Понятието за „административен акт“ по смисъла на чл. 120, ал. 2 КРБ

За Конституцията на Република България (КРБ) може да се мисли като за фундамент, върху който се издига системата на позитивното право, но и като за рамка, в която законодателят упражнява предоставената му нормотворческа власт. Конституционните разпоредби трябва да са в известна степен „пластични“ – смислово заредени, разбираеми, формулирани по начин, който кореспондира с достиженията на правната доктрина и позволява адекватното им развитие в законодателството и съдебната практика. Същевременно не трябва да се забравя, че Конституцията е върховен закон и другите закони не могат да й противоречат (чл. 5, ал. 1 КРБ). Това предполага и определена „твърдост“ на конституционните понятия. „Антиентропийната функция“ на Конституцията[1] може лесно да бъде подкопана, ако се позволи на законодателната, изпълнителната и съдебната власт да стесняват обема на конституционните понятия или да променят техния смисъл.

Проблемът може се илюстрира с понятието за „административен акт“, употребено в чл. 120, ал. 2 КРБ: „Гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат освен изрично посочените със закон“. Цитираната разпоредба закрепва на конституционно ниво т.н. „обща клауза“ за обжалване на административни актове и е определена от Конституционния съд като гаранция за утвърждаването на принципа на правовата държава, разделението на властите и подчинението на изпълнителната и съдебната власт на закона[2]. Но понятието „административен акт“ не е резервирано за Конституцията, а се използва в редица закони, тълкува се в съдебната практика и т.н. При действието на КРБ легални определения на различни категории административни актове се съдържат както в действащия Административнопроцесуален кодекс, така и в отменения Закон за административното производство. При това легалното определение за индивидуален административен акт по чл. 21 АПК е значително разширено в сравнение с това по чл. 2, ал. 1 ЗАП (отм.)[3]. За да се установи по какъв начин законовите положения съответстват на чл. 120, ал. 2 КРБ, трябва първо да се очертае обхватът на конституционното понятие за „административен акт“. Настоящата статия представя основните насоки за решаване на поставения въпрос, предложени от Конституционния съд (КС).

Практиката на КС по чл. 120, ал. 2 КРБ включва както задължителни тълкувания по чл. 149, ал. 1, т. 1 КРБ, така и решения по искане за установяване на противоконституционност на законите по чл. 149, ал. 1, т. 2 КРБ. В такива случаи КС обикновено разглежда въпроса дали определени правни актове са „административни актове“ и дали законодателят правилно е допуснал изключването им от съдебен контрол.

Подходът на КС невинаги е изцяло последователен в конструирането на конституционното понятие за „административен акт“. Понякога КС директно възприема законодателният термин „индивидуален административен акт“[4] или „подзаконов нормативен акт“[5]. В други случаи КС въвежда родовото понятие „административен акт“, без да го разяснява[6]. В Решение № 11/2014 г. на КС по к. д. № 2/2013 г. „административните актове“ са включени в по-общата категория „публичноправни актове“ заедно със съдебните актове. В Решение № 9/2014 г. на КС по к. д. № 3/2014 г. се коментира правомощието на държавните органи да издават „властнически волеизявления във формата на правни актове“, от които настъпват определени правни последици; посочено е делението на „правните актове“ на „индивидуални“, „общи“ и „нормативни“, а дадените своеобразни определения не се покриват буквално с тези за видовете административни актове по АПК.

Извън подобни изолирани докосвания до същината на проблема, в поредица свои решения КС специално се фокусира върху разработването на изрична дефиниция на „административен акт“ по смисъла на чл. 120, ал. 2 КРБ. Тълкувателният метод, който КС използва за разкриване на съдържанието на чл. 120, ал. 2 КРБ, не е подробно разяснен. Установено е, че „разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от КРБ не е разисквана като съдържание при приемането на основния закон, а само е обсъждано нейното систематично място“[7], поради което прегледът на стенографските дневници на Седмото велико народно събрание не може да допринесе за установяване на „първоначалния замисъл“ на създателите на КРБ[8]. Следва да се приеме, че при формулиране на конституционното понятие за „административен акт“ КС по-скоро търси да се опре на общоизвестни и общоприети формулировки от административноправната доктрина:

С Решение № 21/1995 г. на КС по к. д. № 18/95 г. е дадено следното задължително тълкуване на КРБ: „Съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията гражданите и юридическите лица могат да обжалват пред съдилищата всички административни актове, включително вътрешнослужебните, щом тези актове нарушават или застрашават техни права или законни интереси и не са изключени изрично със закон от съдебно обжалване“. Конституционният съд приема, че понятието „административен акт“ обхваща всички административни актове без оглед на техния характер и теоретична квалификация. Широкият обхват на чл. 120, ал. 2 КРБ означава, че квалификациите, дадени от законодателя или доктрината за определен административен акт (напр. определянето му като индивидуален, общ или нормативен), са без значение за приложението на чл. 120, ал. 2 КРБ, по-точно – не са основание този акт да бъде изключен от възприетата от КРБ обща клауза за обжалваемост. „…[С]ъдебния контрол се конкретизира в областта на административното правораздаване основният принцип на съдебна защита на правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица – чл. 117, ал. 1 от Конституцията… За прилагането на чл. 120, ал. 2 от Конституцията е необходимо и достатъчно актът да е административен; да засяга граждани и/или юридически лица; да не е изключен изрично със закон от кръга на съдебнообжалваемите актове“. Конституционният съд подчертава необходимостта административният акт да засяга (нарушава или застрашава) субективни права или законни интереси на граждани и/или юридически лица. Самото „засягане“ се изразява в „незаконосъобразността“ на административния акт – нарушаване на правна норма от по-висок ранг. Конституционният съд приема, че административни актове по смисъла на чл. 120, ал. 2 КРБ са подзаконовите нормативни актове по чл. 7, ал. 3 от Закона за нормативните актове, независимо от възприетата номенклатура (окръжни, инструкции, указания, нареждания и пр.), без да изяснява механизма, по който се осъществява „засягането“. В конституционното понятие за „административен акт“ са включени и вътрешнослужебните актове, издавани от административните органи, когато проявяват действие „навън“ – спрямо трети лица (граждани и юридически лица).

Акцентът в Решение № 21/1995 г. на КС по к. д. № 18/95 г. е поставен върху изясняване на „засягането“ като специфична правна последица, а самото понятие за „административен акт“ се приема да известно и не е разяснено допълнително. Празнината е преодоляна с Решение № 2/2002 г. на КС по к. д. № 2/2002 г., с което е възприето следното общо определение на „административен акт“: „Определението за административен акт в доктрината посочва като задължително съществуващи елементи: едностранно властническо волеизявление на административен или друг, овластен да действа като административен, орган, направено въз основа и в изпълнение на закон, пораждащо непосредствени правни последици, чието изпълнение е скрепено с държавна принуда“. Конституционният съд направо признава, че определението е заимствано от правната доктрина[9]. Връзката с Решение № 21/1995 г. на КС по к. д. № 18/95 г. и въпросът за „засягането“ не е направена изрично, но очевидно КС го осъществява с пораждането на „непосредствени правни последици“, за да разграничи същинските административни актове от подготвителните актове в процедурата по тяхното издаване. На тази основа КС приема, че предложението на Министерския съвет и предложението на Висшия съдебен съвет до президента на републиката за назначаване и освобождаване на лицата по чл. 98, т. 6, чл. 100, ал. 2 и чл. 129, ал. 2 от Конституцията са „подготвителни, несамостоятелни актове – част от сложния фактически състав по назначаването и освобождаването на лицата с конституционно предвиден статут. Те не притежават характеристиките на административен акт, поради което не се обхващат от общата клауза за обжалваемост на административните актове по чл. 120, ал. 2 от Конституцията и не подлежат на съдебен контрол.“

С Решение № 14/2014 г. на КС по к. д. № 12/2014 г. предметният обхват на чл. 120, ал. 1 КРБ е разширен с нищожните административни актове, които според КС също могат да „засегнат“ трети лица (напр. лица, претърпели вреди от изпълнението на нищожен административен акт). В т. 2 от тълкувателния диспозитив на това решение КС постановява, че „с въвеждането на необжалваемост законодателят не може да изключи възможността засегнатите лица да се позовават пред съда на нищожността на административния акт“. В мотивите на Решение № 14/2014 г. на КС по к. д. № 12/2014 г. се посочва още, че чл. 120, ал. 2 КРБ „утвърждава обжалваемостта пред съда на всички административни актове, независимо дали са издадени от централни или местни изпълнителни органи, дали са индивидуални, общи или нормативни, стига да засягат правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица“.

Практиката на КС по приложението на чл. 120, ал. 2 КРБ е обобщена в Решение № 8/2018 г. на КС по к. д. № 13/2017 г.: „С чл. 120, ал. 2 от Основния закон е възприет принципът на непълната обща клауза за обжалване от гражданите и от юридическите лица на всички административни актове, които ги засягат освен изрично посочените със закон. Този принцип е израз на демократичната правова държава, защото предвижда осъществяването на пряк съдебен контрол за законосъобразност от административните съдилища върху всички административни актове, когато с тях се засягат или се застрашават права и свободи на адресатите им – граждани и юридически лица. Именно сочената разпоредба създава единното материалноправно основание за съдебно обжалване на всички административни актове без оглед на техния характер и теоретична квалификация (в този смисъл Решение № 21 от 26.10.1995 г. по к. д. № 18/1995 г.)“. В цитираното решение КС прави важно разграничение между „административните актове“ в широк смисъл (различни актове, издавани от административните органи) и „административните актове“ в тесен смисъл, разбирани като правни актове, издадени при осъществяване на властнически правомощия, които засягат права, свободи или законни интереси на гражданите и юридическите лица. Прието е, че единствено административните актове в тесен смисъл, които пораждат негативни правни последици за трети лица, попадат в обхвата на чл. 120, ал. 2 КРБ.

Посоченото по-горе очертава съдържанието на конституционното понятие за „административен акт“ – волеизявление на орган на публичната власт, издадено в изпълнение на закона, което едностранно поражда негативни правни последици в правната сфера на трети лица. Основна характеристика на административния акт, изведена от КС, е реалното или потенциално засягане на права, свободи или законни интереси на гражданите и юридическите лица. Важно е да се разясни по какъв начин функционира възприетото от КС определение.

Първо, КС подчертава, че конституционното понятие за „административен акт“ е автономно от конкретните законодателни решения и теоретични разработки в сферата на административното правосъдие. Тази автономност се утвърждава без притеснение от факта, че самото това конституционно понятие за „административен акт“, закрепено в чл. 120, л. 2 КРБ, по признанието на самия КС е плод на достиженията на правната доктрина към момента на създаване на Конституцията, както и че КС често директно се ползва от въведените от законодателя правни категории и квалификации на административните актове. Следователно, ако определен правен акт покрива признаците на „административен акт“ по смисъла на чл. 120, ал. 2 КРБ, той ще подлежи на обжалване пред административните съдилища, дори законодателят да не указал изрично приложимостта на процесуалния ред по АПК[10].

Второ, обхватът на чл. 120, ал. 2 КРБ е ограничен от понятието за „административен акт“. Въведената обща клауза за обжалваемост важи единствено за „административните актове“, но не и за други категории правни актове с публичноправни последици – напр. наказателни постановления за налагане на административни наказания, които имат правораздавателен характер[11].

Трето, конституционното понятие за „административен акт“, изградено около „засягането“, ограничава кръга от лица, легитимирани да обжалват пред съда като незаконосъобразен[12]. Още в Решение № 21/1995 г. на КС по к. д. № 18/95 г. се посочва следното по отношение на чл. 120, ал. 2 КРБ: „В тази разпоредба са съединени обективно две различни по характер конституционни норми – процесуалноправна, която определя кръга на активно легитимираните да търсят съдебна защита лица, и материалноправна, която сочи конституционноправните критерии за съдебна обжалваемост на административните актове[…] Недопустимо е обжалването на акта от лице, чиито права или законни интереси не са нарушени или застрашени […] Очевидно е, че конституционната разпоредба създава единно материалноправно основание за съдебно обжалване на различни по вид административни актове“[13]. Идеята е развита подробно и в Решение № 5/2007 г. на КС по к. д. № 11/2006 г.: „Гражданите и юридическите лица могат да обжалват пред съдилищата всички административни актове, включително вътрешнослужебните, щом тези актове нарушават или застрашават техни права или законни интереси и не са изключени със закон от съдебно обжалване[…] Конституционният съд счита, че във всички случаи, когато гражданите атакуват индивидуални, общи или нормативни административни актове, те трябва да докажат пред компетентния съд, че е налице засягане на техни права или законни интереси. При това заинтересуваността следва да е правомерна, лична и обоснована“.

Възприетият от КС подход за определяне на конституционното понятие за „административен акт“ среща някои възражения и повдига редица допълнителни проблеми относно прилагането на чл. 120, ал. 2 КРБ.

Преди всичко се поставя въпросът дали е правилно КС да дава общо определение за административен акт и да квалифицира конкретни правни актове като административни. Още в особеното мнение на конституционния съдия Александър Арабаджиев към Решение № 21/1995 г. на КС по к. д. № 18/95 г. се посочва, че „да се правят доктринални квалификации на категориите административни актове и с оглед на тези квалификации да се постулира допустимост (или недопустимост) на съдебното обжалване, е въпрос а) на административноправната наука или б) на преценка на бъдещо законодателство“, а не задача, с която може да бъде сезиран КС[14]. В особеното си мнение към Решение № 2/2002 г. на КС по к. д. № 2/2002 г. конституционният съдия Тодор Тодоров предупреждава за възможен конфликт на компетенции между КС и административните съдилища, като предлага на КС да се „самоограничи“ от произнасяне по чл. 125, ал. 2 КРБ във връзка с чл. 120 КРБ, като остави въпроса за изясняването на правната природа на предложенията на Министерски съвет и наличието на правен интерес от обжалването им на Върховния административен съд. Подобна теза се застъпва и от конституционния съдия Людмил Нейков в особеното му мнение към същото това Решение № 2/2002 г. на КС по к. д. № 2/2002 г. В сходен смисъл е и особеното мнение на конституционните съдии Стефка Стоева и Георги Ангелов към Решение № 2/2013 г. на КС по к. д. № 1/2013 г. относно правната природа на актовете на Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество: „съдилищата чрез своята практика ще дадат отговор на въпроса кои актове на комисията притежават белезите на административни актове и подлежат на съдебен контрол за законосъобразност и това е тяхно правомощие, а не на конституционния съд“. Изказаните притеснения за изземане на компетенции на административните съдилища от КС всъщност осмислят риска от блокиране на позитивното развитие на съдебната практика и адаптирането й към съвременните социално-политически условия, до който може да доведе залостването на определени спорни тези в практиката на Конституционния съд[15].

На следващо място, предложеният от КС широк обхват на понятието административен акт не се възприема от всички автори. Дори след постановяването на Решение № 21/1995 г. на КС по к. д. № 18/95 г. Дончо Хрусанов посочва, че въведената в чл. 120, ал. 2 КРБ обща клауза се отнася до индивидуалните административни актове, но не и до нормативните административни актове[16]. В действителност е интересно да се отбележи, че в отменения Закон за административното производство, действащ при приемането на КРБ, понятието „административен акт“ е въведено като синоним на „индивидуален административен акт“. Но възраженията на Д. Хрусанов по-скоро са свързани с друго – изискуемото от чл. 120, ал. 2 КРБ засягане предполага доказване на правен интерес за съдебно обжалване на административния акт, а той твърдо поддържа тезата, че това не е необходимо по отношение на нормативните административни актове[17].

Аргументи в обратната посока са изложени от конституционния съдия Тодор Тодоров в особеното му мнение към Решение № 2/2002 г. на КС по к. д. № 2/2002 г., който настоява да се даде предимство на „генерализиращия език“ на Конституцията. Притесненията му са свързани не само с даването на общо определение за административен акт, което според него е излишно и необосновано, но и с ограничаването на съдебния контрол за законосъобразност по чл. 120 КРБ единствено до административните актове в „тесен смисъл“[18]. Допълнително усложнение произтича от обстоятелството, че изискването за „засягане“ оставя извън обхвата на чл. 120, ал. 2 КРБ не просто редица актове на административните органи в „широк смисъл“, но и декларативните и констативните актове, които чл. 21, ал. 2 АПК изрично определя като „индивидуални административни актове“[19]. Според Иван Тодоров същият ефект на изключване от обхвата на чл. 120, ал. 2 КРБ важи и за действията на административните органи, които подлежат на съдебно обжалване по АПК[20]. Отворен остава въпросът доколко е конституционосъобразно законодателят да приравнява на административни актове разни правни явления, които не отговарят на конституционното понятие за „административен акт“, разработено от КС при прилагането на чл. 120, ал. 2 КРБ.

Важно е все пак да се отбележи, че практиката на КС се развива: Решение № 14/2014 г. на КС по к. д. № 12/2014 г. обезпечава възможността за съдебна защита срещу нищожните административни актове, при които формално погледнато не може да се говори за действителни правни последици спрямо „засегнатите“ лица; Решение № 5/2007 г. на КС по к. д. № 11/2006 г. приема, че „прогресивният характер на легитимацията според чл. 186, ал. 1 АПК е възможността да се обжалват нормативните актове на администрацията не само когато са налице пряко нарушени права, но и при предстоящо засягане на права“, което може да се разглежда в по-общ план като смекчаване на изискванията за наличие на „пряко и непосредствено“ засягане. Дори в очертаните от КС рамки, понятието за „административен акт“ не е абсолютно инертно и може да претърпи развитие. Връзката между чл. 120, ал. 2 КРБ и чл. 117, ал. 1 КРБ, подчертана от КС[21], прехвърля вниманието върху концепцията за засягане на „законния интерес“, която по никакъв начин не е изяснена окончателно в правната доктрина и съдебната практика.

Основният проблем, свързан с приложението на понятието за „законен интерес“ в областта на административното правосъдие, е свързан с преценката на съдилищата заналичието на защитен от правото интерес на жалбоподателя, по-точно казано – преценката им за наличието на интерес, заслужаващ защита от правото. В по-старта административноправна литература не се настоява на необходимостта позитивното право да каталогизира законните интереси, от чието нарушаване произтича правото на обжалване на административния акт. Петко Стайнов подчертава, че релевантна е връзката между обжалващия и положението, което се създава с обжалвания акт: „така очертаният интерес може да е свързан и със субективните положения, дължими на едно лично право, и с обективните положения, дължими общо на закона или на по-рано издаден административен акт“[22]. Преобладаващото днес разбиране за същността на „законния интерес“ настоява на „обективния“ му характер и сякаш изисква изричното му установяване в правна норма[23]. „Дали интересът е законен, се определя от законодателството. Законните интереси на лицата се изброяват и закрилят от закона наравно с правата и свободите им“[24]. Ако приложението на общата клауза по чл. 120, ал. 2 КРБ зависи от засягането на законен интерес, а съществуването на законен интерес е функция от волята на законодателя, логично изниква въпросът до каква степен Конституцията му позволява да изпълва правния мир с „административни актове“ и да снабдява неограничено и по собствена преценка определени лица с правна легитимация за тяхното обжалване[25]. Отговорът на този въпрос е предизвикателство, което чл. 120, ал. 2 КРБ поставя пред правната доктрина.

Бележки под линия:

[25] Проблемът е маркиран от Васил Петров, който отбелязва, че предоставеното право на екологични неправителствени организации да оспорват административни актове в сферата на околната среда, без да доказват пряк и личен интерес, противоречи на чл. 120, ал. 2 КРБ дори когато произтича от международен договор като Конвенцията за достъп до информация, участието на обществеността в процеса на взимане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната сред (Орхуската конвенция) – вж. Петров, В. Общият административен акт. С.: Сиела, 2017, с. 91.