(дата на записа: 24.03.2020, продължителност: 1:18:11)
България е в извънредно положение. Но какво е „извънредното положение“, в което се намираме? Какво точно значи „извънредно положение“? Може би един от най-важните въпроси е този за дефинициите. И тъй като уредбата на извънредното положение се съдържа на различни места в българското законодателство, по-долу е направен опит за краткото им представяне, което би могло да позволи осъществяването на опит за тяхното систематизиране. Първо ще „дам думата“ на самите закони, а след това ще направя кратък коментар.
Конституцията на Република България (КРБ)
Чл. 57, ал. 3 КРБ
При обявяване на война, на военно или ДРУГО извънредно положение със закон може да бъде
! временно ограничено упражняването на отделни права на гражданите,
с изключение на правата, предвидени в:
– чл. 28 КРБ (право на живот),
– чл. 29 КРБ (забрана на мъчение, на жестоко, безчовечно или унижаващо отношение; забрана на медицински, научни или други опити без доброволно писмено съгласие),
– чл. 31, ал. 1 КРБ (всеки обвинен в престъпление следва да бъде предаден на съдебната власт в законно определения срок), 2 (никой не може да бъде принуждаван да се признае за виновен, нито да бъде осъден само въз основа на неговото самопризнание) и 3 (обвиняемият се смята за невинен до установяване на противното с влязла в сила присъда),
– чл. 32, ал. 1 КРБ (неприкосновеност на личния живот) и
– чл. 37 КРБ (свобода на съвестта, свобода на мисълта и избора на вероизповедание и на религиозни или атеистични възгледи).
Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България (ЗОВСРБ).
чл. 111, ал. 1 ЗОВСРБ
Военно положение се обявява
! при заплаха от въоръжено нападение или от война на цялата или на част от територията на страната.
чл. 122, ал. 1 ЗОВСРБ
При възникване на
! опасност от въвличане на Република България във военнополитическа криза или във въоръжен конфликт,
извън случаите по чл. 109 и 111, на цялата или на част от територията на страната може да се обяви извънредно положение.
Извънредно положение се обявява
– с решение на Народното събрание или
– с указ на президента на републиката по установения в Конституцията ред и
се оповестява по всички средства за масово осведомяване.
Коментар: извънредното положение по ЗОВСРБ е най-добре уреденото в българското законодателство, като са предвидени и различни степени: „извънредно положение – военно положение – война“, които позволяват на държавата определена гъвкавост и поетапно (постепенно) прилагане на все по-специфичен и ограничителен за правата на гражданите режим на управление.
Чл. 123 ЗОВСРБ При обявяване на положение на война, военно положение или извънредно положение държавните органи и въоръжените сили:
– извършват обща мобилизация, с изключение на случаите на обявяване на извънредно положение;
– прилагат действия и мерки за охрана на обекти, застрашени от терористични актове;
– ограничават или забраняват полети на граждански въздухоплавателни средства и въвеждат особен режим на корабоплаване в териториалното море и вътрешните морски води на страната;
– контролират или забраняват преминаването през държавната граница на Република България;
– ограничават движението по основни пътни артерии;
– ограничават движението на влакове и установяват контрол върху пътниците и товарите;
– ограничават свободното придвижване и установяват контрол върху гражданите и превозните средства;
– контролират обектите от критичната инфраструктура на страната;
– ограничават или забраняват достъпа до държавни учреждения;
– при необходимост от защита на националния интерес, живота и здравето на гражданите прилагат и други мерки, които не противоречат на международните актове, гарантиращи защитата на човешките права в условията на война.
Закона за противодействие на тероризма (ЗПТ)
чл. 40, ал. 1 ЗПТ
При извършване на терористичен акт на територията на страната, от което
! са настъпили
– смърт или увреждане на здравето на мнозина, имуществени вреди или вреди за икономиката в особено големи размери, или
– значителни последици за околната среда, свързани със замърсяване на почвата, водата или въздуха с химически, биологически или радиоактивни вещества и материали,
на цялата или на част от територията на страната,
може да се обяви извънредно положение.
Извънредното положение по ЗПТ се обявява, съответно – отменя,
– с решение на Народното събрание или
– с указ на президента по установения в КРБ ред.
Обявяването на извънредно положение се оповестява чрез средствата за масово осведомяване.
Коментар: отново законодателят е въвел нормативен наратив, по който може да се управлява евентуалното ескалиране на извънредността. Преди да се пристъпи към обявяване на извънредно положение може предварително да се проведе антитерористична акция: при наличие на данни за конкретна заплаха от терористичен акт или при извършен терористичен акт може да се проведе съответстваща на заплахата или акта антитерористична операция.
Чл. 39, ал. 1 ЗПТ В зоната на антитерористичната операция органите на МВР, военнослужещите от въоръжените сили и определените по чл. 37, ал. 1, т. 4 органи, в рамките на своята компетентност, имат право да прилагат следните мерки и временни ограничения:
– проверка за самоличност на лицата;
– задържане на лице при невъзможност да се установи самоличността му; при задържане от други органи се уведомяват полицейските органи на МВР и лицето им се предава;
– задържане на лица, които възпрепятстват изпълнението на мерките при провеждането на операцията; при задържане от други органи се уведомяват полицейските органи на МВР и лицето им се предава;
– доброволно или принудително извеждане на лица;
– преместване на превозни средства;
– усилване на охраната на стратегически обекти от значение за националната сигурност и на обекти на критичната инфраструктура;
– използване на превозни средства на организации, независимо чия собственост са, с изключение на превозните средства, ползващи се със специален статут по силата на международен договор, ратифициран и влязъл в сила за Република България, а в спешни случаи – и на превозни средства, принадлежащи на физически лица, за превозване на лица, нуждаещи се от спешна медицинска помощ в лечебните заведения за болнична помощ, както и за преследване на лица, когато забавянето може да застраши човешки живот или здраве;
– спиране на производства и дейности, в които се използват взривни, радиоактивни, химически и биологично опасни вещества;
– ползване или прекъсване на комуникационни връзки;
– извеждане на лица, живеещи на територията, в която се провежда операцията, и настаняването им на безопасни места;
– провеждане на санитарно-епидемиологични, ветеринарни и други мерки;
– спиране или отклоняване на движението на превозни средства и пешеходци по улиците в определени участъци или в цялата зона;
– осигуряване на достъп на лицата, участващи в операцията, до жилищни, производствени и други сгради и помещения на физически и юридически лица;
– проверка на физическите лица и техните вещи при влизане и излизане от зоната, в която се провежда операцията;
– проверка на превозните средства и на превозваните в тях вещи, включително чрез използване на технически средства, при влизане и излизане от зоната, в която се провежда операцията;
– ограничаване или забрана на носенето или продажбата на оръжия, боеприпаси, взривни вещества, пиротехнически изделия;
– отстраняване на лица, осъществяващи частна охранителна дейност, и осъществяване на охранителната дейност от компетентните органи;
– спиране на дейността на институциите в предучилищно, училищно и висше образование и в детските ясли;
– прекратяване на митинги, събрания или манифестации, тържества, културни и спортни прояви, ритуали или религиозни обреди.
Чл. 40, ал. 5 ЗПТ
При обявено извънредно положение, освен мерките и ограниченията по чл. 39, с решение на Министерския съвет държавните органи и въоръжените сили могат да:
– охраняват обекти, застрашени от тероризъм;
– ограничават или забраняват полети на граждански въздухоплавателни средства и да въвеждат особен режим на корабоплаване в териториалното море и вътрешните морски води на страната;
– забраняват преминаването през държавната граница на Република България;
– ограничават движението по основни пътни артерии;
– ограничават движението на железопътния транспорт и да установяват контрол върху пътниците и товарите;
– ограничават свободното придвижване и да установяват контрол върху гражданите и превозните средства;
– контролират обектите от критичната инфраструктура на страната;
– ограничават или забраняват достъпа до държавни учреждения;
– забраняват провеждането на събрания, митинги и манифестации.
Закона за защита при бедствия (ЗЗБ)
чл. 48, ал. 1 ЗЗБ Бедствено положение е режим, който се въвежда в зоната на бедствието от определените в закона органи, свързан с
прилагането на мерки за определен период от време
! с цел овладяване на бедствието и провеждане на спасителни и неотложни аварийно-възстановителни работи.
Бедствено положение се обявява, при условие че се случва, случило се е или има опасност да се случи бедствие, свързано със:
– загуба на човешки живот, и/или
– увреждане на здравето на хората, и/или
– значителни вреди на имуществото и/или икономиката, и/или
– значителни последици за околната среда, свързани със замърсяване на почвата, водата или въздуха с химически, биологически или радиоактивни вещества и материали или с унищожаването на биологични видове.
Бедствие е значително нарушаване на нормалното функциониране на обществото, предизвикано от природни явления и/или от човешка дейност и водещо до негативни последици за живота или здравето на населението, имуществото, икономиката и за околната среда, предотвратяването, овладяването и преодоляването на което надхвърля капацитета на системата за обслужване на обичайните дейности по защита на обществото (чл. 2 ЗЗБ).
Бедственото положение се обявява
– със заповед на кмета на общината, когато то обхваща цялата или част от територията на общината;
– със заповед на областния управител, когато то обхваща цялата или част от територията на областта;
– с решение на Министерския съвет по предложение на министъра на вътрешните работи обявява с решение, когато то обхваща територията на повече от една област или територията на цялата страна.
Чл. 52 ЗЗБ При обявено бедствено положение в неизбежно необходимия обем и продължителност може да се ограничи:
– правото на неприкосновеност на лицата и жилищата при временно извеждане от места, в които животът или здравето на лицата са непосредствено застрашени;
– правото на ползване на имущество поради необходимост от защита на живота, здравето и имуществото на лица или на околната среда;
– свободата на движение и пребиваване в определена част на територията, застрашена или засегната от бедствието;
– правото да се извършва дейност, която би затруднила или възпрепятствала осъществяването на спасителните работи.
При обявено бедствено положение като необходими мерки могат да бъдат предприети:
– временно извеждане на лица, животни и изнасяне на имущества от определената територия;
– забрана за влизане, пребиваване и движение в определени места или територии;
– незабавно извършване на строежи, строителни работи, теренни преустройства или отстраняване на строежи за намаляване или предотвратяване на заплаха, произтичаща от бедствието;
– грижи за децата и хората в неравностойно положение, ако тези грижи не могат да бъдат осъществявани в условията на бедствено положение от хората, които обичайно ги полагат;
– приоритетно снабдяване на детски, социални, лечебни и здравни заведения и спасителните екипи;
– евакуация и/или разсредоточаване;
– временно настаняване на лица, пострадали(засегнати) от бедствието, в сгради с друго предназначение за срок до 6 месеца.
Коментар: на практика бедственото положение е специален случай на извънредно положение – положение „извън реда“. Отпадат конституционни правила, свързани с разделението на властите и се ограничават част от правата на гражданите.
Закона за здравето (ЗЗ)
чл. 59, ал. 2 ЗЗ
При възникване на извънредна епидемична обстановка, както и при регистриран значителен спад в имунизационното покритие министърът на здравеопазването може да разпореди:
– задължителни имунизации и реимунизации за определени групи от населението, които не са включени в имунизационния календар;
– задължителни имунизации и реимунизации с препарати, които не са включени в имунизационния календар;
– имунизации и реимунизации по ред и начин, различни от посочените в имунизационния календар;
– организирането на имунизационни кампании, откриването на временни имунизационни пунктове, сформирането на екипи за имунизиране на място и други извънредни мерки.
Лечебните и здравните заведения, независимо от собствеността им, са длъжни да изпълняват разпоредените от министъра на здравеопазването мерки.
Чл. 61 ЗЗ
На задължителна изолация и болнично лечение подлежат
– лица, болни и заразоносители от холера, чума, вариола, жълта треска, вирусни хеморагични трески, дифтерия, коремен тиф, полиомиелит, бруцелоза, антракс, малария, тежък остър респираторен синдром и туберкулоза с бацилоотделяне;
– болни, заразоносители, контактни лица и лица, които са влезли на територията на страната от други държави, когато съществува заплаха за здравето на гражданите от други болести (изолацията се разпорежда от министъра на здравеопазването).
Задължителната изолация и лечението на лицата се извършват със заповед на ръководителя на съответното лечебно заведение по предложение на лекуващия лекар или на лекаря, насочил пациента за хоспитализация. Заповедта подлежи на незабавно изпълнение. Заповедта подлежи на обжалване пред съответния административен съд по реда на Административнопроцесуалния кодекс, но обжалването не спира изпълнението на заповедта.
Изолация и лечение на лица по ал. 2 може да се осъществява в домашни условия след преценка на съществуващия епидемичен риск от лекуващия лекар или след консултация с епидемиолог или специалист по инфекциозни болести.
Чл. 63 ЗЗ
При възникване на извънредна епидемична обстановка противоепидемични мерки се въвеждат:
– от министъра на здравеопазването: на територията на страната или на отделен регион;
– от директора на съответната регионална здравна инспекция (РЗИ): на територията на отделна област или община.
Противоепидемични мерки могат да включват (в сила от 13 март 2020) и
– забрана за влизане на територията на страната на граждани на други държави, в случай на обявено извънредно положение по чл. 84, т. 12 от Конституцията на Република България, с изключение на гражданите с постоянно, дългосрочно или продължително пребиваване на територията на Република България, както и членовете на техните семейства;
– временно ограничаване придвижването на територията на страната, както и временно спиране или ограничаване на експлоатацията или режима на работа на обекти с обществено предназначение и/или други обекти или услуги, предоставяни на гражданите, в случаи на обявено извънредно положение по чл. 84, т. 12 от Конституцията на Република България.
Лечебните и здравните заведения независимо от собствеността им
! са длъжни да изпълняват въведените мерки.
Държавните органи, общините, физическите и юридическите лица, при опасност от възникване и епидемично разпространение на заразни болести,
! са длъжни да оказват пълно съдействие на органите за държавен здравен контрол.
Контактните лица на болните от заразни болести, при въведени противоепидемични мерки,
! не може да откажат извършването на изследване с цел установяване на носителство на заразна болест.
Коментар (малко по-дълъг):
Извънредната епидемиологична обстановка не е дефинирана легално, а е оставена като медицинско понятие, което попада изцяло в компетентността на специализираните държавни органи (министър на здравеопазването и директор на РЗИ). Прави впечатление, че това не е „положение“ (временно, но сравнително трайно), а „обстановка“ (имаща по-скоро инцидентен характер). Не става въпрос за изключване на установения ред за управление на държавата, а за специален режим на защита. В този смисъл по-подходяща е може би думата „спешност“: трябва да се вземат спешни мерки, за да се предотврати настъпваща епидемия. Самата епидемия би могла да доведе до необходимост от въвеждането на извънредно положение. В този смисъл извънредната епидемиологична обстановка следва да се разглежда като етап (стъпка) към възможно (но не и задължително) извънредно положение с медицинска онтология, т.е. провокирано от разпространението на заразно заболяване. За съжаление българското законодателства не предлага специален режим за извънредно положение, което е предизвикано от извънредна епидемиологична обстановка (липсва характерното за ЗОВСРБ степенуване „извънредно положение – военно положение – война“, както и за ЗПТ: „антитерористична акция – извънредно положение“.
Извънредното положение следва да се разграничава и от други понятия, които имат по-скоро инцидентен характер и могат да станат причина за обявяване на извънредно положение. Най-важното сред тези понятия е т.нар. „положение на криза“. То е уредено основно в Закона за управление и функциониране на системата за защита на националната сигурност (ЗУФСЗНС), където кризата е дефинирана като
! събитие, което нарушава състоянието на национална сигурност в резултат на целенасочени действия или бездействия на лица, групи или организации.
Самата национална сигурност е определена от закона като динамично състояние на обществото и държавата, при което
! са защитени териториалната цялост, суверенитетът и конституционно установеният ред на страната,
– когато са гарантирани демократичното функциониране на институциите и основните права и свободи на гражданите, в резултат на което нацията запазва и увеличава своето благосъстояние и се развива, както и
– когато страната успешно защитава националните си интереси и реализира националните си приоритети.
Положение на криза се обявява, съответно – отменя, с решение на Министерския съвет. Управлението при кризи съществен елемент от дейностите по защита на националната сигурност и се осъществява от Министерския съвет чрез Националната система за управление при кризи. Националната система за управление при кризи включва национален, ведомствени и областни ситуационни центрове. Един от основните принципи при подобно положение на криза по ЗУФСЗНС е принципът на отчетност и контрол: върху дейността на органите и структурите от системата за защита на националната сигурност се осъществява парламентарен, административен, съдебен и граждански контрол.
Понятието за криза се използва и на други места в българското законодателство:
– криза по смисъла на Закона за обществените поръчки (параграф 2, т. 22 ДР), включваща „всяка ситуация в държава членка или в трета страна, в която е настъпило вредоносно събитие, което по своя мащаб явно превишава вредоносните събития от всекидневния живот и което значително застрашава живота и здравето на хора, има съществени последици върху имуществото или изисква мерки за снабдяване на населението със стоки от първа необходимост“. Криза е налице и тогава, когато настъпването на такова вредоносно събитие се смята за непосредствено предстоящо. Кризи по същността си са въоръжените конфликти и войните. Наличието на криза води до опростяване на реда за възлагане на обществени поръчки с цел осигуряване на тяхното максимално бързо изпълнение;
– криза по смисъла на ЗОВСРБ (параграф 1, т. 20 ДР), дефинирана като нестабилност в политическата и обществената сфера, предизвикваща рязка промяна на установеното състояние на икономиката и обществения живот. Военно-политическата криза е описана като едно от основанията за обявяване на извънредно положение по ЗОВСРБ;
Следващо понятие, което следва да се отграничи от понятието за извънредно положение е това за извънредна ситуация:
– извънредна ситуация по Наредбата за осигуряване на физическата защита на ядрените съоръжения, ядрения материал и радиоактивните вещества (2019), която представлява „успешно извършено противозаконно отнемане или саботаж, както и ситуация, при която има вероятност системата за физическа защита да не може да изпълни функцията си да противостои успешно на заплахата“. В този случай се налагат извънредни мерки за защита или преодоляване на последствията;
– извънредна ситуация по Наредба № 4/10.01.2008 г. за правилата и нормите за безопасност и охрана при проектиране, строителство, реконструкция, модернизация и експлоатация на обектите на съдебната власт, която се определя като „едно или повече обстоятелства, създаващи опасност за физическата защита на обектите на съдебната власт“. В такава ситуация се изискват специални действия за неутрализиране на рисковете и заплахите.
Не съставлява извънредно положение и т.нар. „непреодолима сила“ по смисъла на гражданското законодателство, което е понятие, имащо значение за изпълнението на поетите от страните задължения. Непреодолимата сила е дефинирана в чл. 306, ал. 2 от Търговския закон: „непредвидено или непредотвратимо събитие от извънреден характер, възникнало след сключването на договора“. Наличието на непреодолима сила по правило освобождава длъжника от изпълнение на поетите от него задължения.
Общото впечатление от използването на твърде много различни режими и лица на извънредността в българското законодателство е напълно вярно, като липсват каквито и да е правила, които да осъществяват връзка между тези режими, включително да разрешават конкуренцията между тях. Посочването на различни предпоставки за всяко едно от описаните по-горе положения, обстановки, ситуации и кризи, не е достатъчно за да се направи ясно разграничение на различните инструменти, с които разполага държавата, когато е застрашен обичайният ред и нормалността. Липсата на изградена и степенувана „система на извънредността“ е и причината понастоящем България да се намира в извънредно положение, което не е уредено от българското законодателство, въпреки огромния брой „извънредности“, които това законодателство ни познава.