., VII о.). С Определение № 479 от 11.10.2017 г. на ВКС по гр. д. № 3748/2017 г., IV г. о., ГК, съдът е имал възможност да се произнесе по спор за подведомственост по жалба против действията на ЧСИ, на когото е възложено събирането на публични общински вземания. Като е приел, че жалбата е по реда на чл. 436, ал. 1 ГПК и е надлежен акт, с който е сезиран надлежен орган, съдът е постановил, че не е налице спор за подведомственост и е върнал делото за продължаване на съдопроизводствените действия по жалбата по реда на ГПК от гражданския съд. Същото разрешение се поддържа и в Определение № 158 от 7.04.2015 г. на ВКС по ч. гр. д. № 765/2015 г., I г. о., по спор за подведомственост, в което съдът е приел, че се касае за изпълнение на публично общинско вземане, което е възложено на частен съдебен изпълнител по реда на ГПК. Следователно и защитата срещу това принудително изпълнение се осъществява по реда на ГПК и поради това компетентен да се произнесе по такава жалба е окръжният съд по реда на ГПК, а не органът, предвиден в ДОПК.[2]

2. Съгласно чл. 458, ал. 1 ГПК държавата се смята винаги за присъединен взискател за дължимите й от длъжника публични вземания, размерът на които е бил съобщен на съдебния изпълнител до извършване на разпределението. Член 191, ал. 3 ДОПК въвежда аналогично правило в случаите, при които срещу имуществото на длъжника са започнали принудителни изпълнителни действия по реда на ГПК. Съдебната практика допуска разширително тълкуване на чл. 458, ал. 1 ГПК и приема, че и общинските публични вземания следва да се зачитат също като присъединени по право, макар те да не са изрично посочени в чл. 458 ГПК.[3] Това разрешение е разумно и следва да бъде подкрепено. То може да се обоснове с недопустимостта за различното законодателно уреждане на по-благоприятен режим за публичните държавни вземания в сравнение с общинските такива, при това като се има предвид, че най-съществената разлика между тях е тази, че първите постъпват в държавния бюджет, а вторите – в общинския. De lege ferenda е препоръчително законодателят изрично да уреди тази хипотеза в закона.

3. На разположение на ищеца, твърдящ недължимост на публични задължения, са четири отрицателни установителни иска. Два от тях са уредени в ГПК (чл. 124, ал. 1 ГПК и чл. 439 ГПК) и два са уредени в АПК (чл. 128, ал. 2 АПК и чл. 292 АПК). Разпоредбата на чл. 124, ал. 1 ГПК е съпоставима с тази на чл. 128, ал. 2 АПК[4], а текстът на чл. 439 ГПК има своя административноправен аналог в разпоредбата на чл. 292 АПК. Следователно в действащото към момента процесуално право съществуват паралелно и независимо един от друг четири самостоятелни отрицателни установителни иска, които са на разположение на ищеца за защита на правата му при твърдяна от него недължимост на публични вземания. При този избор на защитни средства по два процесуални закона – граждански и административен, се поставя въпросът на кой съд са подсъдни подобни искове: на общите граждански съдилища по реда на ГПК или на административните съдилища по реда на АПК?

4. Съгласно чл. 14, ал. 1 ГПК на съдилищата са подведомствени всички граждански дела. За да се определи дали едно дело е гражданско, от съществено значение е в какво качество участват страните в процеса в спорното материално правоотношение – като равнопоставени субекти или субектността им е на плоскостта власт – подчинение. От друга страна, от значение е предметът на регулиране, както и методът на регулиране на спорното правоотношение.

При разглежданите спорове е ясно, че страните в процеса винаги са в отношение на частен (ищец) към публичен (ответник) субект в спорното правоотношение; отношенията между тях са на субординация (власт и подчинение), а не на равнопоставеност; предмет на делото са без никакво съмнение публични вземания – т.е. регулираният предмет е с публично естество.

Съдебната практика приема, че от публичноправния характер на вземанията следва и че изобщо липсва гражданскоправен спор относно дължимостта им (Решение № 64 от 3.04.2014 г. на ВКС по гр. д. № 3283/2013 г., IV г. о., ГК). Спорът за недължимост на платено публично задължение не е гражданско дело по смисъла на чл. 14, ал. 1 ГПК (Решение № 615 от 28.03.2012 г. на ОС – Варна по в. гр. д. № 170/2012 г.). Тук следва да се направи едно важно разграничение. При недължимо платени публични задължения – в конкретния разгледан от съда случай, представляващи местни данъци и такси – за административния орган е без значение кой е платил задължението. За платилия неоснователно чужди публични задължения (напр. при прогласяване на нищожността на прехвърлителна сделка) се поражда право да предяви иск за неоснователно обогатяване или получено без основание, или на отпаднало основание, изразяващо се в стойността на недължимо платените данъци и такси. Възстановяване на платеното в полза на друг правен субект следва да се реализира по гражданскоправен ред (Решение № 13096 от 3.12.2015 г. на ВАС по адм. д. № 3515/2015 г., VII о.). Недопустимо е прибягването до общия исков ред за защита пред гражданския съд, основаващ се на забраната за неоснователно обогатяване по реда на чл. 55-59 ЗЗД, с иск, насочен срещу публичния кредитор[5], тъй като е налице друг ред за защита при недължимо платени публични задължения (Определение № 557 от 26.10.2009 г. по ч. т. д. № 585/2009 г., ТК, I т. о. на ВКС и Определение № 300 от 15.05.2009 г. по т. д. № 88/2009 г., ТК, I т. о. на ВКС). По отношение на недължимо платени местни такси ВАС е имал възможност да се произнесе, че претендираното недължимо платено е по едно публично правоотношение, а не по едно гражданско правоотношение. За регулиране на публичните данъчни правоотношения и на приравнените на тях публични правоотношения във връзка с местни такси по смисъла на чл. 162, ал. 1, т. 3 ДОПК законодателят е създал специален процесуален ред, който изключва приложението на гражданското съдопроизводство (Решение № 8145 от 4.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 6839/2015 г., VII о.).

Следва да се приеме като принципно правилно становището, че разрешаването на спорове, произтичащи от регулирани от закон властнически правоотношения, е от компетентността на административните съдилища (Тълкувателно постановление № 1 от 29.09.2016 г. на ВКС и ВАС по тълк. д. № 1/2015 г., ОСГТК и ОСС на Първа и Втора колегия на Върховния административен съд). Споровете между равноспоставени субекти на частното право за платени без основание и в полза на друг правен субект публични задължения следва да се реализират по реда на ГПК пред гражданските съдилища по пътя на неоснователното обогатяване.

5. В практиката съществуваше спор по въпроса, какъв е порокът (недопустимост или нищожност) на съдебен акт, постановен от съд, който не е компетентен по правилата на подведомствеността, разпределящи делата между гражданските и административните съдилища. Този спор беше решен с цитираното по-горе Тълкувателно постановление, с което се прие, че съдебен акт, постановен от съд, който не е компетентен по правилата на подведомствеността, разпределящи делата между гражданските и административните съдилища, е недопустим, а не нищожен. Спорът за компетентността на граждански или административен съд да разреши конкретно дело е спор за подсъдност, a не за подведомственост (арг. от чл. 135, ал. 4 АПК).

След постановяването на Тълкувателното постановление за недопустимо следва да се счита както решението на административен съд по спор, по който компетентен да се произнесе е бил гражданският съд, така и решението на гражданския съд по административен спор, подведомствен на специализираните административни съдилища. При спор, повдигнат пред граждански съд, който е родово компетентен на административен съд (и обратно), постановеното съдебно решение подлежи на обезсилване като недопустимо, a делото следва да бъде изпратено за разглеждане на административния съд (респективно на гражданския съд) по правилата на родовата и местната подсъдност. При положение че съдебното решение не е обжалвано, то формира сила на присъдено нещо и поражда правни последици (Тълкувателно постановление № 1 от 29.09.2016 г. на ВКС и ВАС по тълк. д. № 1/2015 г., ОСГТК и ОСС на Първа и Втора колегия на Върховния административен съд).

Предвид изложеното по-горе може да се приеме като правило, че споровете за недължимост на публични вземания ще са подсъдни на административните съдилища в общия случай. Не налага друг извод и разпоредбата на чл. 17, ал. 2 ГПК. Предвиденото в тази норма инцидентно произнасяне от гражданския съд по валидността на административни актове и по законосъобразността на такива, когато те се противопоставят на страна по делото, която не е била участник в административното производство по издаването и обжалването им, се отнася само за случаите по образувани пред този съд дела за защита и съдействие във връзка с граждански правоотношения (Решение № 3 от 30.04.2018 г. на ВКС по гр. д. № 5553/2016 г.).

6. В съдебни производства по реда на чл. 135, ал. 4 АПК Съдът за пререкания[6] е имал възможността да вземе отношение по разглежданите въпроси, касаещи разпределението на делата по правилата за подсъдността между общите граждански съдилища и административните съдилища.

Така, при предявен иск за недължимост на публични общински вземания, събирани от държавен съдебен изпълнител по реда на ГПК, съдът по чл. 135, ал. 4 АПК е приел, че искът има за правно основание чл. 439 ГПК. Образуваното по него дело е гражданско и е подведомствено на общите съдилища – чл. 14, ал. 1 ГПК (Определение № 48 от 22.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 34/2018 г.). По друго дело съдът е приел, че частните вземания на държавата и общините, вземанията за вреди от незаконосъобразни административни актове и от принудително изпълнение и другите частни вземания, породени или удостоверени от изпълнителните основания по чл. 268 от АПК, включително и вземания за разноски, се изпълняват по реда на Гражданския процесуален кодекс. Следователно, след като процедурата по изпълнение на вземането за разноски се изпълнява по реда на ГПК, на още по-голямо основание исковото производство за установяване недължимостта следва да бъде проведено по същия този ред, т.е. исковия ред на ГПК (Определение № 76 от 6.08.2012 г. на ВАС по адм. д. № 67/2012 г.). Обвързаността на реда за събиране на вземането, независимо дали е частно или публично, с процесуалния ред за защита на длъжника при твърдения за недължимост се поддържа трайно от ВКС и ВАС.

С Определение № 29 от 22.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8/2018 г. е прието, че независимо от публичноправния характер на вземането, в конкретния случай НАП е избрала да осъществи правата си не чрез издаване на акт за установяване на публичното държавно вземане по реда на чл. 166 ДОПК (приложим преди влизането в сила на ЗУСЕСИФ), а този по чл. 417 ГПК.[7] По аргумент от чл. 14, ал. 1 ГПК и чл. 128, ал. 2 АПК административните съдилища не притежават обща компетентност да се произнасят по установителни и осъдителни искове, различни от исковете за обезщетения за вреди в посочените вече хипотези, и такива, предвидени в АПК (чл. 292 АПК). Компетентността на административните съдилища по установителни искове е само при липса на друг ред за защита съгласно чл. 128, ал. 2 АПК, какъвто друг ред, предвиден в чл. 422, ал. 1 ГПК е налице. В практиката на ВАС се поддържа, че е достатъчно такъв ред да съществува в обективното право, като се приема, че е без правно значение дали търсещият защита се е позовал на този ред, или не е, както и какъв е резултатът от използването му (Определение № 5058 от 15.04.2009 г. на ВАС по адм. д. № 2657/2009 г., I о.).

ВАС е имал възможност да разясни, че при публичните общински вземания право на компетентния в общината орган е да прецени кой от възможните правни способи за принудително изпълнение да избере (ДОПК или ГПК), но избраният способ – чрез издаване на изпълнителен лист – е неприложим. Публичното общинско вземане в разгледания от съда случай е породено от влезлия в сила акт за установяване на задължения по декларация, не от съдебното решение, с което жалбата срещу този акт е отхвърлена. Именно влезлият в сила акт за установяване на задължения по декларация е годното изпълнително основание по смисъла на чл. 268, т. 1 АПК за задълженията за данък и такса и с оглед на чл. 269, ал. 1 АПК и на чл. 4, ал. 2 ЗМДТ следва да бъде изпълнено по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс или по реда на Гражданския процесуален кодекс по избор на компетентния общински орган (Определение № 2157 от 24.02.2016 г. на ВАС по адм. д. № 1645/2016 г., VII о.).

При предявен отрицателен установителен иск за недължимост на публични общински вземания поради погасяването им по давност и образувано изпълнително производство пред съдебен изпълнител по реда на ГПК, Съдът по чл. 135, ал. 4 АПК е приел, че защитата по исков ред срещу принудителното изпълнение на публични вземания по реда на ГПК следва да бъде реализирана по реда на чл. 439 ГПК, чиято разпоредба представлява правно основание за подаване на иска. Делото следва да бъде разгледано от гражданския съд по реда на ГПК. Иск от категорията на обсъдения би бил родово подсъден на местно компетентния административен съд, в случай че взискателят – ответник би реализирал правата си за събиране на дължимите му публични задължения по реда на ДОПК (Определение № 28 от 29.05.2013 г. на ВАС по адм. д. № 7/2013 г., Определение № 81 от 21.09.2012 г. на ВАС по адм. д. № 73/2012 г., Определение № 92 от 22.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 74/2012 г., Определение № 35 от 11.05.2017 г. на ВАС по адм. д. № 60/2015 г.). Като възприема изцяло посочените по-горе аргументи за подсъдност на подобно дело на гражданския съд в хипотезата на образувано изпълнително производство за събиране на публични общински вземания по реда на ГПК, съдът с Определение № 63 от 17.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 47/2017 г. доразвива мотивите, като приема, че при образувано изпълнително производство по реда на ДОПК защитата на длъжника се осъществява само чрез обжалване на действията на публичния изпълнител, но не и чрез отрицателен установителен иск. Това разбиране се поддържа трайно в практиката на ВАС.[8]

Интерес представлява и Определение № 4 от 15.01.2013 г. на ВКС по гр. дело № 42/2012 г. По делото се установява, че е предявен иск за недължимост на държавни публични вземания, установени с ревизионни актове, поради погасяване на вземанията по давност. Образувано е изпълнително производство по ДОПК и същевременно държавата е присъединен по право взискател по изпълнително дело по реда на ГПК (конкуренция[9] между производствата по ДОПК и ГПК – к.м., С.Т.). Съдът приема, че с исковата молба се оспорва съществуването на публични държавни вземания поради погасяването им по давност. Вземанията са установени с влезли в сила ревизионни актове, които са изпълнителни основания по чл. 209, ал. 2, т. 1 ДОПК и подлежат на събиране по предвидения в този кодекс ред, т.е. по административен такъв. Съответно споровете във връзка със съществуването на задължението, породено от административния акт, представляващ изпълнително основание, са от компетентността на административните съдилища. Без значение е, че изпълнителното производство, по което се търси защита, е образувано по реда на ГПК. За публичните си вземания държавата винаги се счита присъединен взискател – чл. 458 ГПК. За определяне приложимия ред за защита следва да се вземе предвид не вида на образуваното изпълнително производство, а характера на вземането, чието несъществуване се претендира. След като произтича от ревизионен акт, то не е гражданскоправно, а има публичен характер, т.е. подсъдно е на съответния административен съд.

В Определение № 6363 от 10.05.2013 г. на ВАС по адм. д. № 4825/2013 г., I о., се приема, че частният съдебен изпълнител при извършване на действия по събиране на публичното вземане действа като публичен изпълнител, съответно тези му действия могат да се обжалват по реда на ДОПК – чл. 266 и сл., първо пред директора на съответната ТД на НАП и след това – пред съда.

Последните две определения следва да бъдат преценявани и през разпоредбата на чл. 163, ал. 4 ДОПК, която е приета след постановяването на коментираните съдебни актове, както и на разпоредбите на чл. 2, ал. 2 и ал. 3 ЗСЧИ.

Член 163, ал. 4 ДОПК и чл. 2, ал. 2 и ал. 3 ЗСЧИ употребяват идентичен израз, за да означат действието (разпореждането, искането), с което публичните вземания се предоставят в правомощията за събиране на съдебните изпълнители – съответно: „възложени“, „възлага“, „възложат“. Граматическото тълкуване на разпоредбите налага да се приеме, че възлагането е свързано винаги с активно действие на възложителя (компетентен публичен орган, действащ при условия на оперативна самостоятелност), с което той натоварва със задължение съдебен изпълнител да събере принудително определени публични вземания. Възлагането е в писмена форма.[10] За разлика от възлагането, при присъединяването активно поведение от страна на публичния кредитор не е нужно. По силата на чл. 191, ал. 3 ДОПК и чл. 458 ГПК държавата (и общината) се смятат винаги за присъединени взискатели по силата на закона. Съобщението за размера на публичните вземания не бива да се приравнява на действие по възлагане за принудително събиране. То е процесуална предпоставка за присъединяване на държавата като взискател по право в образуваното производство по индивидуално принудително изпълнение за публичните й вземания срещу длъжника.[11]

При възлагане за събиране на публични държавни и общински вземания на съдебни изпълнители редът за събирането им ще е този по ГПК. Материалноправната защита на длъжника според съдебната практика също ще се осъществява по реда на ГПК пред гражданския съд, тъй като ВКС и ВАС трайно приемат, че видът на изпълнителния процес (ГПК или ДОПК) определя и вида на защитата на длъжника.

При присъединяване на държавата или общината като взискатели за събиране на публичните им вземания редът за събиране отново ще е по ГПК, но материалноправната защита на длъжника ще следва да се осъществява по реда на ДОПК, тъй като съдебният изпълнител в случая действа като публичен. Съдебният контрол ще се осъществява от административните съдилища по реда на ДОПК. Това разрешение е и по-благоприятно за длъжника, тъй като той може да възрази за погасяване по давност на публичните вземания директно пред органа по изпълнението и да иска прекратяване на производството, каквато възможност по реда на ГПК не съществува.

7. От мотивите на посочената по-горе съдебна практика могат да се направят някои изводи. В общия случай спорът за недължимост на публични вземания (спор за материално право) е административен спор и той следва да се разглежда от административните съдилища.

По отношение на публичните общински вземания, тъй като публичният взискател има право да избере реда за събирането им – по ДОПК или по ГПК, са налице две възможности. Ако е образувано изпълнително дело по реда на ГПК пред съдебен изпълнител, съдебната практика константно приема, че исковата защита на длъжника, твърдящ недължимост на публичните общински вземания, следва да е пред гражданските съдилища по реда на ГПК, а искът би имал основанието си в чл. 439 ГПК. Подобен иск (най-вероятно искът по чл. 292 АПК, ако се приеме, че е допустим) би бил подсъден на административните съдилища единствено в случай, че публичният взискател е избрал реда за събиране на вземанията си по ДОПК.

С основание се споделя и разбирането, че при образувано изпълнително производство за събиране на публични общински вземания по реда на ДОПК защитата на длъжника се осъществява само чрез обжалване на действията на публичния изпълнител, но не и чрез отрицателен установителен иск.[12]

Разгледаните хипотези са при осъществен от публичния взискател (общината чрез съответния орган) избор на ред за събиране на вземанията му. Ако такъв избор не е направен, може да се приеме, че или не е налице правен интерес от защита, или защитата на длъжника, претендиращ недължимост на публичните общински вземания, следва да се осъществи по ред, съобразен с публичния характер на вземането. Това е редът по ДОПК.

При публичните държавни вземания, които се събират принудително по реда на ДОПК, исковете за недължимостта им (ако се приеме, че подобно искане въобще е подведомствено на съдилищата) са подсъдни на административните съдилища. Ако държавата е възложила събирането на публичните си вземания на частен съдебен изпълнител, исковете за недължимост на публичните вземания ще следва да се разглеждат от гражданските съдилища по реда на ГПК.

Посоченото по-горе Определение № 4 от 15.01.2013 г. на ВКС по гр. дело № 42/2012 г. разглежда случай на влезли в сила ревизионни актове, но логиката на разсъждения е приложима и към другите изпълнителни основания по чл. 209, ал. 2 ДОПК.

Може да се подкрепи становището, че при присъединяване на държавата или общината като взискател по образувано изпълнително дело по реда на ГПК делата са подсъдни на административните съдилища, независимо от това, че изпълнителното производство, по което се търси защита, е образувано по реда на ГПК. Водещо в случая следва да бъде не видът на образуваното изпълнително производство, а характерът на вземането, чието несъществуване се претендира от ищеца. То е с публичен характер, а не е гражданско. Тъй като търсената защита е материалноправна, насочена срещу публично вземане, то редът ще трябва да бъде съобразен както с характера на вземането, така и с вида на защитата, а тя по съществото си е срещу самото публично материално право. Редът е административен – приложим процесуален закон е ДОПК, а не ГПК.

Ако се приеме обратното, поради това, че по силата на чл. 458 ГПК държавата (съотв. общината) винаги е присъединен по право взискател за публичните си вземания, то защитата по една голяма част от делата за публични държавни вземания ще следва да се осъществява по реда на ГПК пред гражданските съдилища. Това разрешение, от една страна, на практика почти обезсмисля изпълнителния процес по ДОПК и уредените в кодекса процесуални средства за защита, а от друга страна, гражданските съдилища ще бъдат натоварени с разглеждане на чисто данъчни проблеми, свързани със съществуването и дължимостта на материално данъчно право, при това по реда на ГПК.

Материалноправната защита на длъжника за публично вземане в хипотезата на присъединяване, ако се възприеме тезата, че следва да е по ДОПК, е и по-широка, тъй като по ДОПК е допустима защита срещу публичното вземане директно чрез възражение за давност пред органа по изпълнението, която защита е невъзможна по реда на ГПК.

8. С приетите законодателни разрешения (чл. 163, ал. 4 ДОПК, чл. 2, ал. 2 и ал. 3 ЗЧСИ, чл. 4, ал. 2 ЗМДТ и чл. 9б ЗМДТ) се въвеждат два коренно различни процесуални способа за принудително събиране на публичните вземания – по реда на ДОПК и по реда на ГПК. Изборът е предоставен изцяло на предпочитанията на публичния кредитор. Този избор обаче рефлектира в правната сфера на длъжника по вземането, като го поставя, единствено по преценка на публичния орган, в изключително различно правно положение – с правни средства за защита по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс, които му позволяват в рамките на принудителното изпълнение чрез административно производство да поиска отписване на погасените по давност публични задължения, и с правни средства за защита по реда на Гражданския процесуален кодекс, които му позволяват единствено да установи по исков ред погасяването по давност на задълженията (Определение № 5250 от 4.05.2016 г. на ВАС по адм. д. № 2453/2016 г., VII о.).

Извън всякакво съмнение е фактът, че само по волята на публичния кредитор едни длъжници ще бъдат поставени неволно в привилегировано положение – да се бранят срещу материалното право със средствата по ДОПК (при това почти безплатно), докато други ще бъдат принудени да се защитават против публичното вземане с тежката искова процедура по реда на ГПК, като ще бъдат принудени да заплатят и държавни такси за производството. Подобно разрешение на законодателя не издържа на теста за справедливост.

De lege ferenda е възможно да се обмислят законодателни промени, които да уеднаквят материалноправната защита на длъжниците в разглежданите хипотези (независимо дали събирането на публичното вземане е по реда на ДОПК или на ГПК и независимо дали събирането на публичното вземане е възложено или е присъединено), като се предвиди тя да се осъществява по реда на ДОПК и със средствата за материалноправна защита, които този кодекс предвижда.

Бележки под линия:

[12] Същото правило важи и за защитата на длъжника в производството по ДОПК за събиране на публични държавни вземания. В този случай ще е налице спор за подведомственост – чл. 130 АПК.