По повод тълкувателно дело № 3/2017 г. на ОСГК на ВКС (спирането на придобивната давност за имоти – частна държавна и общинска собственост)

Тълкувателно дело № 3/2017 г. на ОСГК на ВКС е образувано по следния материалноправен въпрос:

„Дали с разпоредбата на § 1 от ЗР на ЗД на ЗС (ДВ, бр. 46/2006 г.) е постановено спиране на давностния срок по чл. 79, ал. 1 ЗС за придобиване на имоти – частна държавна и общинска собственост, който е започнал да тече на 01.06.1996 г., когато влиза в сила изменението на чл. 86 ЗС (ДВ, бр. 33/1996 г.), преди този срок да изтече?“.

1. В първата си редакция (ДВ, бр. 92 от 1951 г.) чл. 86 ЗС забранява придобиването по давност на социалистическа собственост. По-късно (ДВ, бр. 31 от 1990 г.) разпоредбата е изменена, като е забранено придобиването по давност на вещ, която е държавна или общинска собственост.

С приемането на Конституцията (ДВ, бр. 56 от 13.07.1991 г.) е прогласено разделянето на собствеността на частна и публична. Декларира се неприкосновеността на частната собственост. Въвежда се изискване държавната и общинската собственост да се регулират със специален закон.

На 1 юни 1996 г. Законът за държавната собственост и Законът за общинската собственост влизат в сила – § 8 ПРЗ ЗДС, съответно § 21 ПРЗ ЗОбС. Те следват концепцията на разделяне на собствеността на частна и публична. Още в първата си редакция чл. 7 ЗДС изрично предвижда, че имотите – публична държавна собственост – не могат да се придобиват по давност, а за тези, които са частна собственост, се прилагат общите правила на ЗС, доколкото друго не е установено. В отлика чл. 7 ЗОбС в първата си редакция общо забранява придобиването на вещи – общинска собственост, но отново предвижда, че за имотите – частна общинска собственост – се прилагат общите разпоредби за собствеността, доколкото друго не е установено. Изрично думата „публична“ в чл. 7, ал. 1 ЗОбС е добавена през 1999 г. (ДВ, бр. 96 от 1999 г.). И в двата закона са предвидени забрани за разпореждане с имотите – публична собственост.

Въпреки че е обнародвано по-рано (ДВ, бр. 33 от 1996 г.), изменението на чл. 86 ЗС, с което се добавя думата „публична“ и съответно забраната за придобиване по давност се отнася до публичната държавна и общинска собственост, влиза в сила заедно със ЗДС и ЗОбС – 1 юни 1996 г. (§ 28 ЗИД ЗС, ДВ, бр. 33 от 1996 г.).

Десет години по-късно – на 1 юни 2006 г. – влиза в сила особената разпоредба на § 1 ЗР на ЗИД ЗС (ДВ, бр. 46 от 2006 г.), която понякога се нарича „мораториум“ върху давността. Изменението е обнародвано на 6 юни, влиза в сила от 1 юни и спира давността от 31 май 2006 г.

Първата редакция на тази разпоредба е следната:

„Спира за срок 7 месеца, считано от 31 май 2006 г., давността за придобиване на държавни и общински имоти“.

Впоследствие са правени пет изменения, като текстът е следният:

„Давността за придобиване на държавни и общински имоти спира да тече до 31 декември ….“ и пет пъти се сменя само годината: 2007, 2008, 2011, 2014, 2017 г.

В сега действащата редакция е в сила и ал. 2 на същия параграф (ДВ, бр. 107 от 2014 г.), от която може да се заключи, че законодателят изразява намерение да не удължава повече т.нар. „мораториум“. Това предстои да се разбере.

2. И двете групи решения, цитирани в определението по чл. 292 ГПК, се съобразяват с „мораториума“. Според едното виждане обаче той действа, доколкото давността все още не е изтекла. Според другото становище давността би изтекла на 31 май 2016, но е спряна и затова правото на собственост не е придобито.

Заслужава да се отбележи и трета позиция. Решение № 649 от 18.01.2011 г. на ВКС по гр. д. № 1530/2009 г., ГК, I г. о., напълно пренебрегва § 1 ПРЗ на ЗД ЗС. Касационното обжалване е допуснато тъкмо по въпроса за придобиване по давност на обект, който първоначално е бил държавна собственост, ВКС е счел ответника за собственик по дългата давност, отбелязвайки общо, че имотите – частна държавна собственост – могат да бъдат придобивани по давност.

3. Безспорно е, че измененията през 1996 г. в ЗС, ЗОС и ЗОбС са израз на една и съща законодателна цел: да се даде законова база на разделението на собствеността на частна и публична и да се въведе различен режим на двата вида собственост на държавата и общините. Въпреки липсата на думата „публична“ в първата редакция на чл. 7 ЗОбС може да се твърди, че систематическото тълкуване на чл. 7 ЗДС, чл. 7 ЗОбС и новия чл. 86 ЗС води до следния извод: считано от 1 юни 1996 г., имотите и вещите – частна държавна и общинска собственост – могат да се придобиват по давност. Забраната остава да важи само за публичната собственост, плюс някои обекти[1].

Спирането на давността 10 години по-късно е очевидно действие „в последния момент“ що се отнася до придобиването на завладени от частни субекти държавни или общински имоти. Публичната власт, вместо да се погрижи за имотите си по реда, предвиден в законите, които самата тя по-рано е създала, избира да отложи проблема без ясна концепция за разрешаването му (свидетелство за това е приетата осем години след въвеждането на „мораториума“ норма на §1, ал. 2 ПРЗ на ЗИД ЗС (ДВ, бр. 107 от 2014 г.). Целта на закона, с който се въвежда спирането на давността, е една. Отлагане на проблема, който възниква за публичната власт с изоставянето на привилегиите на социалистическата собственост. Образно казано, властта е оставена „сама на себе си“ и трябва да действа. Тя обаче действа, въвеждайки принудително бездействие.

4. ВКС изрично поставя въпроса по отношение на дългата давност, т.е. проблемът е в изтичането на десетгодишния срок. „Мораториумът“ е въведен точно 10 години след възможността за давностно владение. Изглежда, че поставеният въпрос касае незачитането на един ден (последният) от тези десет години и това е изрично посочено в определението по чл. 292 ГПК (Определение № 413 от 06.07.2017 г. на ВКС по гр. д № 9/2017 г., ГК, I г. о.). От тази гледна точка въпросът е свързан пряко с обратното действие на закона (в сила от 1 юни, той се „връща“ до 31 май) и възможността той да действа по отношение на вече придобити права.

Тук следва да се направи едно уточнение.

Част от българските автори (проф. В. Таджер, проф. В. Стоянов, д-р Цв. Петкова) приемат, че срокът се брои по години, което за тях означава, че се зачита първият ден на владението. Същевременно тези автори са единодушни, че срокът изтича в съответното число на месеца на петата, съответно десетата година[2]. Под „съответно число“ е логично да се разбира същата дата – ако срокът се брои от 1-во число, да изтече пак на 1-во число след съответния брой години.

Обратно, акад. Л. Василев посочва, че срокът се брои по дни, съгласно общите правила на чл. 72 ЗЗД. Тогава обаче първият ден не се зачита. Срокът изтича в края на последния ден на съответния период от време. Също така, ако денят е неприсъствен, срокът ще завърши в първия присъствен ден. Акад. Василев изрично посочва, че последният ден на давностния срок трябва да е изтекъл[3].

За сравнение, проф. М. Планиол, който също счита, че началният ден не се брои, посочва, че „владението е започнало на 7 април 1897 г. […] последният ден ще бъде 7 април 1907 г. […]“[4].

Кога следователно ще изтече срокът, започнал да тече на 01 юни 1996 г.: на 31 май 2006, с настъпването на 1 юни 2006 г. или с изтичането му?

Считам, че броенето на срока по години означава, че се брои първият ден на владението и давността изтича с изтичането последния ден преди съответния ден, т.е., ако е започнала да тече на 1 юни 1996 г., придобивната давност следва да е свършена на 31 май 2006 г. Така ще са изпълнени десет години владение. С настъпването на новия ден – 1 юни 2006 г. – давността вече е изтекла и не може да бъде спряна от този момент, а само чрез обратно действие на закона.

5. Съгласно чл. 14 от Закона за нормативните актове обратна сила на нормативен акт може да се даде само по изключение, с изрична разпоредба, но не и които предвиждат санкции, освен ако те са по-леки от отменените. Спирането на давността не представлява санкция в строгия смисъл на думата. Но то създава неблагоприятни последици за владелеца. Интензитетът на тези неблагоприятни последици е особено силен, когато той всъщност е можел да се позове на придобивна давност към датата на влизане в сила на „мораториума“. Тогава се касае за отнемане на право на собственост.

След като давността е изтекла към 31 май 2006 г., налице е придобито право, на което владелецът следва да се позове, без позоваването да е част от фактическия състав на давността – съгласно Тълкувателно решение № 4 от 17.12.2012 г. на ОСГК на ВКС по тълк. д. № 4/2012 г. Подобно ретроактивно действие противоречи на доктрината за „придобитите права“. То по същество се явява отнемане на собственост от държавата, принудително отчуждаване, без да са налице конституционните условия за това. Нарушени са чл. 17, ал. 3 от Конституцията (неприкосновеност на частната собственост) и ал. 4 (реда за принудително отчуждаване).

В тази връзка следва да се посочи Решение № 7 oт 29.09.2009 г. на КС по к. д. № 11/2009 г. С него е обявена за противоконституционна забраната, установена в § 5, ал. 2 ЗКН, лицата, които са установили фактическа власт върху движимите културни ценности – национално богатство – да могат да се позовават на изтекла придобивна давност при идентификацията им. Решаващият аргумент за КС е непоследователността на законодателството ни, което преди посочената норма е позволявало придобиване по давност на такива вещи. Следователно последващата забрана за позоваване на давност има характер на одържавяване, без спазване на необходимите за това изисквания на чл. 17, ал. 5 КРБ, нарушава неприкосновеността на частната собственост и е противоконституционна.

На следващо място, ретроактивното действие на „мораториума“ влиза в конфликт с Протокол № 1 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи. Съгласно чл. 1 от посочения Протокол всеки има право да се ползва мирно от своите притежания и не може да бъде лишен от тях, освен в интерес на обществото и съгласно условията, предвидени в закона и общите принципи на международното право. Подобен акт на отнемане на придобити права трудно може да бъде в съгласие с интересите на обществото. Важността на този въпрос личи и от отправеното преюдициално запитване от СРС, което СЕС отказва да разгледа поради липса на компетентност – Определение от 05.02.2015 г. по дело C-451/14. Противоречието с влязъл в сила международен договор, по чл. 5, ал. 4 Конституцията обосновава неприлагането на закона – в случая на нормата, придаваща обратно действие.

В ЗД ЗС (ДВ, бр. 46 от 2006 г.) има две норми, които придават обратно действие на „мораториума“. Едната е самият § 1, с който законът се връща назад, „считано“ от 31 май 2006 г. Другата е § 2, съгласно който законът влиза в сила на 1 юни 2006, а обнародването му е чак на 6 юни 2006 г.

Заключението, че с ретроактивното действие се отнема право на собственост в противоречие с Конституцията и Протокол № 1 ЕКПЧ, води до извода, че не следва да се прилагат и двете норми.

Оттук следва, че най-ранната дата, на която може да се счита, че е спряна давността за придобиване на имоти – частна държавна и общинска собственост – е 6 юни 2006 г.

6. На следващо място, убедено може да се твърди, че „мораториумът“ изобщо, при всичките си последователни изменения, противоречи на Конституцията. Държавата и общините имат достатъчно привилегии що се отнася до публичната собственост: недопустимо е да се създават такива и по отношение на частната[5]. После, с нея на практика се ограничава възможността на гражданите да придобиват собственост по способ, предвиден в закона. В литературата тези (и други) аргументи са подробно изложени от д-р Ст. Ставру, който настоява на противоконституционността на текста на § 1 ПРЗ на ЗИДЗС. При това ефектът от действието на решението на КС занапред (чл. 151, ал. 2 КРБ) в случая следва да се изразява в „несъобразяване за в бъдеще (с оглед произнасянето по конкретни съдебни дела) на обратното действие на наложения с посочената разпоредба мораториум“. С други думи, давностното владение в периода 01.06.1996 г. – 31.05.2006 г. да може да бъде зачетено[6].

С оглед на гореизложеното считам, че отговорът на поставения по тълкувателното дело въпрос трябва да бъде следният:

„С разпоредбата на § 1 от ЗД на ЗС (ДВ, бр. 46/2006 г.) НЕ е постановено спиране на давностния срок по чл. 79, ал. 1 ЗС за придобиване на имоти – частна държавна и общинска собственост, който е започнал да тече на 01.06.1996 г., когато влиза в сила изменението на чл. 86 ЗС (ДВ, бр. 33/1996 г.), преди този срок да изтече“.

Бележки под линия:

[6] Ставру, Ст. Придобиване по давност на имоти, частна държавна и общинска собственост. – електронно издание „Предизвикай правото!“, публикувана на 22 юни 2014 г., достъпна на адрес: https://www.challengingthelaw.com/veshtno–pravo/davnost–chastna–darjavna–obshtinska–sb/. Темата е доразвита в Ставру, Ст. Спиране на придобивната давност. – В: Предизвикай: Давността!, сб., съст. Ст. Ставру, Д. Недев. С.: Сиела, 2017, 435–465.