С решение № 231-ЕП от 23.04.2014 г. Централната избирателна комисия (ЦИК), на основание чл. 57, ал. 1, т. 12 и чл. 366, ал. 1 вр. чл. 365, ал. 1, т. 4 и вр. чл. 351, ал. 1 от Изборния кодекс (ИК) е обявена за недействителна регистрацията на независимия кандидат Александър Райков Алексиев за участие в предстоящите избори за Европейски парламент. Решението е прието по протокол № 27 от 23.04.2014 г., като ЦИК е приела, че съгласно писмо вх. № ЕП-04-03-75 от 23.04.2014 г. на ГД „ГРАО” за извършена проверка в изпълнение на Решение № 133-ЕП от 9 април 2014 г. на ЦИК, за независимия е установено, че кандидатът настоящ адрес – „САЩ” (от 2006 г.), вписан в регистъра на населението, воден от район „Лозенец", Столична община. При тези данни ЦИК е приела, че Александър Райков Алексиев не отговаря на изискванията на чл. 351, ал. 1 вр. § 1, т. 3, б. „а” ДР ИК, тъй като настоящият му адрес е извън територията на Република България или друга държава – членка на Европейския съюз и не може да се приеме, че през последните шест месеца е живял в Република България или в друга държава – членка на Европейския съюз, поради което е обявила за недействителна регистрацията извършена с Решение № 206-ЕП от 22 април 2014 г. на ЦИК.
Решението на административния орган е атакувано с жалба пред Върховния административен съд (ВАС), който с решение № 5904 от 29.04.2014 г. по адм.д. № 5716/2014 г., ВАС, IV о., отхвърля жалбата, като приема по същество, че ЦИК е била права – кандидатът действително е имал регистриран настоящ адрес в държава нечленка на ЕС последните 6 месеца, поради което не е живял последните 6 месеца в държава членка на ЕС.
Според ВАС дадените с разпоредбата на чл. 366, ал. 1 ИК правомощия на ЦИК да обявява за недействителни регистрациите на кандидатските листи (кандидатите) за членове на Европейския парламент от Република България в посочени хипотези на чл. 364, ал. 1 и ал. 3 ИК, следва по аналогия да се приложат за случаите, при които за регистрирани кандидати за членове на ЕП след регистрацията е установена липса на предпоставките за упражняване на пасивно избирателно право по смисъла на чл. 351, ал. 1 ИК и което фактическо обстоятелство обуславя обявяване за недействителна регистрацията по арг. на чл. 366, ал. 1 ИК или заличаване на регистрацията по арг. на чл.369, ал.5 ИК. Доколкото в Изборния кодекс липсва изрична законова разпоредба, която да урежда изложения случай, както в общите разпоредби при определяне на правомощията на ЦИК съгласно чл. 57, ал. 1 и ал. 3 ЦИК, така и в отделните специални разпоредби за отделните видове избори, според ВАС е приложима разпоредбата на чл. 46, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) – „Когато нормативният акт е непълен, за неуредените от него случаи се прилагат разпоредбите, които се отнасят до подобни случаи, ако това отговаря на целта на акта. Ако такива разпоредби липсват, отношенията се уреждат съобразно основните начала на правото на Република България”.
В случая ЦИК е приложила чл. 366, ал. 1 ИК, която разпоредба дава правомощие за обявяване недействителност на регистрациите на кандидатските листи (кандидати) за членове на ЕП от РБ в случаите на чл.364, ал.1 и ал.3 ИК, но което правомощие в съответствие с чл. 46, ал. 2 ЗНА според ВАС правилно ЦИК е приложила и в случаите на чл.351, ал.1 ИК, поради това, че се отнася до ненадлежно упражнено пасивно избирателно право, поради липса на определени материалноправни предпоставки за кандидата, а не за материалноправни предпоставки, които се изискват за списъка на избирателите, които подкрепят регистрацията на независим кандидат и при неизпълнението на които, в съответствие с чл. 369, ал. 5 ИК се извършва служебно заличаване на регистрацията.
Предмет на настоящите кратки бележки не е преценката на ВАС, че понятието регистриран настоящ адрес покрива понятието „живял последните 6 месеца”, а преценката на самото естество на упражненото от административния орган правомощие – „констатиране и обявяване недействителността на регистрация на кандидатска листа или независим кандидат”.
Още от самото начало следва да се посочи, че заключението на ВАС, че е налице празнота, която следва да бъде запълнена, е много спорно. Празнота е налице, ако даден тип обществени отношения съществуват, но не са уредени с конкретна норма, макар да съществува обща уредба за аналогични обществени отношения. За да е налице непълнота, трябва да се констатира законодателен пропуск. Има ли обаче законодателен пропуск в ИК?
Правомощието „констатиране и обявяване недействителността” ИК дава на ЦИК в редица разпоредби – напр. чл. 256, ал. 1 и ал. 2 ИК, чл. 311, т. 1 ИК, чл. 320 ИК, чл. 366, ал. 1 ИК. Във всички тези хипотези, с едно изключение, правомощието на засяга пасивното избирателно право на регистрирания кандидат или част от листа. Изключението е уреденото в чл. 311, т. 2 ИК правомощие на ЦИК да заличи регистрацията на кандидат за президент или вицепрезидент, когато се установи, че кандидатите не отговарят на условията по чл. 93, ал. 2 от Конституцията. И то обаче не касае „констатиране и обявяване недействителността”, а заличаване на регистрацията, което изглежда в очите на законодателя е различно правомощие.
Съвсем не е изключено законодателят д е целял да остави оспорването на избираемостта на вече регистриран кандидат или листа като преюдициален въпрос на оспорването на законността на съответния избор след провеждането му. Един такъв избор може и да има своите негативи, но в него няма нищо абсурдно или странно, това е въпрос на законодателна целесъобразност.
Тук обаче име нещо друго. За да приложи чл. 46, ал. 2 ЗНА, ВАС е следвало да констатира действително празнота не само в специалния закон – ИК, но и в общия – Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Правомощие да „констатира и обявява недействителността” на издаден от самия себе си индивидуален административен акт АПК не урежда за никой административен орган. При подадени в срока за обжалване по административен ред жалба или протест пред по-горестоящия административен орган или при подадено оспорване за нищожност без срок пред съд, по-горестоящият орган или съдът могат да прогласят нищожността на административен акт. Ср. чл. 97, ал. 1 вр. чл. 84 АПК и чл. 149, ал. 5 АПК.
Мисля обаче, че тук правомощието за „констатиране и обявяване недействителността” не представлява дадено от специална норма правомощие на административен орган сам да прогласява нищожност на собствените си административни актове. Такова правомощие, ако бе дадено, би представлявало изключителен случай в нашето право.
По същество тук имаме особено производство по възобновяване на производството по издаване на административен акт и постановяване на изричен отказ по см. на глава седма АПК. Ето съображенията ми за това становище:
На първо място, актът – решение, с който ЦИК регистрира кандидатска листа или независим кандидат, представлява несъмнено индивидуален административен акт. Както защото ЦИК няма по-горестоящ орган, пред който да се атакува този акт, така и защото той е облагодетелстващ за адресата му, актът влиза във формална сила с издаването му. Той става стабилен индивидуален административен акт. Действително, той е лишен от фактическо основание, необоснован, защото например кандидатът не отговора на всички законови изисквания, при които се поражда съответното пасивно избирателно право за участие в съответния вид избор. Но означава ли това, че административният акт непременно е нищожен? При липсващата в закона класификация на пороците, водещи до нищожност, и на степента на незаконосъобразност, водещо до нищожност, мисля, че един такъв извод – за непременна нищожност на регистрацията – е колкото прибързан, толкова и опасен. И наистина, дори и кандидатът да не е отговарял на изискването да е живял поне 6 мес. преди регистрацията в държава членка на ЕС, той може допълнително да се установи в страната или в такава държава членка. Това му последващо поведение няма да санира незаконосъобразността, но ще постави под съмнение твърдението за фаталност на липсата на съответния юридически факт – уседналостта – към датата на регистрацията за участие в изборите.
На второ място, мисля, че зад енигматичния израз „констатира и обявява недействителността”, който иначе не се употребява в друг закон, законодателят е искал да насочи пряко към глава седма АПК. „Констатирането” представлява служебното узнаване от ЦИК, че издаденият административен акт страда от съществено нарушение на изискване за законосъобразността му (чл. 99, т. 1 АПК), поради което се образува производство по възобновяване на производството по издаването на акта, което по чл. 103, ал. 4 АПК се уважава. Веднага/едновременно с това се постановява отказ за регистрация на листата или независимия кандидат – т.е. „обявява се недействителността” на извършената регистрация. Видно е следователно, че тук в стремежа си към бързина и оперативност, законодателят е прибягнал до безформието, като е обединил две различни процедури в едно правомощие.
Все пак аз мисля, че някои правила на АПК са безусловно приложими. Адресатът на облагодетелстващият административен акт задължително следва да бъде уведомен, че са постъпили сигнали за отсъствието на предпоставките за регистрацията му. Трябва да му се осигури възможност за участие още пред административния орган.
При това правомощието за „констатиране и обявяване недействителността” именно защото е изключителен случай, непредвиден в глава седма АПК, не може да се прилага по аналогия, както смята ВАС. ЦИК следва да проведе обикновено производство по глава седма АПК, колкото и това да изглежда тромаво – с постановяване на нарочен акт за откриването на производството, уведомяване на регистрирания кандидат, даването му възможност да представи доказателства, постановяването на решение по чл. 103, ал. 4 АПК и едновременно с това – изричен отказ за регистрация, или ако това е невъзможност – необходимо е събирането на нови доказателства, ЦИК следва да открие ново производство по регистрация на кандидата или листата.
Не виждам причини правилата на глава седма АПК да не са приложими към ЦИК. Нищо в ИК не ги изключва според мен.