Независимост и ефективност на съдебната власт – принципи, проблеми, решения

  

Съдиите трябва да бъдат по-скоро почтени,

отколкото такива, които искат да бъдат хвалени,

по-скоро предпазливи, отколкото самоуверени.

Това, което те притежават като нещо отличително свое

и което е най-ценното им качество, е преди всичко тяхната честност.

Френсиз Бейкън, „Опити” (1625г.)

 

І. Съдебната власт в правовата държава- основните принципи и институционална архитектоника.

Едно от основните начала на модерната правова и демократична държава е разделението на властите. Съгласно този принцип държавната власт се подразделя на законодателна, изпълнителна и съдебна. В своята актуална проекция тази конструкция притежава сложност и многопластовост, обусловена от многообразието на нормативно регулираната материя и от динамиката на развитие и протичане на социално-икономическите процеси и правни отношения. Водещи правнополитически положения в тази връзка са сътрудничеството и функционалното взаимодействие, както и взаимният контрол между властите. Днес в условията на парламентарна демокрация, политически плурализъм и свободна стопанска инициатива съдебната власт е един от стълбовете на демократичния правов ред, гарант за развитието на свободно и жизнеспособно гражданско общество. Тази правнополитическа парадигма е валидна и основополагаща независимо от формата на държавно устройство, от формата на държавно управление и от спецификите на конституционната и законова уредба на демократичните и правови държави.

Съдебната власт като стожер и гарант на правовия ред е обект на правнополитическа уредба на първо място във върховния закон на държавата и обществото- конституцията. Предвид особеното място и държавоподдържащата роля на съдебната власт в правовите и демократични държави въз основа на конституционната регламентация се създават и действат съответни устройствени закони и се отделят значителни средства и солидна материална база за обезпечаване на правосъдната дейност. Също така се учредяват и действат независими институции за ръководство на съдебната власт. В различните държави тези органи имат различни наименования- Висш съвет на магистратурата (Франция, Италия), Висш съдебен съвет (България), Генерален съвет на съдебната власт и Прокурорски съвет (Испания) и т.н. В редица европейски държави, сред които и Република България, органът за самоуправление на независимата съдебна власт е постоянно действащ.

Една от съществените гаранции за независимостта на магистратите е принципът за несменяемост. С придобиване на определен трудов стаж на своята длъжност и след преминаване на атестационна процедура магистратът става несменяем до момента на пенсионирането си. Също така магистратите притежават функционален имунитет. Съгласно този принцип при осъществяване на съдебната власт съдиите, прокурорите и следователите не носят наказателна и гражданска отговорност за своите служебни действия и за постановените от тях актове, освен ако извършеното е умишлено престъпление от общ характер. Особено внимание в съответните устройствени закони се отделя на процеса на администриране на правосъдната дейност- разпределянето и движението на делата, издаването на документи, участието на представители на гражданското общество, определянето и статута на вещите лица и др. Детайлно са уредени процедурите по селектиране на личния състав на магистратурата, както и кариерното развитие на магистратите, ранговете в системата и необходимите предпоставки за служебно израстване. На законово ниво са предвидени и правнонормативни и институционални механизми за мониторинг на работата на магистратите с прилагане на съответни поощрителни или санкционни мерки в зависимост от начина на изпълнение на служебните задължения на всеки конкретен магистрат. По този начин- чрез прецизна правнонормативна уредба и солидно финансово и материално обезпечаване се целú осигуряването на качествено, справедливо и бързо правосъдие. Характерна тенденция за модерната правова държава е непрестанното повишаване на изискванията към представителите на публичната власт. Днес освен профилирани юридически познания, организационни умения и професионален морал всеки магистрат следва да формира и демонстрира активна позиция по основополагащите въпроси на правосъдието и в по-широк план относно проблемите в социалната сфера.

От гледна точка на правната наука интерес представлява развитието на независима съдебна власт в условията на правнополитически преход. В такива условия съществува вече четвърт век българската съдебна система. С Конституцията от 1991г. Република България формално се присъедини към общността на правовите и демократични държави. Този процес на налагане и възприемане на фундаментални правни принципи и съответстващата им институционална структура се откроява особено релефно в областта на конституционната и законовата уредба на съдебната власт. С премахването на еднопартийното управление и с деполитизирането на правоохранителните и правораздавателните органи се създадоха правнополитически предпоставки и правнонормативна основа за изграждането и функционирането на ефективна и независима съдебна система с професионално подготвени кадри, съблюдаващи стриктно правилата на професионалния морал.

Съгласно действащата българска конституционна уредба съдебната власт защитава правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата. Съдебната власт е независима. При осъществяване на своите функции съдиите, съдебните заседатели, прокурорите и следователите се подчиняват само на закона. В Конституцията се декларира основополагащото правнополитическо начало- „Правосъдието се осъществява в името на народа” (суверена)- бел. авт.- Ив. Кьосев.

Предвид особената значимост на правосъдната дейност на конституционно ниво е регламентирана постановката, че съдебната власт разполага със самостоятелен бюджет. Бюджетът на съдебната власт се състои от бюджетите на Висшия съдебен съвет, на Инспектората към Висшия съдебен съвет, на органите на съдебната власт, които са юридически лица, и на Националния институт на правосъдието.

С новата конституционна уредба от 1991г. съдебната система у нас се реорганизира съгласно утвърдените образци във водещите западноевропейски държави. Впоследствие в Конституцията са извършени и съществени допълнения, които регламентират правомощията на Висшия съдебен съвет, на министъра на правосъдието, както и отчетността на съдебната система. Съгласно новата ал. 7 в чл. 130 /2007 г./ на Конституцията Висшият съдебен съвет изслушва и приема годишните доклади на Върховния касационен съд, на Върховния административен съд и на главния прокурор за прилагането на закона и за дейността на съдилищата, прокуратурата и разследващите органи и ги внася в Народното събрание. Чрез процедурата по изслушване и обсъждане на докладите се реализира ключов аспект на контролната функция на парламента. Също така Министерският съвет всяка година с отчета за изпълнението на държавния бюджет внася в Народното събрание и отчета за изпълнението на бюджета на съдебната власт, приет от Висшия съдебен съвет, с подробна обосновка.

В съответствие с конституционната уредба действа специализиран устройствен закон- Законът за съдебната власт. Бе създаден постоянно действащ орган за управление и контрол на съдебната система. Създадоха се специализирани органи за надзор върху работата на магистратите (Инспекторат към Висшия съдебен съвет) и правомощия за налагане на дисциплинарни санкции при констатирани нарушения. Бе въведено триинстанционно производство за решаване на граждански и наказателни дела. Създаде се правнонормативна и институционална база за съвременно административно правосъдие по западноевропейски образец. Съгласно действащия модел правораздаването се осъществява от Върховния касационен съд, Върховния административен съд, апелативни, окръжни, военни и районни съдилища. Върховните съдилища изпълняват важни функции свързани с хармонизирането и уеднаквяването на съдебната практика, с професионалното развитие на кадрите в съдебната система и с надзора за противоконституционност на законите и за законосъобразност на подзаконовите нормативни актове на Министерския съвет и на министрите.

Във върховния закон са регламентирани статутът и правомощията на прокуратурата и следствието. Съгласно Конституцията Прокуратурата следи за спазване на законността, като: ръководи разследването и упражнява надзор за законосъобразното му провеждане; привлича към отговорност лицата, които са извършили престъпления, и поддържа обвинението по наказателни дела от общ характер; упражнява надзор при изпълнение на наказателните и други принудителни мерки; предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове; в предвидените със закон случаи участва в граждански и административни дела. Структурата на прокуратурата е в съответствие с тази на съдилищата. Следствените органи като част от системата на съдебната власт осъществяват разследване по наказателни дела в случаите, предвидени в закона.

Също така съгласно уредената в Конституцията възможност и предвид усложнената криминогенна среда и сериозната ескалация на организираната престъпност бе създаден Специализиран наказателен съд и съответно специализирана прокуратура.

Бе създаден и действа Национален институт на правосъдието с важни функции по отношение повишаването на квалификацията на магистратите и съдебните служители и обучение в областта на сложната материя на правото на европейския съюз.

Днес съдебната власт в Република България се ръководи от независим специализиран орган- Висш съдебен съвет, чрез който се осъществява самоуправлението на съдебната система. Висшият съдебен съвет се състои от 25 членове. Действат множество комисии на ВСС, включително Комисия по професионална етика и Комисия по натовареността. Председателят на Върховния касационен съд, председателят на Върховния административен съд и главният прокурор са по право членове на ВСС. Съгласно Конституцията и в съответствие с общоприетите стандарти в правовите и демократични държави за членове на Висшия съдебен съвет, които не са негови членове по право, се избират юристи с високи професионални и нравствени качества, които имат необходимия петнадесетгодишен юридически стаж. Единадесет от членовете на Висшия съдебен съвет се избират от парламента и единадесет- от органите на съдебната власт. Важен фактор за стабилната работа на върховния ръководен орган на съдебната система е мандатността. Мандатът на изборните членове на Висшия съдебен съвет е пет години. Към момента у нас е дискусионен въпросът за създаването на отделни колегии към ВСС и дори на два отделни ръководни органа съответно за съда и прокуратурата, които да вземат решенията по финансовото и материално обезпечаване на дейността, кариерното развитие и дисциплинарната отговорност. Основание за тази идея са различните организационни форми и функции на съда и прокуратурата, а също така и опасението, че вземането на решения на общи пленарни заседания относно назначенията, повишенията и дисциплинарните въпроси създава предпоставки за упражняване на политически натиск и конфликти между двете професионални групи в рамките на единния ВСС.

Съгласно конституционната уредба към Висшият съдебен съвет действа Инспекторат, който се състои от Главен инспектор и десет инспектори. Инспекторатът проверява дейността на органите на съдебната власт, без да засяга независимостта на магистратите при осъществяването на техните функции. Главният инспектор и инспекторите при осъществяване на функциите си са независими и се подчиняват само на закона. Инспекторатът действа служебно, по инициатива на граждани, юридически лица или държавни органи, включително на съдии, прокурори и следователи. Инспекторатът представя годишен доклад за дейността си на Висшия съдебен съвет.

Важни функции по ръководство и координация в съдебната власт изпълнява министърът на правосъдието. Както се посочва в доктрината: „Министърът на правосъдието е особена фигура в общата конфигурация на изпълнителната власт. Неговата основна задача по Конституция, освен да е главен юридически съветник на правителството, е да подпомага работата на съдебната власт в две направления- материално и организационно подпомагане… и упражняване на законодателна инициатива чрез МС за приемане, изменение или допълнение на законите, които пряко засягат съдебната власт…”¹ Съгласно конституционната уредба министърът на правосъдието председателства заседанията на Висшия съдебен съвет. Министърът може да прави предложения за назначаване, повишаване, понижаване, преместване и освобождаване от длъжност на съдии, прокурори и следователи. Към министъра на правосъдието са създадени структурни звена, които подпомагат взаимодействието му с ВСС и с органите на съдебната власт за осъществяване на конституционните му правомощия.

От момента на приемането на Република българия в ЕС съдебната система се поставя под особения надзор на върховните ръководни органи на Европейския съюз. С оглед напредъка на България в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията и организираната престъпност с решение на Европейската комисията е създаден т. нар. Механизъм за сътрудничество и проверка. Резултатите от този мониторинг се обективират в ежегодни доклади. Оценката за напредъка на реформите се формира въз основа на няколко индикативни показателя, сред които се открояват следните: реформа на съдебната власт в насока подобряване на професионализма, отчетността и ефикасността; провеждане на безпристрастни разследвания на твърдения за корупция по високите етажи на властта; предприемане на мерки за предотвратяване и борба с корупцията, и по-специално на границите и на равнище местно управление; изработване и прилагане на стратегия за борба с организираната престъпност, със съсредоточаване върху тежките престъпления, изпирането на пари, както и върху систематичното конфискуване на имущество на лица, извършващи престъпления.

Безспорно сътрудничеството с ръководните органи на ЕС и надзорът, който те упражняват има ключово значение за успеха на реформите. Положителен факт по отношение успешното реформиране на съдебната система у нас е одобрената от Европейската комисия оперативна програма „Добро управление“ за България по Европейския социален фонд (ЕСФ) за периода 2014- 2020 г. В тази програма са очертани приоритетите и целите за изразходване на близо 336 млн. евро за подпомагане на модернизирането на публичната администрация и прозрачността на съдебната власт в България. По-специално за съдебната система се отделят 30 млн. евро, с които ще бъдат финансирани мерки за повишаване на прозрачността и ускоряване на съдебните производства чрез структурни, процедурни и организационни реформи в съдебната система; за подобряване на достъпността и отчетността на съдебната власт чрез въвеждане на система за електронно правосъдие и за разширяване на обхвата и подобряване на качеството на обученията в съдебната система.

 

ІІ. Съдебната власт в условията на прехода- основните проблеми.

Както е видно от по-горе очертаната картина, налице са необходимите основни предпоставки за организацията и функционирането на ефективна и независима съдебна система. В същото време в продължение на двадесет и пет години заложената правнонормативна база и финансово-ресурсното и кадровото обезпечаване не дават желания резултат. През годините на демократично развитие в съдебната система се очертаха редица репродуциращи се нерешени проблеми, някои от които са се превърнали в трайна тенденция и статукво.

Съществени детайли по управлението на правосъдната дейност са уредени законодателно и административно с голямо закъснение. Такива са задължителните конкурси при постъпване в системата и при повишаване в длъжност, въвеждането на категорични правила и обективни критерии при атестирането и при назначаването на административни ръководители, нормативната уредба на обучението на магистратите и др.

Очакванията на гражданското общество се сблъскват с реалност, която съвсем не съответства на първоначалния замисъл на извършените промени. Най-очевидни и обществено нетърпими са проблемите в сектора на наказателното правосъдие. От началото на прехода до 2013г. липсва целенасочена, системна и ефикасна наказателна политика на държавата. Законодателната дейност в тази област страда от сериозни слабости. Съдебната система, но и системата на правоохранителните и разследващите органи в Министерството на вътрешните работи, както и на органите по управление на местата за лишаване от свобода, все още не съответстват в необходимата степен на добрите модели за работа в съответната сфера². Допускат се сериозни процесуални нарушения, които водят до значително забавяне решаването на делата, налице са индикации за корупционни практики и за оказване на натиск върху магистрати, нарушаване на професионалните етични стандарти в различни аспекти, конфликт на интереси, слаба подготовка на отделни магистрати. По отношение на някои от т. нар. знакови дела (вкл. относно умишлени убийства, документни престъпления, стопански престъпления, престъпления против правосъдието) се пристъпва към действие едва след реакция на представители на изпълнителната власт или на високопоставени дипломатически представители на водещи западноевропейски държави у нас, което е изключително негативно за цялостния облик на страната ни явление. В същото време и в немалка степен като резултат на посочените негативни явления през периода на прехода е налице явна ескалация на броя на тежките и извършени с изключителна жестокост посегателства над личността на гражданите и над личното им имущество. Ежедневно се извършват демонстративни актове на масирано унищожаване и повреждане на природни ресурси, на обществено имущество и на публична инфраструктура. Липсва ефективна работа по превенция на престъпността и по-специално в насока мерки за предотвратяване на посегателствата срещу живота и здравето на гражданите. Към началото на 2015г. стотици обвиняеми и осъдени на лишаване от свобода лица се укриват в страната или в чужбина. Сред тях са издирвани или осъдени за тежки умишлени престъпления лица. Особено неблагоприятно е положението в местата за лишаване от свобода, където не се води ефективна работа с осъдените с оглед на тяхното превъзпитаване, социализация и личностна промяна. Налице са множество случаи на осъдени лица, изтърпели наказание лишаване от свобода, които след излизането си на свобода извършват умишлени убийства и нанасят тежки телесни повреди на жертвите, много от които са млади жени, майки, деца, възрастни хора. Оттук произтича и крайно изостреното общественото внимание към функционирането на този сектор на публичната власт и неговите представители.

Показателни за нивото на ефективност на съдебната система в периода на преход към правова и демократична държава са резултатите от проучването на социологическа агенция „Алфа Рисърч“ относно обществените нагласи към съдебната система в България (2012г.).

Цялостният извод от проучването е, че общественото доверие към правораздавателната система в България e под критичния минимум. Корупцията, заедно с оказвания политически натиск се открояват като двата основни проблема пред всички институции в системата. Едва 9% от гражданите са на мнение, че в периода 2007- 2012г. се наблюдава подобрение по показатели ефективност и безпристрастност на съдилищата, а 66% считат, че няма промяна в това отношение.

Сред близо 90% анкетираните доминира мнението, че е налице тотален неуспех по т.нар. „обществено значими дела“. Тази нагласа е индикация за сериозен спад на доверието на гражданите в разследващите и правосъдните институции. Също така 40% от участвалите граждани смятат, че издаваните присъди никога не са справедливи спрямо извършените престъпления. Според екипа на проучването ниското доверие към ефективността и безпристрастността на системата поставя под съмнение легитимността й. Почти половината анкетирани (49%) не биха сътрудничели на правораздавателните органи, ако станат свидетели на престъпление. Приблизително същия процент нямат доверие, че ще получат необходимата защита при свидетелстване. Близо 90% от гражданите считат, че съдебната система в България осъжда единствено дребните престъпления, като големите остават ненаказани. Според мнозинството анкетирани един от основните проблеми на съдебната система е не просто липсата на съдебни процеси и присъди, а липсата на справедливо, обективно и безпристрастно издаване на такива. Общественото мнение е силно повлияно от факта, че твърде често съдът издава оправдателни присъди, особено по отношение на „обществено значимите дела“. Според проучването мнозинството от анкетираните е категорично, че оправдателните присъди са резултат не от доказаната невиновност на обвиняемото лице, а от неефективността на разследващите и съдебни институции и оказвания политически и икономически натиск върху работата на съда.

Съществен проблем на съдебната система е регулирането на натовареността на магистратите. В продължение на двадесет и пет години от началото на демократичните промени този проблем е оставен без необходимото внимание. Едва в мандата на настоящия състав на Висшия съдебен съвет се въвеждат модерни подходи за измерване и регулиране на натовареността на съдиите³. В резултат на задълбочено проучване се получава възможност за определяне на оптимално необходимия брой съдии във всяко съдилище и за рационално прекрояване на границите на съдебните райони. Особено съществен резултат от тази крайно необходима инициатива е изработването на допустимата норма за натовареност на съдията и определянето на нивото на професионална ангажираност на всеки конкретен съдия в съответствие с тази норма⁴. По този начин се създават благоприятни предпоставки за качественото изпълнение на служебните задължения, за успешно кариерно развитие и за ефективно и експедитивно правосъдие. Положителен факт е, че с решение на Висшия съдебен съвет от м. декември 2014г. са приети Правила за измерване на натовареността на прокуратурите и на индивидуалната натовареност на всеки прокурор и следовател с утвърждаването на съответна норма на натовареност⁵. Тук е необходимо да се подчертае, че съвременна методика за измерване и регулиране на натовареността би следвало реално да се приложи и за разследващите органи от системата на МВР.

На следващо място се явяват процедурите по атестиране на магистратите. Необходимо е осигуряването на точна и безпристрастна оценка при кариерната селекция. В тази връзка внимание заслужава идеята за създаване към ВСС на централен постоянно действащ орган по атестирането. Също така решаване изисква проблемът за разпространената практика за командироването на магистрати в по-престижни и желани звена в системата. По този начин се създават предпоставки за заобикаляне на установените правила за кариерно развитие и за нарушаване на добрата работна атмосфера в съответното звено. Необходимо е чрез изменение в Закона за съдебната власт да се наложат по-ясни, категорични и диференцирани правила за командироването на съдии, прокурори и следователи, които административните ръководители на съдилищата да са задължени да спазват.

Съществен проблем в анализирания сектор „Правосъдие” е липсата на развита единна система за електронно управление. Според констатациите в актуалните стратегически документи информационните системи, автоматизиращи дейностите по същество на отделните звена, на практика липсват. Основен недостатък на работещите към момента информационни системи е обстоятелството, че те са разработени и внедрени преди приемането на актуалната нормативна уредба в областта на електронното управление и поради тази причина не удовлетворяват основни изисквания за оперативна съвместимост и информационна сигурност. Нито една от текущо работещите информационни системи не е сертифицирана в съответствие с Наредбата за общите изисквания за оперативна съвместимост и информационна сигурност, както и не е осигурена свързаност с Единната среда за обмен на електронни документи (ЕСОЕД). Обменът на данни между Министерството на правосъдието и второстепенните разпоредители с бюджет, както и с органите на съдебната власт се осъществява основно на хартия, няма реализирани вътрешни електронни административни услуги по електронен път.

На следващо място се очертават сериозни проблеми във връзка със същинската дейност на магистратурата. Професионалната подготовка на част от личния състав се нуждае от сериозно подобряване. Особено внимание от страна на ВСС изискват случаите на повърхностно отношение към изпълнението на служебните задължения, както и допускането на сериозни процесуални нарушения като например необосновано забавяне изготвянето на мотивите на съдебните актове, изготвянето на привидни мотиви, игнорирането на релевантни факти и доказателства и др. Отношението към гражданите– страни и участници в съдопроизводството не винаги е на нивото, отговарящо на утвърдените във водещите правови държави професионални етични стандарти и на европейските стандарти за защита правата на човека.

Също така е наложително преодоляването на практики на нерегламентирано влияние върху магистратите, чиито най-крайни форми водят до подмяната на вътрешното убеждение по разглежданите дела с такова, което е желано от оказващия влиянието субект. Очертават се различни форми на въздействие, включително различни форми на натиск и предоставяне на материални облаги, които не се следват. В сферата на съдебната система подобни актове са с особено високо ниво на негативно ерозионно институционално и антиобществено въздействие. Съществен проблем относно независимостта и ефективността на съдебната система е ефективното водене на борба с корупцията. Макар че през 2009 г. е приета Интегрирана стратегия за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност, която по-късно беше последвана от редица планове за действие, липсва практическа реализация на заложените цели. Действията за борба с корупцията в периода 1989- 2013г. не са концентрирани и не е създаден институционален капацитет за координация и ръководство на борбата срещу това вредоносно и общественоопасно явление, включително в системата на магистратурата⁶.

Проблемите на съдебната система не са и няма как да са изцяло породени в рамките на един самоуправляващ се сегмент на публичната власт. Тези проблеми са резултат от цялостния модел на функциониране на държавата в периода на прехода. Законотворческата дейност в областта на правосъдието и вътрешния ред не се основава на стабилна правна рамка, липсва континуитет и кохерентност в работата на отделните легислатури, не се прилага модерна методика за комплексна оценка на законодателството⁷. Честите парламентарни и правителствени кризи не позволяват извършването на необходимата серия от последователни държавновластнически актове и действия с оглед повишаване капацитета и степента на независимост. Оттук в обществото се налага мнението, че липсва политическа воля в тази насока и е налице нежелание за съобразяване с препоръките на компетентните институции на ЕС. Съществена роля по отношение ефективното функциониране на съдебната система и нейния авторитет има националният парламент и в ролята си на носител на позитивна патронажна власт. За успешно функциониране на системите на публичната власт е нужно компетентно и дейно ръководство на отделните сектори, звена и подсистеми. Показателен в тази връзка е фактът, че в продължение на над две години Народното събрание на Република България не успява да избере Главен съдебен инспектор.

 

ІІІ. Приоритетите независимост и ефективност на съдебната власт. Възможните решения и наложителните промени.

До голяма степен по-сериозните проблеми в съдебната система могат да се решат с реализирането на определени неотложни и за съжаление твърде закъснели мерки. Наложителни са серия от законодателни промени и създаване на нови нормативни актове. Необходимо е актуалните стратегически документи и текущите управленски актове за развитието на сектора да се приведат в незабавно изпълнение⁸. Като по-съществени се открояват следните насоки за промени:

Актуализиране на съдебната карта на Република България с корекция на съдебните райони с оглед промяната на институционалната среда, балансирането на натовареността на съдилищата и намаляването на разходите. Към момента някои съдилища поемат непропорционално голяма част от натовареността. Наложително е редуциране на броя на районните съдилища въз основа на цялостна система от стандарти за оценка на натовареността и оценка на демографските, социалните и икономическите фактори, които се отразяват върху количеството на делата и факторите, които влияят върху достъпа на гражданите до правосъдие. Впоследствие би следвало да се реорганизират и окръжните, апелативните и административните съдилища с оглед постигане на крайната цел⁹.

Реформа на прокуратурата в насока децентрализация и осигуряване на гаранции за независимостта на прокурорите и следователите. Повишаване на ефективността (изграждане на собствен капацитет за разследване на престъпления, свързани с финансовата система и тежки корупционни престъпления и ползване на релевантен експертен ресурс) и по-добрата координация с останалата част на съдебната система и като цяло със секторите на публичната администрация. Осигуряване на независимостта на прокурорите в рамките на своята служба и повишаване на мотивацията за инициативен подход в разследванията. В тази връзка особено съществено е предложението на прокуратурата за изменение и допълнение в Закона за съдебната власт и съответните разпоредби на НПК съгласно което са обвързващи само мотивираните писмени разпореждания, издадени от по-горестоящия по длъжност прокурор, и че прокурорът, към когото са адресирани тези разпореждания, може да поиска отмяната им от горестоящата прокуратура на издалия разпореждането прокурор. Наложително е разширяване на компетентността и балансирано натоварване на следователите чрез изменение и допълнение на съответните разпоредби на НПК.

Извършване на конституционни и законови промени в насока промяна в структурата на Висшия съдебен съвет и обособяване на две колегии в рамките на съвета- съдийска и прокурорска колегия. Тази промяна е в съответствие с редица препоръки на авторитетни международни организации и ще нареди Република България в групата на държавите с качествена и модерна правна уредба на работата на „правителството на съдебната власт”. Обособяването на две колегии е продиктувано от редица прагматични съображения, сред които се откроява необходимостта от независимост и самостоятелност при решаване на кадровите и вътрешноорганизационните въпроси на всяка колегия. Също така е необходимо увеличаване на магистратската квота в състава на ВСС.

Налагане и поощряване на съдийското самоуправление като средство за осигуряване на независимостта на отделните звена в системата на съдилищата. Ограничаване на административните форми на влияние върху независимостта на съда и повишаване на отговорността и ефикасността на администрирането на съдилищата. Разширяване на правомощията на общите събрания на съдиите в процеса на администриране на съдилищата и при номинирането и/или избор на председателите, заместник-председателите и председателите на отделения.

Активно участие на звената на магистратурата в процеса по усъвършенстване на правната уредба. В тази връзка е необходимо с изменение в Закона за съдебната власт да се възложи на върховните съдебни инстанции и на ръководството на прокуратурата да подпомагат парламента с експертни становища относно релевантните изменения и допълнения в законодателството¹⁰.

Законодателни промени и създаване на институционален капацитет в насока превенция и предотвратяване на конфликта на интереси и корупцията в рамките на съдебната власт, а в по-широк план и в останалите сектори на публичната власт. Необходимо е с промени в Закона за съдебната власт повишаването на капацитета на Инспектората на ВСС в тази насока. От 2011г. действа Закон и съответно Комисия за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (КПУКИ). Анализът на валидната правнонормативна уредба води до заключението, че тази комисия не разполага с необходимите правомощия и ресурси за постигане на желаните резултати. Към момента се налага тенденцията за създаване в рамките на съществуващата институционална структура на обединени звена между МВР, ДАНС и прокуратурата за по-ефикасна борба срещу престъпността (по-специално организираната престъпност и корупцията по високите етажи на властта).

Утвърждаване на обективна, последователна и категорична дисциплинарна практика на ВСС- при идентични нарушения налагане на съответните наказания с необходимата степен на прозрачност и публичност на процедурите и аргументираност на приетите решения.

Подобряване на координацията между ВСС и Инспектората и активизиране на съвместната дейност, включително по дисциплинарни казуси. С оглед нарастването обема на работата е необходимо увеличаване на щатните бройки на инспекторите и съответно на администрацията на Инспектората.

Прецизиране на критериите за атестирането на магистратите. Крайно наложително е в Закона за съдебната власт ясно и категорично да се регламентират водещите обективни критерии за оценка– броя на потвърдените и отменени актове, както и бързината и организацията на работата¹¹. При атестациите за придобиване на несменяемост е необходима и проверка на нивото на професионална етика и оценка на личностното развитие, мотивацията и степента на индивидуалната независимост на магистратите. Нужни са и диференцирани правила за атестиране за съдиите, прокурорите и следователите, съобразени със спецификата на тяхната функция.

Въвеждане на механизъм за определяне на норма на натовареност на магистратите и на съдебната администрация и равномерно разпределение на работата.

Въвеждане и прилагане на ресурсите на електронното правосъдие в сектор „Правосъдие“. Крайно наложително е разработването и внедряването на eдинна информационна система на съдилищата. В тази връзка е изработена специализирана Стратегия за въвеждане на електронно управление и електронно правосъдие в сектор „Правосъдие” с времева рамка 2014- 2020г. Предвижда се осигуряване на надеждна и сигурна е-комуникация между органите на съдебна и изпълнителна власт, граждани и бизнес. Фактор за централизирането и повишавнатео на кохерентността на системата е използването на модерни хардуерни системи и софуерни технологии за кумулиране, съхранение и обмен на данни и документи, както и надеждната защита на информационните масиви. В резултат от тези мерки ще се постигне опериране с електронно съдържание от страна на съдебни и административни служители и магистрати чрез преминаване от използването и водене на документи и дела на хартиен носител към електронни. Тук следва да се отбележи, че горепосочените намерения и реални стъпки са сериозно закъснели. Съществен въпрос във връзка с електронните ресурси е този за въвеждане на единна система за разпределяне на делата на случаен принцип, със съответни софтуерни и правно-процедурни гаранции за нейната сигурност и последващ контрол.

Хармонизиране на съдебната практика и целенасочено аргументирано изясняване на казуси с фактическа и правна сложност, които генерират противоречиви съдебни решения и присъди. Продължаване на досегашната линия на активна тълкувателна практика на колегиите на Върховния касационен съд. Разширяване правомощията и засилване на активността на Инспектората към ВСС по отношение на този проблем.

Модернизиране и преориентиране на наказателната политика. Актуализация на определени институти и състави от Наказателния кодекс и разработване на проект за нов осъвременен кодекс. Към момента несъгласуваността между определени разпоредби води до противоречива съдебна практика. Необходима е замяната на някои от наказателноправните санкции с по-ефективни административно-наказателни санкции за съответните деяния. Необходимо е осигуряване на по-високо ниво на кохерентност на нормативната уредба. Наложително е прецизиране на дефинициите на определени категории престъпления и по-адекватно градиране на степента на обществена опасност, която се придава на деянието и съответстващото ниво на наказателната репресия.

Изготвяне на детайлен анализ относно ефекта от приложението на Наказателнопроцесуалния кодекс (НПК). Безусловна е необходимостта от преодоляването на прекаления формализъм на кодекса. Нужно е прецизиране на разпоредбите на НПК и свързани нормативни актове в насока бързина при разследването, разглеждането и решаването на наказателни дела, включително чрез следните стъпки: рационално използване ресурса на следствените органи; облекчаване на процедурите за изслушване на свидетели и вещи лица; прецизиране на правилата относно отводите на съдии; рационализиране на съдебните процедури по сложни дела; нормативната уредба на адекватни мерки за препятстване на укриването на заподозрени и обвиняеми лица и на отклоняването от изтърпяване на наложено наказание лишаване от свобода.

Наложителни са нормативни и организационни промени във връзка с подобряване ефективността на специализираното наказателно правосъдие. Безспорно е, че като профилирани единици в системата специализираните прокуратура (вкл. съответните следствени отдели) и съд допринасят за по-бързото производство по дела срещу организираната престъпност и спомагат за сътрудничеството между различните компетентни институции при работата по такива дела.

Провеждане на реформа в сектора на изпълнение на наказанията. Нужни са спешни мерки за преодоляване на недокомплекта, за повишаване на квалификацията, интегритета и увеличаване на трудовите възнаграждения на служителите в местата за лишаване от свобода. Необходимо е спазването на правата на задържаните и осъдените лица в съответствие с утвърдените международни стандарти. Налага се и промяна в Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража във връзка с работата по превъзпитанието и наблюдението на личностното развитие на лишените от свобода. Особено належащо е реалното провеждане на програми за реинтеграция на изтърпяващите наказание лишаване от свобода, включително с разширяване на индивидуалната социална работа. Належаща е необходимостта от изграждане на нови места за изтърпяване на наказанието лишаване от свобода и обновяване на наличните затворни сгради.

Законодателни промени и конкретни мерки и действия за допълнителна подкрепа на жертвите на престъпления със засилена грижа за малолетните лица.

Повишаване на мотивацията и реалното обществено участие в правосъдната дейност чрез института на съдебните заседатели. Създаване на нови методики и процедури при номинирането и назначаването на представителите на обществеността в съдебния процес. Прозрачност и публичност в избора на съдебните заседатели.

Повишено внимание към правнонормативната уредба и ресурсното осигуряване на защитата на свидетелите. Правилна стъпка в тази насока е създаването на специален законов акт. Към момента със ЗИД на Закона за защита на лица, застрашени във връзка с наказателно производство е създадено Бюро за защита при Главния прокурор.

Съдебните експертизи- повишаване изискванията при подбор на експерти с оглед професионалната им квалификация и безпристрастност; поддържане и развитие на квалификацията и периодична професионална атестация, придружени с осигуряване на различни форми на обучение; рационално планиране на бюджета за експертизи и съответно финансиране; нормативи за адекватно заплащане на вещите лица, съобразено със сложността и обема на извършената дейност.

Насърчаване на медиацията и други извънсъдебни способи като алтернативни средства за решаване на определени категории правни спорове с оглед повишаване на гражданската култура, спестяване на разходи и време, както и облекчаване натовареността на съда.

Изграждането и поддържането на независима и ефективна съдебна власт е изключително предизвикателство. Налице е консервативна система, която се нуждае от дълбоки преобразувания. Те трябва да доведат до рационално преструктуриране, до повишаване на работния капацитет, до еволюционни промени в манталитета и в мотивацията на личния състав, в отношението към правосъдието и до реалното възприемане на ценностите и принципите на демократичния правов ред. Дали и доколко идеите и поставените амбициозни цели ще се превърнат в рационално законодателство, в институционално развитие и в реални действия зависи от много фактори. Сред тях се открояват динамично променящата се парламентарна конюнктура, адаптивността и реактивността на съдебната система, качествената и експедитивна работа на Висшия съдебен съвет, усвояването на секторното европейско финансиране и цялостното финансово-икономическо състояние на държавата, както и съдействието от страна на обществото. В този смисъл осигуряването на независимо и ефективно правосъдие като приоритетна задача е процес с отворен времеви хоризонт за задоволителна реализация. За да отговорят на високите обществени изисквания и на потребностите на професионалната общност всички законодателни промени и управленски решения следва да бъдат съобразени с принципа, формулиран още от римската правнополитическа мисъл, от който се ръководят най-развитие и богати държави и днес- Justitia est fundamentum regnorum (Правосъдието е основата на държавността).

 

Бележки под линия:

1 Пенев, П. Съдебната власт в България 1989- 2014г. С., 2014, с. 168.

2 Особено важно значение за развитието на някои наказателни производства има качествената и своевременна работа на разследващите органи от системата на МВР. В тази връзка е необходимо системно поддържане на нивото на компетентност и повишаване на квалификацията. Многократно в доклади и други документи свързани с наказателното правораздаване се подчертава една негативна тенденция- честото преместване на разследващи полицаи от едно звено в друго. Това води до превъзлагане на досъдебните производства и в крайна сметка удължава прекомерно сроковете за разследване.

3 Вж. Калпакчиев, К. Подходи за измерване и регулиране на натовареността на съдиите. В: Сп. Общество и право, бр. 1, 2015г., с. 68- 82.

4 Калпакчиев, К. пос. съч., с. 78.

5 Нормата на натовареност е времеви стандарт за отчитане на времето, необходимо на прокурора/следователя за справяне с различните видове актове и действия, оценени и по своята сложност. Времевите стандарти са неотменима част от механизма за определяне и отчитане на натовареността.

6 В тази връзка през 2013г. е лансиран модел на междуведомствено звено между прокуратурата и ДАНС със съответен експертен капацитет, което да разследва корупционни престъпления в средите на магистратурата с оглед подготвяне на солидно аргументирани обвинителни актове.

7 По отношение на методиката на оценка на законодателството в доктрината е представен и обоснован метод на комплексна оценка на законодателните актове- вж. Кьосев, Ив. Теория за рационалното и хуманното законодателство. С., 2012, с. 140- 147.

8 Такива са Актуализираната стратегия за продължаване на реформата в съдебната система, Стратегията за въвеждане на електронно управление и електронно правосъдие в сектор „Правосъдие” 2014- 2020г. множество вътрешноведомствени актове на Министерството на правосъдието, ВСС, ВКС, ВАС, ПРБ и др.

9 Реформата на съдебната карта следва да бъде проведена и с оглед рационалната координация и съгласуване с правомощията на редица други институции като службите на МВР, нотариусите и съдебните изпълнители.

10 За допълнителни аргументи по темата вж. Пенев, П. цит. съч., с. 238- 239.

11 В тази връзка вж. и Пенев, П. пос. съч., с. 145- 146.