Мотиви към законопроекта за административното правосъдие от 18.11.1911 г.

 

Бележка, д-р Васил Петров:

Решението на народните представители през 1912 г. да възприемат предложенията на комисията, натоварена с изработването на законопроект за административното правосъдие, се оказва определящо за българската правна система – учреденият и действал в периода 1912-1948 г. и възстановен през 1996 г. Върховен административен съд раздава административно правосъдие във френския модел на институция за защита на обективната законност. На българска почва френските разрешения търпят редица видоизменения, някои от които са загатнати още при зачеването на законопроекта. Тук се предават мотивите на законопроекта, дело на петчленната комисия, която го е съставила.

 

Мотиви към законопроекта за административното правосъдие от 18.11.1911 г.

Цит. по: Пионери на българското административно правосъдие. Теодор Теодоров, Ангел Николов, Филип Филчев и Михаил Генадиев. Съст. и ред. д-р Васил Крумов Петров. С., ИК „Петко Венедиков“, 2023, 62-121

 

I. Определение и предмет на административното правосъдие

§ 1. Правова държава

В разлика от полицейската държава, в която упражнението на публичната власт не е подчинено на никакви постоянни задължителни норми и не търпи никакво ограничение от правната сфера на отделните личности, а се проявява произволно навсякъде и доколкото това се налага от държавния резон, който се олицетворява във волята на монарха, suprema lex, модерната правова държава не само има за непосредствена цел осъществяването на правото в обективен смисъл на думата, но и предполага такова устройство на публичната власт, при което нейното упражнение да не става произволно, а винаги да цели запазването на правовия ред по начин, щото да не се накърняват индивидуалните права, или поне ако някому се накърни правната сфера от публичната власт, това да се основава на съществуващото положително право. С други думи и понеже упражнението на публичната власт е поверено на администрацията в широк смисъл, в съвременната правова държава действията на администрацията са урегулирани от юридически норми, задължителни за нея, и от друга страна, дейността на администрацията среща законни граници в свободната правна сфера на гражданите, вън от които граници администрацията не може да действа, без да извърши закононарушение.

Правова държава е и Българското царство, което по силата на чл. 43 от Конституцията се управлява точно според законите, и гражданите на което се ползват с ред права, осветени в чл. 54–84 от Конституцията.

Колкото обаче законите и юридическите норми, които уреждат упражнението на публичната власт, да са пълни и ясни, те не могат да предвидят и нормират предварително всички конкретни случаи. При това невинаги административните закони съдържат точно определени правила: често пъти поради самото естество на материята те предоставят на администрацията да действа с дадените й законни средства въз основа на свободната нейна преценка на обстоятелствата. Най-после, не са невъзможни и грешки, волни или неволни, от органите на администрацията. Неправдите ще бъдат още по-многобройни, ако администраторите са навикнали да действат произволно с оглед към личностите и партизански, както за нещастие често се случва у нас. Прочее при изпълнението на обширната си мисия – да работи за общото и индивидуално благо, мисия, която с развитието на цивилизацията става все по-обемиста, поради създаването на нови и нови обществени служби – администрацията неминуемо влиза в стълкновение с отделните лица, толкова повече, че твърде често тя не би могла да изпълни мисията си, без да накърни частни права или интереси. Защото не бива да се забравя, общественият интерес не се идентифицира със сумата на частните интереси; той е по-скоро един среден интерес, резултат от конфликта между частните интереси, и често пъти тям противоположен. Явява се следователно нужда в правовата държава, чиято цел е осъществяването на правото, не само от създаването на закони, нормиращи атрибутите на администрацията в отношенията й с гражданите, но и от средства, с които да се обезпечи съблюдаването на тези закони, било че е въпрос да се разрешат и отстранят стълкновенията между индивидуалните правни сфери и администрацията, било че целта е просто да се възстанови за себе си правовият ред, нарушен от администрацията.

Тези средства за защита на правовия ред и за гарантиране законността в управлението могат да бъдат различни. Не ще и дума, че една разумна организация на администрацията и едно съвестно подбиране на персонала, свързани с постоянен и сериозен йерархически надзор ех oficio или по йерархическо потъжване от заинтересуваните, биха твърде много допринесли за закономерността в отправлението на административните функции. От друга страна, в страни с развито парламентарно управление политическата отговорност на министрите, върховни йерархически началници на разните административни ведомства, тоже би могла да бъде използвана за целта. Също не е без значение и личната углавна и гражданска отговорност на чиновниците за престъпленията по служба и за вредите и загубите, причинени от тях по нерадение, немарливост и бавност (чл. 1111–1115 от Закона за гражданското съдопроизводство).

Всичките тези средства обаче са недостатъчни. Устройството на администрацията и подборът на персонала за дълго време още ще оставят много да се желае, особено у нас. Парламентарната отговорност на министрите е далечна и мъчно се туря в движение. Личната гражданска и углавна отговорност на чиновниците е едно случайно и изключително средство, което предполага престъпна умисъл или най-малко особена гражданска вина; а и удовлетворение по този начин мъчно се добива и във всеки случай, твърде бавно. Между това дейността на администрацията е непреривна [непрекъсваща, бел. ред.] и най-разнообразна; нейните функции непрестанно се разширяват с напредъка на цивилизацията и административните служби от ден на ден стават все по-многобройни; оттам и стълкновенията с частните лица и помежду отделните обществени институти стават все по-чести, а заедно с това – и нарушенията на правовия ред – все по-възможни.

Налага се прочее необходимост да се учреди едно постоянно средство за защита на законността, което да съди администрацията в отправлението на всичките нейни служби, които са тоже постоянни; средство по-просто и по-бързо от сложната парламентарна отговорност, по-лесно и по-обширно от личната отговорност на виновните длъжностни лица, по-ефикасно и представляващо повече гаранции за правда, отколкото дават самата администрация и йерархическият надзор. Съвременните правови държави са намерили това средство в административното правосъдие.

 

§ 2. Понятие на административното правосъдие

В най-широк смисъл на думата под административно правосъдие трябва да се разбира онова правосъдие, което има за предмет юридическите спорове, които възникват от действията на администрацията като публична власт. И тъй като дейността на администрацията се проявява чрез административни актове (извън законите, чисто произволни действия на администрацията пораждат гражданска и углавна отговорност на общо основание), административните спорове винаги се свеждат към преценка на закономерността на административните актове, било че спорът е насочен против самия акт, на който се иска отменението или изменението, било че въпросът е да се отстранят последствията от един незаконен административен акт и евентуално да се присъди обезщетение или да се възстанови нарушеното право. И в двата случая административното правосъдие се явява като съдебен контрол върху действията на администрацията, контрол, който цели запазването на правовия ред.

Обаче точна дефиниция на понятието „административно правосъдие“ едва ли е възможно да се даде еднакво, както не може да се определи с една сбита формула общото правосъдие и неговият обем. Несъмнено адм. правосъдие подобно на всяко правосъдие предполага, че органите, които го раздават, са съвършено независими в решенията си от администрацията, от правителството и от когото и да било, а са подчинени само на закона и на собствената си съвест (Laband), че то има за предмет решаването на спорове, т.е. противоположни претенции, които искат едно разрешение, че тези спорове трябва да са юридически правни въпроси и най-после, че в разрешението на тези спорове трябва да се следват особени форми, особено съдопроизводство, установено от закона, за да се гарантират интересите на всичките участващи в спора страни и правилното решение на делото. Но една пълна и точна дефиниция на адм. правосъдие не се среща никъде в чуждите законодателства, нито даже у авторите. Тя е толкова по-невъзможна, че в разните страни, според действащото положително право, обемът, предметът на това правосъдие значително се различава.

При все това най-характерният признак на адм. правосъдие трябва да се търси в неговото съдържание, в неговия предмет. В това отношение гореказаното предложение [пропозиция, твърдение, бел. ред.], че адм. правосъдие е онова, което има за предмет юридически спорове, възникнали от действията на административната власт, може да се счита вярно за всички страни и за всички законодателства. Наистина, разни закони стесняват или разширяват това понятие, критериумът за разграничение на административната и общата подсъдност се формулира различно, но основата на всички законодателства се свежда към гореказаната обща същност. Според френското схващане предмет на адм. правосъдие са споровете, които възникват от актовете на администрацията, действаща като публична изпълнителна власт (contentieux administratif par nature); a когато администрацията действа като управителка на своите имущества, обществени или частни, и на разните обществени служби, по принцип възникналите спорове са частноправни и подсъдни на общите съдилища, освен в случаите, когато законът изрично ги прави подсъдни на административните съдилища, напр. споровете по обществените работи, държавните доставки, държавните имоти и пр. (contentieux administratif par d?termination de la loi).

В Германия принципът ce формулира по друг начин: предмет на административното правосъдие са публичноправните спорове, а частноправните спорове и углавните дела са подсъдни на общите съдилища (§ 13 от Gerichtsverfassungsgesetz); но строго разграничение на компетентността и в Германия не е прокарано: по силата на специални закони много публичноправни спорове се решават от общите съдилища и обратно, ред частноправни – oт административните съдилища. Обаче какво нещо е публичноправен спор и какво – частноправен, германските закони не казват; това е било предоставено на отделните законодателства и на доктрината. Така не са предмет на административно правосъдие споровете с фиска; под фиск се разбира държавата във всички случаи, в които тя упражнява права, представляващи: паричен (имотен) интерес, безразлично дали тези права са публични или частни (Sarney, Wach, Jellinek). Върху определението на публичните права макар да няма пълно единодушие, обаче всички предложени дефиниции се свеждат към мисълта, че в публичното право влизат всички правоотношения между обществото и отделната личност като член на обществения организъм (Wach, Fooz, Исаченко), при които държавата управлява и заповядва (Laband) и в качество на върховна обществена сила упражнява власт на принуда (Matizen). Публичните правоотношения Jellinek класифицира в четири групи: status subjectionis – подчинение и задължения към държавата, status libertatis – свободи по отношение на държавата, status civitatis – права (искания) срещу държавата, и четвърта група, действия в интерес на държавата – политически права. И понеже, както се каза, според немското схващане административното правосъдие има за предмет публичноправните спорове, чийто съществен признак се крие в участието на публичната власт, то с основание може да се твърди, че различието между понятията за административно правосъдие във Франция и в Германските страни не е толкова дълбоко, колкото изглежда на пръв поглед. Впрочем уточняването на понятието публичноправен спор не е от особено значение за практиката, понеже законодателствата в повечето германски държави изрично и ограничително изброяват кои административни спорове са подсъдни на административните съдилища; принципът представлява важност по-скоро като ограничение компетентността на общите съдилища.

В заключение прочее и като общо начало, с доста голяма точност административното правосъдие би могло да се определи като такова, което има за предмет публичноправните спорове, които възникват от действията на административната власт, било че чрез тези спорове се защищават накърнени субективни права, било че целта е да се възстанови за себе си нарушеният правов ред, безразлично дали от това произтичат, или не права за личността.

 

§ 3. Българското действащо досега законодателство по въпроса

Общоприето мнение е, че у нас няма административно правосъдие. Вярно поначало, това предложение става погрешно, ако се разбира в абсолютен смисъл и без оглед към ред специални закони и към юриспруденцията на нашите съдилища по чл. 1 и 2 от Закона за гражданското съдопроизводство. Наистина, в страната ни не съществуват особени административни съдилища, които да раздават административното правосъдие във всичката негова пълнота, както се обясни по-горе. Но не трябва да се изпуска из предвид, че за разрешението на някои специални административни спорове нашите закони предвиждат особени административни юрисдикции, еднолични или по-често колегиални (комисии), напр. министърът на финансите, като касационна инстанция под контролните облагателни комисии по преките данъци освен поземления, за който касационна инстанция е окръжният финансов началник; същият министър като въззивна инстанция по определяне разреда на патентите за право на търгуване със спиртни питиета; председателят на постоянната комисия – за натуралната пътна тегоба; министърът на обществените сгради като въззивна инстанция по събаряне грозящите да паднат и нездравословни сгради (чл. 44 от Закона за благоустройството и чл. 59 от Закона за държавните и общински пътища) и по събаряне постройките, направени без разрешение (чл. 77 от Закона за благоустройството); съдебно-административната комисия при същото министерство за разрешаване регулационните спорове; самите контролни комисии по преките данъци; върховните проверочни комисии по военните набори; Върховната сметна палата и пр. Всички тези административни лица и комисии са очевидно юрисдикции, макар и рудиментарни, защото изпълняват съдебна функция – разрешават административни спорове и защото в решенията си те са независими – трябва да решават по съвест и по закона.

На второ място, много често административни спорове по силата на специални закони са отнесени за разрешение в общите съдилища. Такъв е случаят със споровете по избирателното право – съставяне избирателните списъци, издаване избирателни карти, утвърждение на изборите; със споровете по определяне данъка върху имоти, придобити по безвъзмезден начин; с онези по пенсиите, както върху самото право на пенсия, така и върху размера; с определяне обезщетенията за имоти, отчуждени за държавна и обществена полза, по регулация или по Закона за мините; окръжните съдилища се произнасят окончателно върху закриването по административен ред на кафенетата, хановете, хотелите, кръчмите и публичните домове, които са вредителни за народното здраве, опасни за общественото спокойствие или противни на нравствеността (чл. 64, т. 24 от Закона за градските общини и чл. 18, т. „ж“ от Закона за столичната полиция; на същите съдилища, с право на касационно обжалване, е възложено от последните изменения в Закона за благоустройството да се произнасят и върху самите регулационни планове по дворни регулации и т.н.

Трето. Твърде широка гаранция за съдебна защита на гражданските права, нарушени от администрацията, и независимо от личната гражданска и углавна отговорност на длъжностните лица, българският гражданин може да намери в общите съдилища по силата на чл. 2 от Закона за гражданското съдопроизводство, който гласи: „частните лица или общества, законните права на които бъдат нарушени от разпорежданията на правителствените учреждения или лица, могат да предявят в съда иск за възстановяване на нарушените си права и за вреди и за загуби“, и въз основа на чл. 43 от Конституцията, който установява в страната ни управление по закона.

Нашите съдилища, сезирани с подобни искове, макар Конституцията да не съдържа изричен текст, подобен на чл. 107 от белгийската конституция, обсъждат законността на административните актове и ако ги намерят незаконни, отказват да ги вземат във внимание и да теглят юридически последствия от тях, даже ако това са публично-административни правилници (р. ВКС, 2-ро угл. отд., 372 от 25 май 1911 г.). Единственото условие, за да приемат съдилищата в разглеждане подобни искове, е те да са „препирни за гражданско право“ (чл. 1 от Закона за гражданското съдопроизводство). И по отношение, нашите съдилища са либерални и разширяват твърде много понятието гражданскоправен спор, а заедно с това си признават твърде обширна компетентност върху чисто административни работи и спорове. Въпреки обстоятелството, че чл. 1 и 2 от Закона за гражданското съдопроизводство са буквален превод от руския устав и че в Русия понятието „препирня за гражданско право“ се разбира в неговото юридическо, тясно значение на думата, като му се противопоставят публичноправните спорове в горе обяснения смисъл, които са взети из подсъдността на общите съдилища (Исаченко), у нас под гражданско право се разбира всяко право, което представлява паричен или имотен интерес, даже когато то произтича от правоотношение между обществената власт и личността като член на това общество. Така считани са спорове за гражданско право, подсъдни на общите съдилища, споровете за единично ползване от общинско пасбище (p. ВKС, 1-во гражд. отд., 117/1896 г.), за повръщане неправилно събрани данъци (р. ВKС, 2-о гражд. отд., 9/1899 г.), между общини и държавата за участие в издръжка на учителите (чл. 91 от Закона за народната просвета) и пр. От друга страна, в ред престъпни деяния чл. 145, 154, 473, 475 от Наказателния закон, като обявява наказуемо само противозаконното неподчинение или неизпълнение на законните разпоредби и искания на властта, дава право на углавния съд да прецени законността на тези разпоредби и да откаже да ги приложи – да оправдае обвиняемия, ако ги намери незаконни.

Не може да се отрече, че в посочените три направления у нас съществува административно правосъдие, разбирайки под това понятие правосъдие, което има за предмет административни спорове, т.е. такива, които възникват от действията на административната власт и се свеждат към преценка на административните актове. Но не може да се отрече и това, че съществуващото досега в страната ни административно правосъдие е недостатъчно за пълното обезпечение на законността и правовия ред. Едва ли би могло да се каже нещо против административното правосъдие, раздавано от общите съдилища по силата на специални закони в показаната по-горе втора група случаи. Обаче не е същото за другите две групи: повечето от особените административни юрисдикции, на които е възложено решаването на някои специални административни спорове, не представляват значителни гаранции за независимост и безпристрастие; при това пред тях не е установена никаква законна процедура. Колкото се отнася до общото правосъдие на обикновените съдилища по административни спорове, то е недостатъчно и непълно: 1) защото и при най-широкото разбиране на понятието „препирня за гражданско право“, каквото му дават нашите съдилища, то не обгръща всички публичноправни спорове и следователно не защитава всички публични права, а още по-малко интересите, колкото те да са сериозни, остават значи публични права и интереси, за които обикновените съдилища се признават некомпетентни и за които следователно гражданинът не може да намери никъде съдебна защита, освен добрата воля на самата администрация; 2) защото обикновените съдилища, основавайки се върху принципа за разделението на властите, даже когато се признават компетентни да разгледат един административен спор, се задоволяват само да откажат прилагането на незаконния административен акт и да теглят юридически последствия от него в конкретния случай; съдилищата обаче нямат власт да отменят, спират или изменят самия административен акт, който остава в сила и се прилага за всички други, освен лицето, което се е отнесло до съда; те нямат възможност да принудят администрацията да направи нещо, когато тя бездейства. 3) В случаите, когато съдилищата се признаят компетентни да разгледат спора, понеже те нямат власт да отменяват незаконните административни актове, тяхната защита иде много късно, post factum, след като неправдата е била извършена, нарушението на правото консумирано, когато щетата е станала може би непоправима с пари. Наистина, всичките спорове в съдилищата възникват след като едно право е било вече фактически нарушено, но не бива да се забравя, че административните актове произвеждат сами по себе си юридическо действие, понеже имат изпълнителна сила, даже преди да са били приведени в изпълнение; за това е необходим съдебен път против тях независимо от това, били ли са или още неизпълнени. 4) Най-после сегашното правосъдие на общите съдилища не дава средства за защита и възстановяване на правовия ред сам за себе си в интерес на добрата администрация и законността изобщо и специално в отношенията между самоуправителните учреждения и централната власт.

 

§ 4. Какво трябва да бъде административното правосъдие у нас

Току–що посочените недостатъци на сега съществуващото у нас административно правосъдие показват как то трябва да бъде уредено и каква трябва да бъде бъдещата реформа. Обясни се по-горе, че тъй като администрацията действа винаги чрез административни актове, административното правосъдие в най-пълния си обем се свежда към преценка на закономерността на тези актове, било че спорът е насочен против самия административен акт, на който унищожението (отмяната) се иска, било че се иска само отстранението на последствията от един незаконен административен акт и възстановяване на нарушеното право или евентуално присъждане на обезщетение. Българските граждански съдилища по силата на чл. 1 и 2 от Закона за гражданското съдопроизводство се признават компетентни да разглеждат искове за отстранение последствията от незаконни административни актове – за възстановяване нарушени права от администрацията и за вреди и загуби, стига само препирнята да е за гражданско право, но не и да отменяват или изменяват самите незаконни административни актове.

Това, което най-вече липсва у нас, то е един общ съдебен път за отмяна на незаконните административни актове, всички освен изрично изключените от закона. Това общо средство за отмяна, прибавено към съществуващата досега юрисдикция на общите съдилища по административните спорове съгласно чл. 2 от Закона за гражданското съдопроизводство и чл. 145, 154, 473 и 475 от Наказателния закон, която компетентност трябва да се запази непокътната, ще даде на страната ни пълно административно правосъдие, което напълно ще обезпечи правата и интересите на гражданите и законността на администрацията. Унищожението на самите незаконни административни актове, на първо място, ще даде възможност да се предупредят неправди, чието отстранение post factum след дългогодишно съдене пред общите съдилища далеч не е достатъчно за правовия ред в държавата и за истинско удовлетворение на ощетените. На второ място, възможността да се отменяват незаконните административни актове ще даде съдебна защита на всички публични права и даже интереси, накърнени от администрацията, защото, каза се вече нееднократно, администрацията проявява своята дейност чрез административни актове; за незаконните чисто фактически нарушения на публичните права има наказателна отговорност. Най-после и по същата причина със средството за отмяна ще се обезпечи запазването и възстановяването на правовия ред сам за себе си, особено в отношенията между самоуправителните учреждения на надзорната централна власт.

Една пълна реформа по административното правосъдие би налагала изменения в състава на съществуващите специални адм. юрисдикции, еднолични и колегиални (комисии), чието премахване е недопустимо поради тяхната специална и ограничена компетентност и особеността на подсъдните им материи; добре би било да се предвиди и особена процедура пред тези юрисдикции, гарантираща правата на страните. Засега обаче това не ще се направи, защото би повлякло изменението на ред специални закони от разните ведомства и защото на първо време немалко подобрения в работата на тези комисии ще внесе общият път за отмяна, развит във форма на касационно обжалване против решенията на споменатите юрисдикции. Специални закони биха могли в някои области да допуснат и апелативно обжалване. Във всеки случай това ще бъде работа на бъдещия законодател.

Колкото се отнася до няколкото особени административни спорове, които по силата на действащи специални закони са подсъдни в пълна юрисдикция на гражданските съдилища (избори, пенсии, косвени данъци, дворни регулации и пр.), логиката може би би искала да се подведат и те в общата система на административното правосъдие; но нека не се забравя, че добрите закони не са плод на чистата логика, а са онези, които отговарят най-добре на нуждите на живота и на обществената целесъобразност и на които гражданите са навикнали, защото иначе законите рискуват да останат неприложени. Впрочем спомена се, че и в чуждите законодателства няма прокарано строго логическо разграничение в подсъдността на общите и административни съдилища; специално в германските държави при въвеждането на общо административно правосъдие е била запазена компетентността на обикновените съдилища по маса административни спорове. Няма следователно защо за интереса на чистата логика да се изменяват ред специални закони от разните ведомства, на чиито установления [институции, бел. ред.] гражданите са привикнали и са доволни от тях.

Мнозина мислят, че административното правосъдие трябва да обгръща и частноправните спорове, в които една от страните е държавата или друга някоя административна личност. Особено се настоява в този смисъл за споровете, възникнали от обществените предприятия, които чакат дълги години разрешение в гражданските съдилища в голям ущърб на предприемачите, а и на държавата. Наистина, във Франция споровете по обществени предприятия са подсъдни па административните съдилища. Но това е едно изключение от общите начала на правото, което не се среща в никоя друга страна. При обществените предприятия администрацията действа като всеки частноправен субект в управление на своите имуществени интереси; публичната власт тук не се проявява; възникналите по този повод спорове са чисто частноправни и тяхното естествено място е в гражданските съдилища. Нека там се направи нужното, за да се ускори разрешаването на тези дела, но няма сериозно основание да се изменява издъно един ред на нещата, съществуващ почти от Освобождението. Нищо не пречи на държавата при големите предприятия да уговаря в поемните условия помирителен съд, който би решавал възникналите недоразумения много по-бързо от обикновените съдилища. Все в същия ред на мисли могло би да се отмени т. 3 на чл. 1228 от Закона за гражданското съдопроизводство, или даже да се предвиди особена процедура за тези дела пред гражданските съдилища. Най-после, когато функционирането на бъдещото общо административно правосъдие се окаже сраснало с живота, може би един ден законодателят да включи в него и споровете по обществените предприятия.

В заключение административното правосъдие, от което има нужда страната ни за закрепване на законността, трябва да уреди един общ съдебен път за отмяна на всички незаконни административни актове, освен изрично изключените. Особена форма на тази отмяна ще бъде отмяната по касационни жалби против решенията на разните сега съществуващи административни юрисдикционални лица и места по специални материи. С влизането в сила на законопроекта ще падне, разбира се, ролята на министъра на финансите и на окръжния финансов началник като касационна инстанция над контролните облагателни комисии по преките данъци. В изрично указани от закона случаи предмет на административното правосъдие ще съставлява и разглеждането по същество на особени административни спорове. Така уредено, това правосъдие, прибавено към съществуващите досега институти в тази област и като се запази непокътната досегашната компетентност на общите съдилища да съдят инцидентно за законността на административните актове, – ще се въведе и у нас пълно административно правосъдие – пълен съдебен контрол над администрацията. Административното правосъдие трябва да бъде въведено не за да навлезе в областта, запазена за съдебна власт, а за да даде съдия на онези разпри, за които сега няма никакъв съд (из доклада на италианския министър Depretis от 1884 г. до сената).

 

II. Административни съдилища

§ 5. Кому да се повери раздаването на административното правосъдие

Веднъж така определен и ограничен, предметът на общото административно правосъдие, което предстои да се въведе в България, поражда се капиталният въпрос, кому да се повери раздаването на административното правосъдие: на самата администрация ли, на гражданските съдилища ли или на особени административни съдилища?

Общото мнение е против администрацията. Освен че тя не представлява гаранции за независимост и безпристрастие, но и недопустимо е тя да бъде съдия сама на себе си. Даже облечена в съдебна функция, администрацията винаги би била увлечена да действа като активна власт, имайки пред очи изключително общото благо и обществения интерес.

По дефиниция административното правосъдие, като има за предмет разрешението на административни спорове, е, подобно на общото обикновено правосъдие, упражнение на съдебна функция. То е работа на съд не само защото има да разрешава спорове – противоположни претенции, но и защото тези спорове са юридически – публичноправни, защото предполага известна съдебна процедура и най-вече, защото органът, който раздава административното правосъдие, трябва да действа като съд – да решава по собствена съвест и по закона, съвършено независимо от правителството и от когото и да било. Служебната обезпеченост и несменяемостта на съдията са само средства, за да се гарантира независимост при правораздаването, но не са присъщи на съда (Laband).

Най-лесен и наглед естествен отговор на поставения въпрос би бил следователно да се възложи административното правораздаване на обикновените граждански и углавни съдилища. И действително, това се поддържа от много автори и така се управлява административното правосъдие в Англия и Североамериканските съединени държави и донейде в Дания. Обаче никъде другаде в континенталните европейски страни, където съществува пълно административно правосъдие, неговото раздаване не е поверено на общите съдилища, а е възложено на особени административни съдилища, повече или по-малко свързани с администрацията. Важни съображения говорят в полза на това общоприето устройство и против англо-американската система.

1. Същността на административното правосъдие, поне на това, което ще се въведе у нас, е, като се запази досегашната компетентност на обикновените съдилища, да се уреди един общ съдебен път за отмяна на незаконните административни актове, с право за съда да спира или отменява разпоредбите на администрацията. Но не може да се отрече, че подобно правосъдие се приближава до чисто административната функция, тъй като правото да отменява принадлежи само на този, който е постановил, или на неговото началство. Съдията налага своето решение, като с него замества разпоредбата на администрацията, безразлично дали той потвърждава или отменява административния акт; вече съдебното решение, макар и не непосредствено, а не административната разпоредба, урежда конкретното правоотношение, което по естеството си е ведомството на изпълнителната административна власт. Очевидно, това не е еднакво както обикновеното правосъдие; докато естествена област на последното е да решава един спор само между страните и да възстановява в случая нарушени права, без разлика от кого, административният съд съди самия административен акт, който може да бъде твърде общ, потвърждава го косвено или го отменява, във всеки случай намесва се и в действията на административната власт и ги контролира непосредствено (Ussing).

Без да се дава на конституционния принцип за тройното деление на властите и за тяхната взаимна независимост онова догматическо значение, каквото с му давали законодателите от епохата на Френската революция от 1789 г., не може да се спори, че този принцип означава, че упражнението на трите съществени функции на основната държавна власт – законодателна, изпълнителна (административна) и съдебна, трябва да бъде поверено на разни отделни органи, които по възможност да бъдат независими един от друг. Погледнато даже така практически на работата, несъмнено е, че администрацията би се поставила в пълно повиновение на съдийското тяло, ако административното правораздаване се повереше на общите съдилища. Независимо от опасността, която би имало, ако се даде по този начин право на общите съдилища, неотговорни, чужди на администрацията, на нейните нужди и цели, да парализират всяка нейна разпоредба, всяко нейно начинание, защото най-после тя е отговорна за доброто управление на страната и за запазването на обществения ред, – най-малко неполитично е да се уронва по този начин престижът и авторитетът на цялата административна власт, като се поставя под пълната опека на съдилищата, стоящи вън от нея.

Поради тези именно съображения чл. 107 от белгийската конституция дава право на общите съдилища само да отказват прилагането на незаконните административни актове инцидентно в процесите, но не и да ги отменяват (подобно на както е и у нас, чл. 2 от Закона за гражданското съдопроизводство); така бе и в Италия допреди възстановяването на административните съдилища в 1889 и 1890 г. по силата на чл. 4 от Закона за унищожение на административното правосъдие от 20 март 1865 г.; по същото това съображение главно румънското либерално правителство отмени през 1910 г. онези постановления на закона от 1 юли 1905 г., с които се възлагаше на 3-то отделение на румънския касационен съд раздаването на административното правосъдие (вж. мотивите към закона от 24 март 1910 г. до министъра на правосъдието г-н T. Steliau, в Desb S?nat. – 1910, Н-р 55. с. 746).

Ето защо във всички континентални европейски държави, в които има административно правосъдие с право за съда да отменява разпоредбите на администрацията, неговото раздаване е поверено на особени съдилища, поставени в сферата на самата изпълнителна власт, от която те вземат материята и лицата, които им дават живот. (Из доклада на министъра г-н Crispi до италианската камара на депутатите от 10 април 1888 г. към закона от 31 март 1889 г., с който се възстанови административното правосъдие в Италия).

По този начин административните съдилища се явяват не като едно разчленение на общата съдебна власт, а като юрисдикционален орган на самата администрация, чрез който тя подчинява своята дейност на правовия ред и законността (Berthelemy, Gneist¹).

Ако така се схваща естеството на административното правосъдие и то се устрои в този ред на мисли, неоснователно ще бъде всяко опасение, че [с, бел. ред.] въвеждането на реформата, с която уж ще се подчини изпълнителната власт на съдебната, ще се наруши конституционният принцип за разделянето ни властите. Неуместно следователно се явява искането на някои щото от тази гледна точка, началото на адм. правосъдие да бъде предварително вписано в нашата конституция.

2. Но има и други съображения в полза на особените административни съдилища. Даже като се пренебрегнат крайните доводи, като тези на Stahl, че държавата би престанала да е държава и би изгубила моралния си суверенитет върху гражданите, ако допуснем обикновените съдилища да съдят публичната власт, и тези на Unger, че държавата никога не може да бъде страна в един процес, когато се касае за упражнението на суверенитета, не може да се отрече, че административните разпри не са спорове между права от еднаква стойност, защото правата на държавата – публична власт и тези на личността не са еднородни, както това е в частноправните спорове (Gneist, Unger).

Тези особени спорове не могат да се решават по същия начин, по същите съображения и от същата гледна точка, както обикновените граждански процеси, под риск да се дойде до неточни резултати, неотговарящи на нуждите на добрата администрация и на обществото. Докато в областта на администрацията правосъдието играе ролята на една граница, за обикновения съдия то е единствената и положителна цел; там се работи за общественото благо, като се държи сметка за правото, тук изключително се има пред очи правосъдието (Stahl). Несъмнено, когато в публичното право се породят спорове, публичната власт е длъжна да ги реши като съд; но за това не трябва да се обсъди случаят едностранно и специално, с цел да му се приложат абсолютните норми на правото, а трябва да се имат същевременно предвид и изискванията на общественото благо и онова, което може да бъде полезно или подходящо за интересите на обществото (Gerber). Заслужава да се цитира изцяло следният пасаж от Bluntschli: „Публичноправните спорове трябва да се решават от гледна точка на публичното право и като се държи сметка за общата полезност. Една система, която би държала само за прилагането на принципите на правото, вдъхновявайки се изключително от умозаключенията, теглени из абстрактните закони, без да държи сметка за променливите изисквания на обществото, би парализирала дейността на държавата и би довела до държавно разтление… Едно чувство на наивна справедливост, което не иска да вижда друго, освен това, що е в книжата по делото и в твърденията на страните, едно високо безпристрастие, което поставя държавата на равна нога с всяка друга страна в процеса, една свобода на решаване, която анализира фактите във всичките им елементи и ги подвежда под нормите на правото, една проницателност и тънкост, която отива понякога до дребнаво изследване като с лупа и която заключава от формата за същността, строгост и неуклонност в логиката, са качества, твърде ценни за гражданския съдия, но твърде опасни за съдията, натоварен да решава публични разпри, защото могат да го доведат да изгуби из предвид именно най-същественото в тази област – свръзката на всички публични права с цялото, т.е. с държавата, от която те произхождат. Същите административни закони се тълкуват повече или по-малко стриктно според обстоятелствата. Другояче не може и да бъде, защото административното право не би могло да се абстрахира от обществения живот и неговото движение. Наистина, законите, които определят и уточняват условията и границите на административното право, се налагат в решението на съдията със същата строгост, както частноправните закони. Но изобщо все пак остава на съдията в административните разпри, в границите на тези закони, една доста обширна свобода на действие, която му позволява да преценява претенциите на страните и нуждите на държавата в смисъл на сегашната действителност и съобразно с хода на всички околни неща. Ето защо административният съдия ще има случай много повече от гражданския да държи сметка освен въпроса за правото и законността, от това, що е подходящо и целесъобразно и следователно да гледа не само назад, но и напред. За това и само юридическата подготовка не е достатъчна за административния съдия“. Същите съображения се споделят и от френските автори Vivien, Ancoc, Ducrocq, Laferiere, от италианеца С1еmentini, от петербургския професор Коркунов и мн. др.

3. Все в тоя род на мисли, безспорно е, че административното правосъдие, като твърде различно от обикновеното, за да бъде правилно раздавано, изисква от съдията административни познания, специализация, знание на нуждите, порядките и традициите на администрацията, каквито познания гражданският съдия, погълнат от частноправни въпроси, няма и не може да притежава, защото за него административното правосъдие винаги ще бъде едно отклонение от естественото му призвание и една допълнителна, второстепенна работа. Специални административни отделения при общите съдилища не ще направят от гражданския съдия добър административен съдия и затова подобно устройство не съществува никъде.

От друга страна, първото условие на административното правосъдие е то да бъде бързо, формите – опростотворени до минимум, процедурата – експедитивна. То губи смисъл, ако един административен спор се протака с години, както обикновените граждански и углавни дела. Каквато искат съкратена процедура да измислят за общите съдилища, каквито срокове и да им налагат специални закони, бавността ще си остане тяхна характерна черта; многобройни опити в този смисъл са дали отрицателни резултати: търговски, фискални, благоустройствени и др. дела в съдилищата едва ли изпреварват обикновените. Впрочем съдилищата са толкова претоварени с работа, канцеларската рутина е хванала толкова дълбоки корени в делопроизводството у тях, че и при най-силното им желание да разглеждат бързо известни категории спорове, те нямат физическа възможност това да правят без ущърб на интересите на съдещите се по обикновените дела.

Възразява се, че създаването на особени административни съдилища у нас би нарушило Конституцията, по силата на чл. 13 от която съдебната власт във всичката нейна ширина принадлежи на съдебните места и лица. И новата редакция на чл. 73 изрично запрещава изключителните съдилища. На второ място, възразява се също, че търновският учредител, като е отхвърлил чл. 148 от проекта за Конституцията, който е предвиждал учредяването на Държавен съвет с административни и съдебни атрибути, предрешил е в отрицателен смисъл и въпроса за особени административни съдилища.

И двете тези възражения са неоснователни. Преди всичко, за никакво нарушение на чл. 13 и 73 от Конституцията не може да става дума, ако на административните съдилища се гледа не като на особeни такива, разчленени от общото правосъдие, а като на юрисдикционален орган на самата администрация (вж. по-горе, § 1.). Ако ли административните съдилища се схващат като съдебни места и лица в смисъла на чл. 13, то никакво нарушение на Конституцията няма да има, защото тя не забранява устройването на особени съдилища за разни специални материи като напр. търговски съдилища, морски съдилища, занаятчийски и пр. Това, което чл. 13 и 73 запрещават, то са изключителните, т.е. временни съдилища или комисии ad hoc, и то за раздаване углавното правосъдие, а не постоянните особени съдилища (срв. чл. 94 от белгийската конституция).

Що се отнася до отхвърлянето на Държавния съвет при Учредителното събрание, то очевидно не може да представлява важност по въпроса за административните съдилища. Държавният съвет е бил отхвърлен, защото в него учредителите са виждали участник в законодателната власт, нещо като втора чорбаджийска камара и висше привилегировано съвещателно учреждение на изпълнителната власт – институт, противен на демократичното веяние на Великото учредително събрание. Наистина, според проекта Държавният съвет е щял да бъде същевременно и върховен административен съд, обаче с отхвърлянето на Държавния съвет далеч не значи още, че учредителят е изказал присъдата си над административните съдилища с единствено съдебни функции, без никакво участие в законодателстването и в активната администрация.

 

§ 6. Има ли нужда у нас от местни административни съдилища

Въпросът за раздаването на административното правосъдие не от общите съдилища, а от особени административни съдилища, разрешен в утвърдителна смисъл, остава да се види, ще има ли у нас нужда от местни низши административни съдилища, или е достатъчно учредяването само на един-единствен административен съд в София.

Поддържа се в комисията^?), че местни административни съдилища са необходими и за такива се посочват съществуващите окръжни съдилища, които при решаването на административни разпри да действат като първоинстационни административни съдилища, йерархически поставени в случая под централния административен съд в София.

Подобно разрешение на въпроса е несъгласно с цялата система на административното правосъдие, както се изложи дотук и специално в § 5. Ако са потребни местни административни съдилища, те би трябвало да бъдат особени, отделни от окръжните съдилища. Но освен дето създаването на толкова нови учреждения би натоварило бюджета със значителни разходи, ползата от местни административни съдилища е недостатъчна да оправдае тези разходи, засега поне, при сегашния наш публичноправен живот.

И действително, повечето административни спорове, чието разрешение се нуждае от едно обстойно съдебно разбирателство по същество, са специални закони, направени подсъдни на общите съдилища, където ще си останат и занапред. Други подобни спорове по специални материи са възложени на специални административни юрисдикции, които се запазват и в бъдеще, с възможности за касационно обжалване пред Върховния административен съд, очаквайки реформи в състава и процедурата на тези юрисдикции (§ 3 и 4). Главният предмет на административното правосъдие според законопроекта ще бъдат молбите за отмяна на незаконните административни актове. За разрешението на споровете за отмяна няма нужда от местни административни съдилища. Напротив, именно поради важността на тези разпри, чрез които се упражнява съдебен контрол върху цялата администрация от най-низшите до най-високите й органи, необходимо е, щото това административно правосъдие да се раздава от едно върховно съдилище, поставено над цялата администрация, което да се ползва с абсолютен авторитет и пълно доверие, както пред управниците, така и пред гражданите. Като се вземе предвид и предимно касационния характер на това правосъдие, имайки за предмет главно еднообразното и правилно прилагане на закона, става повече от ясно, че местни административни съдилища, окръжни или даже областни са излишни. Те биха били една преходна инстанция, която само ще забавя окончателното разрешение на делата от Върховния административен съд, а съвсем не едно средство за бързо правосъдие. Наистина, в европейските държави с развито административно правосъдие съществуват и местни инстанции, но тези местни инстанции разглеждат такива административни разпри, които у нас са подсъдни или на специалните административни юрисдикции, или на общите съдилища по силата на специални закони или благодарение широкото схващане от нашите съдилища на понятието „препирня за гражданско право“ по чл. 1 и 2 от Закона за гражданското съдопроизводство. И във Франция обаче молбите за отмяна (recours pour exces de pouvoir) са подсъдни направо и единствено на съдебната секция на държавния съвет (Централен административен съд). А да се мисли, че Върховният административен съд в София, бидейки далеч, ще бъде мъчно и бавно достъпен, е напразен страх, предвид на развитите и бързи съобщения в страната ни, безплатността на производството пред този съд и особеностите на това производство, повече служебно, отколкото движено от страните. Не е обаче изключена възможността с развитието на административния живот и с разширението на обема на административното правосъдие в бъдеще да се създадат и у нас местни административни съдилища; учредяването на Върховния административен съд е първата основна стъпка в това направление.

 

§ 7. Чужди законодателства

Един бегъл преглед на чуждите законодателства по административното правосъдие^? ще даде нова сила на възприетата от проекта система и ще прибави в нейна полза нови доводи към ония, изказани по-горе в § 5 и 6.

Laferriere групира чуждите законодателства по предмета в три главни типа: към първата група принадлежат държавите с централизирано управление, в които административното правосъдие е устроено горе-долу по френски тип и се раздава от особени съдилища. Тук спадат Франция, Германия и повечето държави, влизащи в Германския съюз (Прусия, Бавария, Вюртемберг, Баден, Саксония), Испания, Португалия, Италия, Австро-Унгария и даже някои швейцарски кантони. Към втората, средна или смесена система, принадлежат Белгия, Румъния, Гърция, Дания и Норвегия, макар че тези страни се приближават и до английската уредба, повечето кантони в Швейцария и някои държавици от Германската империя. В тези страни няма особени административни съдилища, но административната функция е напълно различна и отделена от съдебната. Обикновените съдилища се произнасят по всички рекламации, имащи състезателен исков характер, но не могат да се месят в работите на активната администрация, нито да отменяват нейните актове: много чисто административни спорове се решават от постоянните комисии или от други подобни административни места. От изложеното по-горе в § 3 се вижда, че България, доколкото съществува у нас административно правосъдие, спада също в тази група. Най-после Англия и Североамериканските съединени щати съставляват отделна група. В тези страни обикновените съдилища имат пълна юрисдикция; те я упражняват не само по споровете, възникнали между администрацията и гражданите, но и върху самата функция на активната администрация; те могат да отправят до администраторите заповеди и запрещения, на които последните са длъжни да се подчиняват под страх на углавна отговорност.

1. Във Франция административното правосъдие почива на три основни начала: принцип за тройното деление на властите и независимост на администрацията от съдилищата, съществуване на особени административни съдилища във ведомството на администрацията и право на администрацията да възбужда пререкания пред общите съдилища, когато последните са сезирани с работи, подведомствени на администрацията. Административни съдилища във Франция са: начело, Държавният съвет със своите съдебна секция и съдебно събрание, който разглежда споровете ту като първа и последна инстанция, когато законът не определя друга подсъдност, ту като апелативна инстанция над префектурните съвети, ту като касационна инстанция над всички специални административни юрисдикции в страната; в департаментите местни административни съдилища са префектурните съвети, председателствани по право от префекта, но последният на практика никога не участва в съвета, когато той съди; на префектурните съвети са подсъдни само изрично дадените им от закона спорове. Специални административни юрисдикции по особени материи са: наборните проверочни комисии, висшият съвет при министерството на народната просвета и сметната палата. В колониите административни съдилища са съдебните съвети при губернаторите.

Обща характерна черта на всички административни съдии във Франция е, че те не са несменяеми: назначават се и се уволняват с декрет от председателя на републиката; фактически обаче членовете на Държавния съвет са несменяеми.

На административните съдилища поначало са подсъдни всички спорове, възникнали от актовете на администрацията като публична власт (actes d’autorite), по които общите съдилища са абсолютно некомпетентни (Contentieux administratif par nature). Понякога обаче по разни съображения на удобство и пр. известни частноправни спорове на администрацията (actes de gestion) са тоже направени с изрични закони подсъдни на административните съдилища (Contentieux administratif par determination de la loi); такива са: обществените постройки, държавните доставки, държавните имоти и пр. Най-после и по изключение префектурните съвети са компетентни да налагат глоби за нарушение законите за обществените пътища (grande voirie) и за военните сервитути (Contentieux de la represion).

В едни случаи административният съд решава с пълна юрисдикция, по същество и по закона, изменява административния акт, осъжда администрацията да заплати суми и пр. (Contentieux de pleine juridiction); в други случаи той само контролира закономерността на административните актове и може само да ги отменява, но не и да осъжда администрацията (Contiutieux de l’annulation); по този път подлежат на съдебен контрол всички административни актове, включително публично-административните правилници.

Когато в един граждански процес пред общите съдилища се повдигне спор върху смисъла или законността на един административен акт, общият съд е некомпетентен да се произнесе по тоя въпрос, а е длъжен да спре производството, за да се даде преценка на административния акт от надлежния административен съд (contentieux de l’interpretation): това е крайният извод от принципа за разделението на властите.

Процедурата пред административните съдилища се направлява от съда, писмена е и се свършва с устни състезания пред съда преди постановяване на решението.

Най-после за разрешение на пререканията между общите съдилища и администрацията или административните съдилища, учреден е особен съд, tribunal des conflits, състоящ се от по трима съдии от Касационния съд и членове от Държавния съвет; те всички си прибавят по избор още двама души; председателства министърът на правосъдието, който обаче в действителност взема участие само когато гласовете се разделят поравно^?.

2. В Германия административното правосъдие не е общо имперско, а е уредено от законодателствата на отделните държави. Общи имперски са само някои специални административни юрисдикции по особени спорни материи, а именно: по местожителството за обществена помощ (das Bundesamt fuer das Hеimаtswesen) по военните укрепления (die Reichsrayonkommission), по железните пътища (das Verstaerktes Reichseisenbahnamt), по морските злощастия (das Obersamt), по индустриалната собственост (Reichspatentamt), по работническите застраховки (Reichsversicherungsamt) и np.

Имперският закон за съдоустройството от 27 януари 1877 г., чл. 13, като постави споровете за гражданско право (Buergerliche Rehtstreitigkeiten) в компетентността на общите съдилища, предоставя на отделни държавни законодателства да учредят или не особени адм. съдилища за разрешение на административните разпри. От това право са се възползвали почти всички по-големи държави, влизащи в Германския съюз. Общата характеристика на адм. правосъдие в германските държави е, че то се раздава не от обикновените съдилища, а от административни такива, независими от самата администрация, макар и в нейното ведомство, поне що се отнася до върховния адм. съд. По принцип тям са подсъдни публичноправните спорове, като частноправните с фиска са запазени за общите съдилища. Обикновено германските закони определят изброително кои работи са във ведомството на адм. съдилища; това са все спорове, предизвикани от действията на местните администрации, самоуправителни или органи на централната власт; против разпоредбите на министрите и държавния глава не е допустим съдебен път: тук липсва това общо средство за запазване законността, което във Франция дава le recours pour exces de pouvoir.

Но от друга страна, общите съдилища са компетентни да разглеждат инцидентно в процесите административни въпроси, освен ако се касае до законността на един административен акт. За разрешение на пререканията между обикновените съдилища и административните учреждения почти навсякъде се предвижда особен съд за пререкания, състоящ се от пожизнени чинове, половината поне от които трябва да са взети от върховния общ съд (чл. 17 от имперския Закон за съдоустройството).

Прусия^? първа е дала една пълна организация на административното правосъдие, която после послужи за образец на останалите германски държави. Местни административни съдилища в Прусия са същите органи, които упражняват и активна администрация, само че, когато съдят, те действат по особена процедура. Tе са: Kreisausschuss (окръжна комисия), състоящ се Landrath, назначен от краля и шест души членове избрани, и Bezirksausschuss (губернска комисия), състоящ се от Regierungspraesident, назначен от краля, двама членове също назначени пожизнено и четирима души избрани. Върховният административен съд в Берлин е единствено същински съд, той никога не действа като администрация. Съдиите в него се назначават от краля, половината трябва да отговарят на условията за заемане съдийска длъжност, останалата половина – на условията за високи административни служби; те са несменяеми и са приравнени към съдиите от Върховния общ съд. Върховният административен съд съди като апелативна и касационна инстанция над местните съдилища, а по известни материи – като първа и последна инстанция.

Законът изброява кои спорове са подсъдни на Kreisausschuss–a, кои – на Bezirksausschuss–a и кои на Върховния съд. Bezirksausschuss-ът съди като първа инстанция някои спорове и като апелативна инстанция над Kreisausschuss–a.

Административното правосъдие в другите германски държави не се различава съществено от пруското.

Бавария също притежава един централен административен съд в Мюнхен, който съди и като касационна, и като апелативна, и като първа инстанция в разни случаи. Местни административни съдилища са окръжните управления (Kreisregierung), съставени изключително от чиновници и същевременно органи на активната администрация (Закон от 8 август 1878 г.).

Подобна е и уредбата във Вюртемберг (Закон от 16 декември 1876 г.) и в Баден (закони от 5 октомври 1863, 24 февруари 1880, 14 юни 1884, 17 май 1886 и 30 май 1889 г.), само че в последната държава в местните съдилища участват и избрани лица, а не само назначени чиновници както в Бавария и Вюртемберг. Устройството на административното правосъдие в Хесен е подобно на онова в Прусия (Закон от 12 юни 1874, 11 януари 1855, 16 април 1879). Напоследък административно правосъдие бе въведено и в Саксония, Закон от 17 юли 1900 г. подобно горе-долу на баварското. В Елзас-Лотарингия е запазена френската основа, но изменена по германски тип (Закон от 30 декември 1871, 4 юли 1871, указ 23 март 1889).

3. В Испания един декрет-закон от 13 ноември 1868 г. унищожи съдебните функции на Държавния съвет, обаче административните съдилища, отделни от обикновените, бидоха възстановени със закони от 20–27 януари 1875 г. и 14 септември 1888 г. Последният закон съставлява основата на административното правосъдие в Испания. Той е единственият може би, който в първите си членове се опитва да даде едно общо определение на въпроса. Административната подсъдност се нормира по подобие на френските правила.

Административни съдилища са: провинциалните, председателствани от председателя на местния апелативен или углавен съд, към който се прибавят двама съдии и двама членове от постоянната провинциална комисия, юристи, и съдебната секция на Държавния съвет като върховен административен съд. На Върховния съд са подсъдни в първа инстанция всички спорове, които със специални закони не са от компетентността на провинциалните административни съдилища. Пререканията между администрацията или административните съдилища и общите съдилища се решават с кралски указ въз основа на мнението на целия Държавен съвет.

Особени административни съдилища, окръжни и един върховен съществуват и в Португалия (закон от 18 март 1841 г., изменен със закони от 6 май 1878, 10 юни 1870, 25 ноември 1886 г.).

4. В Австрия, въз основа на конституционния закон от 21 декември 1867, чл. 15, законът от 22 октомври 1875 г. учреди един–единствен административен съд във Виена (Verwaltungsgerichtshof), който се произнася по всички молби, постъпили у него от лицата, които претендират, че им са били накърнени правата от някое решение или мярка на административните места и лица, било централни, било местни (провинциални, окръжни, общински). Но молби до административния съд могат да се подават само след като се изчерпи напълно йерархическият административен път, дори до министъра. Административният съд не събира доказателства, не съди по същество; той само отменява незаконните административни актове; ако административната преписка не съдържа достатъчно данни, той отменява оспорената административна разпоредба и повръща работата на надлежната администрация за ново допълнително разбирателство.

За отбелязване е обаче чл. 7 от закона от 21 декември 1867 г.: „Съдилищата (общите) нямат право да обсъждат валидността на редовно публикуваните закони, те обаче могат да преценяват валидността на указите, в течение и по случай на процесите, с които редовно са сезирани“. При това първата алинея на чл. 15 от същия закон гласи: „Във всички случаи, в които една административна власт, по силата на съществуващите или бъдещи закони, е призована да се произнася по спорове между частни лица, страната, чиито права биха били увредени от административното решение, е свободна да се отнесе против противника си до надлежните съдилища на общо основание“.

Членовете и председателят на административния съд се назначават от държавния глава по представление от Министерския съвет; половината трябва да притежават качествата за заемане съдийски длъжности, останалата половина могат да бъдат администратори. Tе са несменяеми и са приравнени към съдиите от Върховния касационен съд. Процедурата пред Административния съд е уредена подробно със закон от 21 септември 1905 г. и с правилник от 22 август 1907 г.

Пререканията за подсъдност се решават от особен имперски съд (Reichsgericht). Закон от 21 декември 1867 и от 18 април 1869, който решава и споровете за нарушение на конституционните права на гражданите.

5. Италия представлява значителен интерес по въпроса за административното правосъдие. Либералните веяния след обединението са виждали в съществуващите административни съдилища един консервативен институт и затова законът от 20 март 1865 г. ги е унищожил.

Чл. 1 гласи: „Специалните съдилища, облечени с юрисдикцията на административното правосъдие по гражданска и углавна материя, се унищожават и споровете тeм подсъдни по силата на разни закони се отдават на общите съдилища, според указаните в настоящия закон норми“.

Чл. 2. „Подсъдни са на обикновените съдилища всички спорове за нарушения и всички материи, в които е въпрос за едно гражданско или политическо право, ако и да е заинтересована публичната администрация и макар да са били издадени разпоредби от изпълнителната или административната власт“.

Чл. 3 и 6 –16 изброяват ред спорове, по изключение оставени напълно във владението на администрацията.

Важен е обаче чл. 4: Когато спорът е за право, което се претендира увредено от един акт на административната власт, съдилищата ще се ограничават в обсъждане само последствията от акта по отношение към предмета на спора. Административният акт не може да бъде отменен или изменен, освен по молба до компетентната административна власт, която ще се съобрази със съдебното решение в дадения случай.

Чл. 5. „В този, както и във всички други случаи, съдебните власти ще прилагат административните актове и общите и местни правилници, доколкото те са съобразни със закона“.

С други думи, с унищожението на административните съдилища през 1865 г. в Италия се въведе режимът, който и до днес е в Белгия, който почти е в сила понастоящем и у нас, макар че няма български закон, подобен на италианския от 1865 г.; разликата е само в това, че в Италия и политическите права по общо начало се защитават от съдилищата, когато у нас съдебна защита на политическите права има само в указаните от специални закони случаи, общите съдилища, бидейки компетентни поначало само да разглеждат споровете за гражданско право, lato seusu. Скоро обаче след либералната реформа в Италия са се убедили, че общите съдилища не могат да дадат пълна гаранция против произволите на администрацията; почувствани са били същите недъзи, каквито съществуват у нас, вж. по-горе § 3. През 80-те години се почва едно течение в полза на административните съдилища, което свърши със законите от 31 март 1889 г. и от 1 май 1890 г. С първия закон се създава IV секция при държавния съвет с чисто съдебни функции.

Чл. 24 от закона разпорежда, че IV секция се произнася по молбите за отмяна против актовете на администрацията поради некомпетентност, превишение на власт или нарушение на закона. Чл. 25 изброява ред случаи, в които държавният съвет съди и по същество (in merito); към тези случаи следва да се прибавят и посочените в чл. 21 от закона от 1 май 1890 г. – Местни административни съдилища са провинциалните юнти, състоящи се от двама префектурни съветници и двама членове от постоянната комисия, и префекта за председател; провинциалните юнти разглеждат административните спорове, възникнали от провинциалната и общинска администрация. Апелативна инстанция над юнтите е държавният съвет, който във всички останали случаи съди като първа и последна инстанция. – Заслужава да се отбележи, че законите от 1889 и 1890 г. не измениха в нищо компетентността на общите съдилища по закона от 1865 г.; „те само дадоха нов съд за споровете, за които по-рано нямаше никакъв съдия.“

Пререканията за подсъдност се решават направо от римския касационен съд по силата на закона от 7 април 1877 г., който е от времето, когато не съществуваха административни съдилища.

Със закони от 7 март 1907 г. и 17 август 1907 и няколко декрети от 17 август 1907 г. биде учредена още една, пета съдебна секция при държавния съвет и направени ред други нововъведения. Напоследък един декрет от 13 юли 1910 г. назначи комисия, за да проучи какви реформи могат да се направят по административното правосъдие.

6. Белгия е представител на втората система административно правосъдие. Тук не съществуват особени административни съдилища и административните разпри са подсъдни на общите съдилища, но по силата на принципа за разделението на властите, съдилищата не могат да отменяват или изменяват актовете на администрацията, а само да преценяват тяхната закономерност и ако ги намерят незаконни, да отказват да ги прилагат и да теглят последствия от тяx. Чл. 107 от белгийската конституция гласи: „Съдилищата не ще прилагат разпоредбите и правилниците, общодържавни, провинциални и местни, освен доколкото са съобразни със законите“.

Чл. 92. „Споровете, които имат за предмет граждански права, са изключително в компетентността на общите съдилища.“

Чл. 93. „Споровете, които имат за предмет политически права, са във ведомството на общите съдилища, освен установените от закона изключения.“ По силата на този последен текст специални закони предвиждат за особени административни разпри върху публични права особено административни юрисдикции; така местните изборни работи са подсъдни на провинциалните съвети и постоянните комисии, с право на апел пред краля; по преките данъци първа инстанция са провинциалните финансови директори, втора – апелативните съдилища; по военните набори обжалванията с подведомствени на проверочните комисии колкото се отнася до годността на младежа за военна служба, за всичко останало компетентни са апелативните съдилища; споровете по провинциални и общински такси и берии са от изключителната компетентност на провинциалните и общински власти и т.н.

Не трябва обаче да се изпуска из предвид, че във всички случаи, когато едно административно място окончателно решава спорове като съд, неговите решения подлежат на обжалване пред Върховния касационен съд.

Същественото в Белгия е, че там общите съдилища нямат власт да отменяват или изменяват разпоредбите на администрацията, а могат само в течение на процесите, с които редовно са сезирани, инцидентно да преценяват тяхната закономерност и да не ги прилагат, ако ги намират противозаконни. В това отношение положението на работите в Белгия сходства изцяло с режима, който бе в сила в Италия при действието на закона от 20 март 1865 г., който режим е в сила и у нас по силата на чл. 1 и 2 от Гр. съдопр. и който, както се каза по-горе в § 3, не обезпечава пълна съдебна защита на правовия ред; с тази само разлика, че в Белгия общите съдилища по принцип защитават и политическите права, когато у нас такава защита не съществува освен случайно, когато специални закони я уреждат.

Белгийските автори напълно съзнават нуждата от едно общо средство за унищожение самите незаконни административни актове, каквото средство дават френските молби за отмяна (recours pour exces de pouvoir), (Giron, Orban, Errera).

Пререканията между съдилищата и администрацията се решават от Касационния съд било по реда на отводите, било направо (чл. 106 от конституционното решение на белгийския касационен съд от 30 януари 1887 г.).

7. За Румъния и Гърция не би имало нищо особено да се каже, понеже в тези страни административното правосъдие е еднакво устроено както в Белгия и у нас.

Заслужава внимание само оригиналният опит, който бе направен през 1905 г. за въвеждане истинско административно правосъдие в Румъния. Съзнавайки нуждата от съдебно средство за отмяна на самите незаконни административни актове, консерваторското правителство внесе и парламентът гласува закон от 1 юли 1905 г. за изменение закона за Върховния касационен съд, с който при последния се учреди трето административно отделение. Чл. 5 и 37, т. 7 от закона изброяват ограничително кои административни актове могат да бъдат оспорени пред III-то отделение на Касационния съд, стига само с тях да е накърнено някое имотно право на молителя. Изключени са от съдебен контрол висшите правителствени актове (actes de gouvernement). Тези наредби на закона от 1905, които уреждаха административното правосъдие с право за касационния съд да унищожава незаконните административни актове, бидоха отменени със закон от 24 март 1910 г., внесен от либералното правителство, като противоконституционни. В мотивите към законопроекта се говори, че административното правосъдие, раздавано от Върховния касационен съд, с право да отменява самите административни разпоредби, е противно на основния конституционен принцип за разделението на властите и на чл. 130 от Румънската конституция (изменение от 1884 г.), който унищожи Държавния съвет като административен съд с право да отменява разпоредбите на администрацията: с това, аргументират румънските либерали, конституцията е искала да гарантира пълна независимост на изпълнителната власт. Както и да е, със закона от 24 март 1910 г. се възстанови в Румъния старото положение от преди 1905 г., т.е. системата, която е в сила в Белгия и у нас.

8. Англоамериканската система съществено се различава от всички гореописани законодателства по адм. правосъдие. В Англия не съществуват особени адм. съдилища с обща компетентност по адм. спорове. Има само по известни специални материи особени административни юрисдикции: Railway commission съди споровете против железопътните компании за неизпълнение задълженията, които им налагат законите за експлоатацията; Courts of survey, ония между притежателите на кораби и Министерството на търговията относително плавателността на корабите; wrek commissiones издирват причините на корабокрушенията; споровете, възникнали от мерките, взети от местните санитарни власти се решават от Local gоvernment Board (нещо като министерство на местните администрации), също изборите за гвардиани [настойници, бел. ред.] на бедни и пр.

Като се остават настрана тези няколко изключения, общо начало в Англия е, че обикновените съдилища са компетентни във всички случаи, в които се иска прилагане на закона, без разлика между административни и частноправни спорове; съдията, който е сезиран с едно оплакване против един незаконен акт или против едно вменяемо бездействие, има право да отправя до надлежния администратор заповеди и запрещения, който последният е длъжен да изпълни незабавно под страх на углавна отговорност. Когато един административен орган превишава границите на дадената му от закона власт, съдът му отправя запрещение, което се нарича writ of prohibition; за да подкани една администрация или за да измени нейното решение, съдът издава writ of certiorari; съдебните заповеди да се направи нещо носят название writ of mandamus и повторно – writ of peremptory mandamus; с writ of quo warrantо съдът иска от един администратор да удостовери своето качество на длъжностно лице; представянето и освобождаването на незаконно задържано лице се постановява с writ of habeas corpus. Правото да отправя writs до администрацията и до частните лица принадлежи главно на Kings Bench, отделение при Върховния съд в Лондон; но и мировите съдии могат да издават някои writs.

Тази обширна власт на съдилищата и това надмощие на съдебната власт над администрацията в Англия имат дълбоки исторически, политически и расови причини. Всички свободи, които английският народ в борбата с кралете си е изтръгвал от последните, той ги е поставял под защита на съдилищата. На второ място, в Англия административна централизация почти няма; принципът на Gelf government поставяше местните разнообразни административни органи почти съвършено извън надзора на централната власт.

В отсъствие на такъв надзор единствено средство, за да се наложи на местните администрации съблюдаването на закона, бе съдебната намеса: съдебният контрол замества административната йерархия, за да принуди местните администрации да извършат нещо, централната власт прибягва до съдилищата, за да й издадат надлежния writ. От друга страна, самите съдии съединяваха доскоро в ръцете си твърде широки и разнообразни функции на активна администрация; специално мировите съдии, до последните реформи върху местното самоуправление от 1888 г., които му дадоха изборен характер, поединично или в petty sessions, а най-вече в quarter sessions направляваха цялата администрация (Maitland); наистина повечето административни атрибути на мировите съдии бидоха напоследък възложени на местни изборни съвети, но съдиите запазиха своята обширна, административна и углавна юрисдикция и правата си по отношение към полицията.

При това, да не се забравя, че мировите съдии са обикновено почетни длъжностни лица, неплатени, рекрутирани измежду заможната класа (Gentry); че мирови съдии по право са председателите на съветите в графствата, на санитарните дистрикти, на енорийските съвети за бедните, а също и градските кметове. Нещо повече, лорд-канцлерът, който е министър на правосъдието и следователно политическо лице, е председател по право на върховния съд, на апелативния съд и на канцлерския съд; кралският съд (King’s bench) по фикция заседава в присъствието на краля. При това смешение на най-разнообразни функции в едни и същи ръце, при този абсолютен авторитет на съдиите, обяснима е широката компетентност на съдилищата върху администрацията в Англия.

Североамериканските съединени щати са заимствали от старата митрополия принципа на съдебно единство и надмощие на съдебната власт над администрацията.

И тук няма особени административни съдилища, а всичко е във ведомството на общите съдилища, които имат право да отправят writs и orders до администраторите, освен на ония от федералното правителство. Нещо повече, в Америка съдилищата имат право да откажат прилагането на онези закони, които те намират противни на конституцията; още повече, те могат да контролират разпоредбите на изпълнителната власт, да не прилагат незаконните такива и да ги отменяват. Заслужава да се отбележи съществуването на особен „съд за рекламациите“ (Court of claims), който съди всички искове на частни лица против федералното правителство (закони от 24 февр. 1855 и 9 май 1866 г.); той обаче не е особен административен съд, защото е подведомствен на Върховния федерален съд. Има също особен съд за митническите спорове и друг за споровете по отстъпване на земи.

Ако от гореизложения бърз поглед върху чуждите законодателства може да се изведе някаква поука по въпроса как да се уреди административното правосъдие у нас – и безспорно, такава поука трябва да се потърси в институтите на по-старите и по-напреднали държави, макар че е опасно да се подражава безразборно на всичко чуждо, – заключението не може да бъде друго, освен в полза на отделния административен съд, с право да контролира цялата администрация и да отменява нейните незаконни актове, но съставен по начин, щото да представлява всички нужни гаранции за запазване както частните интереси, така и висшите интереси на общественото благо на администрацията. Белгийската система не може да ни послужи за образец, защото ние и сега почти имаме това, що съществува в Белгия, където се чувстват същите нужди от пълно административно правосъдие, както и у нас. А да се пренесат у нас английските установления [институции, бел. ред.], е немислимо. У нас общественополитическите и расово национални условия са съвършено различни от онези в Англия. България е силно централизирана страна, държавата е навсякъде и във всичко; българският съдия, чисто професионален чиновник, няма и не е имал административни атрибути, нито притежава всеобемащата опитност и абсолютния авторитет на английския съдия; нашият народ не е възпитан в традициите и характера на англичанина, нито в онова зачитане към установените власти, което прави така, че до последно време полицейските [служители, бел. ред.] в Лондон не носеха никакво оръжие.

Да се пренесат английските наредби у нас, това би значило да се преобрази издъно цялото наше управление, да се парализира държавната и административна машина. Ако би следвало ние да подражаваме някому по въпроса, то би било по-скоро на континенталните европейски държави, където условията са подобни на нашите. И интересно е, че административното правосъдие в Германия, вдъхновено значително от идеите на Gneist, познавач и адмиратор на английските институти, съществено се различава от последните и напомня по-скоро френското устройство.

 

III. Основни положения на законопроекта

§ 8. Върховен aдминистративен съд.

Съобразно с изказаните дотук съждения, законопроектът предвижда учредяването на един Върховен административен съд в София, единствен за цялото царство. Нарича се този съд „върховен“, защото се намира начело на цялата административносъдебна организация, над всичките особени административни юрисдикции, които, макар и да не носят име съдилища, в действителност изпълняват съдебни функции; с названието „върховен“ подчертава се приравняването на Административния съд към Върховния касационен съд и се повдига авторитетът и положението на учреждението.

Съставът на Върховния административен съд е всичко от осем души съдии, включително председателя и подпредседателя. Осем души са необходими, за да могат да се образуват две отделения от по трима съдии, като по един остава свободен. Съдопроизводството пред Административния съд е така наредено, че всичката подготвителна работа по делата ще тежи върху съдията-докладчик; нужно е следователно в интерес на добрата работа съдиите да не са претоварени със заседания. В странство съставите са много по-големи. А две отделения най-малко са потребни на първо време, за да вървят делата бързо, за да не се претрупа и Административният съд, както общите съдилища; особено като се има предвид, че съдът е един за цяла България и че други административни съдилища няма. При това важността на мисията на съда по молбите за отмяна актовете даже на най-висшите администратори в държавата налага общото събрание на съда да се състои от повече съдии (чл. 2, 8 и 45).

Предвид важната и мъчна длъжност на Административния съд, предвижда се строг ценз за съдиите и прокурорите (чл. 4), толкова повече, че проектът прави съдиите несменяеми от деня на назначението им. Дисциплинарният съд за тях ще се състои от общото събрание на Административния съд, председателствано от министър-председателя; с участието на последния проектът цели да направи дисциплината по-ефикасна, за да не би чувството на колегиалност да надделее пред интересите на добрата служба^?.

При Административния съд ще има прокурор и негов помощник, представители на закона. Tе ще бъдат и естествените защитници на администрацията пред съда, доколкото тя е действала законосъобразно. Прокурорите не са несменяеми, за да се даде възможност гледището на правителството да бъде застъпено пред Административния съд.

Важна черта на Административния съд е, че той не е поставен във ведомството на общото правосъдие. За да се наблегне на неговата връзка с цялата администрация изобщо, той се поставя под прекия надзор на председателя на министерския съвет, като върховен отговорен шеф на изпълнителната власт след държавния лава, разбира се. С това ще се запазят престижът и самостоятелността на администрацията, като се поставя тя под контрола на едно учреждение, нечуждо ней, каквито са общите съдилища.

Затова и назначението на съдиите и прокурорите при Върховния административен съд ще става с височайши указ по постановление от министерския съвет и по представление от министър-председателя (чл. 4 и 6). Затова тоже и за да бъде застъпена административната опитност и специализация в съда, половината поне от съдиите трябва да са прослужили в администрацията и да са заемали там високи длъжности. Впрочем, щом се признава необходимостта от специализация за Административния съд, каквато специализация у общите съдилища даже с особени административни отделения с променливи състави не може да има, единственото правилно разрешение на въпроса е Административният съд ще бъде съвършено отделен от обикновените съдилища.

 

§ 9. Подсъдност на Върховния административен съд

Компетентността на Върховния административен съд е определена в чл. 10. Това е основното положение на законопроекта. Членът нарочно е редактиран не твърде прецизно, за да не се обвързва съдът и тълкуването в точно определени формули, които животът ще покаже може би един ден като недостатъчни.

Същественото в този текст е, че той пояснява, че на Административния съд са подсъдни споровете против самите административни актове (или решения, в случаите за които е реч в чл. 15, п. 2 и 3).

Последствията от административните актове, а и самите актове инцидентно се разглеждат от обикновените съдилища.

Терминът „административни актове“ е взет в неговия техническо-правен смисъл, и то в най-широкото нейно значение (чл. 18). Законопроектът, без да е избрал някоя от предложените в теорията дефиниции на това понятие, разбира под „административни актове“ всички окончателни проявления на публичната административна власт, подлежащи на изпълнение, и които не са само предварителни, подготовителни проекти, констатации и работи. Това са административни разпоредби, решения и постановления, индивидуални или общи, които сами по себе си произвеждат юридическо действие. А такива са актовете само на ония административни места и лица, които са облечени с публична власт, с право да заповядват, но не и актовете на разните чиновници и служещи, които нямат собствена власт. Администрация се разбира в най-широк смисъл и обръща всички ведомства на изпълнителната власт, включително и военната (чл. 10). Обикновено административните актове са писмени и притежават известна форма, но това не е съществено. Обаче чисто произволните действия на администрацията, извършени без спазване на никакви форми (voies de fait), не са административни актове и дават място на общата съдебна подсъдност. Административен акт в този смисъл, даващ право на ресурс пред Върховния административен съд, със спазване предписанията на чл. 20 и 21, е и мълчанието на администрацията в продължение на един месец от направеното у нея искане да извърши или разреши нещо, когато по закона тя е длъжна да стори това; мълчанието в продължение на един месец е равносилно с акт на отказ (чл. 22).

Важни са наредбите на чл. 11 и 14, които определят границите на компетентността на Административния съд. Преди всичко и по отношение към общите съдилища компетентността на Административния съд е ограничена с оная на тези съдилища: тя свършва там, където почва общата подсъдност – спорове за гражданско право (чл. 1 и 2 от Закона за гражданското съдопроизводство, както се разясни по- горе в § 2 – 4) и углавни дела (чл. 11).

Даже ако подобни предсъдни [преюдициални, бел. ред.] въпроси, сериозни, разбира се, се повдигнат пред Върховния административен съд, той не ги решава инцидентно, а ги препраща в надлежните съдилища (чл. 12). По-мъчни за определяне са пределите на компетентността на Административния съд по отношение към самата изпълнителна власт, администрацията. На първо място, извън неговата компетентност са така наречените actes de gouvernement, висши правителствени разпоредби, които по своята природа едва ли са истински административни актове (чл. 14). Без да дава дефиниции на тези правителствени актове, точна, каквато впрочем никъде не е дадена, законопроектът оставя на юриспруденцията и доктрината да намерят характера на тези актове и във всеки конкретен случай да видят дали е допустимо съдебно оспорване. Несъмнено, actes de gouvernement са разпоредбите и действията на държавния глава по върховното управление, назначаване избори, свикване, откриване и разпускане нар. събрание, назначаване и уволняване министри, международните договори и пр. Но далеч не всички политически разпоредби или разпоредби с политическа цел са actes de gouvernement и затова проектът нарочно се отклони от редакцията на чл. 2, ал. II от италианския закон от 31 март 1889, според която под actes de gouvernement се разбират „актовете и разпоредбите на правителството при управление на политическата власт“.

Но има и друг предел на властта на Административния съд по отношение към администрацията: това са тъй наречените дискреционни актове или актове на чиста администрация, при които законът предоставя на администрацията да действа по своя свободна преценка на обстоятелствата, но не произволно, разбира се, а винаги в кръга на закона. Дали има нужда от принудителното отчуждение на някои имоти за известна обществена полза, е въпрос на схващане и добро управление, но това не значи още, че администрацията може да отчуждава каквото си иска, и то за цели, които съвсем не са от обществена полза. Голяма степен дискреционност има в правата на полицията, но и полицията няма право да своеволничи. Да се определи докъде свършва дискреционната власт на администрацията, е невъзможно; даже теорията не е успяла да дойде до положителни и точни резултати; това е въпрос на обсъждане във всеки конкретен случай. Благоразумието и професионалната вещина на Административния съд ще дадат достатъчна мярка и гаранция за запазване както интересите на законността и частните права, така и ония на управленията.

Подсъдността на Върховния административен съд е трояка: по общо начало, той съди като първа и последна инстанция, по същество и по закона, във всички случаи, когато специални закони не предвиждат друга подсъдност; над специалните административни и смесени юрисдикции, всички без изключение, Административният съд по принцип е касационна инстанция, освен в случаите, когато законът изрично дава право на апелативно обжалване пред него (чл. 15). Трябва да се отбележи, че досега ролята на Върховния административен съд ще бъде твърде ограничена по същество; само по молбите за отмяна, чл. 17 в т. 4 и 5, и то в изключителни случаи, когато Административният съд не отмени чисто и просто оспорения акт за съществено нарушение на формите – никаква или превратна мотивировка, той ще приема нови доказателства и ще съди по същество. Сигурно обаче бъдещото наше законодателство ще разшири подсъдността на Административния съд по същество (in merito) в много специални материи.

Чл. 17, 18 и 19 нормират молбите за отмяна на незаконни административни актове (recours pour exces de pouvoir), най-важния предмет на административното правосъдие у нас. Тук са сгъстени резултатите на френското законодателство, доктрина и юриспруденция по въпроса, и то в най-последния им израз. Теорията на recours pour exces de pouvoir е твърде известна, за да има нужда да се развива на това място. Проектът се различава от тази теория само с това, че към четирите френски повода за отмяна: 1-во) некомпетентност или превишение на власт; 2-о) неспазване на (съществените) форми; 3-то) нарушение на закона или друга законна наредба и 4-о) превратно упражнение на власт (detournement de pouvoir), прибавя един общ пети, пруски специален повод; 5-о) отсъствие или извръщане на фактите, на които е основана оспорената административна разпоредба.

Най-често този 5-и повод ще се съдържа в първите 2-и и 4-и, но би могло да се случи той да се окаже единствено основание на отмяна.

Чл. 19 осветява важното начало, че молби за отмяна могат да се подават не само за нарушение права, но и за накърнени интереси, стига само те да са лични и преки на тъжителя, в смисъла, който напоследък се дава във Франция на тези термини.

Друга разлика от френската теория и във връзка с австрийското законодателство, представляват чл. 20 и 21.

За да не се претрупа Административният съд с излишна работа, която би могла да се изчерпи още в самата активна администрация, проектът предвижда, че актовете на низшите администратори могат да се оспорват пред съда само след като е било направено едно непосредствено йерархическо потъжване до окръжния управител (или надлежния началник на службата в окръга) или до надлежния министър, ако се касае до акт на окръжния управител (или началник на службата в окръга) и по това йерархическо потъжване не е било получено удовлетворение. Обаче, за да не би началството да забавя работата, поставя се в чл. 21 10-дневен срок от постъпване на йерархическа жалба у началството, в който срок последното е длъжно да се произнесе; ако то мълчи в продължение на 10 дни, счита се, че е потвърдило акта на низшия администратор и страната може вече да подаде молба до Административния съд. По този начин окръжните управители и началниците на разните служби в окръга се явяват в двояка роля: когато се отнася до техни лични разпоредби, необходимо е по-напред да се направи йерархическо потъжване пред надлежния министър и само след това може да се подаде молба до Административния съд; когато обаче се атакуват актове на по-низши администратори, йерархическото потъжване става само до окръжния управител или окръжния началник на службата и след това може да се подаде молба до съда. С други думи, окръжният управител или началникът на службата в окръга, подобно на окръжния съд, функционира било като първа инстанция, било като втора йерархическа инстанция над подведомствените си органи. С този ред на потъжване не само ще се намали числото на делата в Административния съд, но и ще се обезпечи по-обстойно изучване на работа по същество и по-пълно събиране на доказателствата, а от друга страна, ще се насърчи и самоконтролът вътре в самата администрация, което ще бъде от голямо значение за нейното самоусъвършенстване. От забавяне разрешението на споровете няма опасност предвид поставения в чл. 21 10-дневен срок и предвид, че първата алинея на чл. 20 дава достъп направо до Административния съд против актовете на повечето административни места и лица.

За избягване на всякакво съмнение чл. 23 изрично дава право на самоуправителните учреждения да подават молби за отмяна против действията на надзора, упражняван върху тях от централната власт и нейните органи. И без този текст впрочем правото на самоуправителните учреждения да се тъжат би се извело от общия смисъл на закона, специално чл. 10, 15, 17 и 18. Само със съдебното средство, що дават молбите за отмяна, ще се въведе и обезпечи у нас истинско местно самоуправление, чийто принцип е осветен в чл. 3 на Конституцията; защото иначе и при най-свободолюбивите закони самоуправителните учреждения остават немощни пред противозаконния произвол на централната власт и нейните органи.

 

§ 10. Съдопроизводство пред Върховния административен съд

Подобно на чуждите законодателства, законопроектът възприема една смесена процедура, която в по-голямата си част е писмена и само свършва в устни състезания пред съда преди произнасянето на решението. Цялата предварителна работа по събиране на доказателствата и въобще подготвянето на делото е писмена, направлява се от отделението на съда при закрити врата и без участие на страните. Подобно на углавния съд, Административният съд, който търси преди всичко материалната истина и обективната законност в интерес на добрата администрация, има право ex oficio да събира сведения и доказателства, каквито той счита за необходими за правилното разрешение на спора, независимо от това, страните искали ли са, или не тези доказателства. Срв. и чл. 28, ал. II. Оттам и активната роля на съдията докладчик (чл. 31 – 35).

В съставянето на писмен доклад по всяко дело, навсякъде в странство виждат една гаранция за обстойното изучаване на делата (чл. 35, 40).

Понеже съдът сам служебно издирва истината, предвид неговия предимно касационен характер, и за да не се отлагат делата поради разни неизпълнения на процедурата, проектът разпорежда, че за разглеждането на делата не се съобщава на страните, а се печата обявление в Държавен вестник (чл. 38).

Заслужават поименно отбелязване следните особености на производството пред Административния съд.

Чл. 24 определя общи срокове за подаване молби и жалби до Административния съд; тези срокове са сравнително некъси, за да не се губи лесно възможността да се атакуват незаконните административни разпоредби. Бързината на процедурата трябва да се търси не в преклузивните срокове за страните, а в бързото движение на делата, веднъж постъпили в съда. Сроковете по чл. 24 трябва да се комбинират с онзи по чл. 21 и с особените срокове, предвидени в специални закони за йерархическо отменяване неправилните актове на по-низшата администрация, каквито са напр. чл. 56 и 58 от Закона за градските общини; сроковете по чл. 24 поглъщат 10-дневния срок по чл. 21, също и 15-дневния срок по чл. 56 от Закона за градските общини, защото в случая се касае до актове и решения, които сами по себе си са окончателни и изпълняеми; за решенията обаче на общинските съвети, за които е реч в чл. 58, сроковете по чл. 24 почват да текат след изтичането на 30-дневния срок по чл. 58 от Закона за градските общини, защото до това време тези решения не са перфектни и окончателни.

Друг важен принцип, необходим за управлението на страната, е, че по общо правило подаването на молба или молба до съда не спира изпълнението на обжалвания акт или решение. Иначе би се парализирало временно всяко начинание на администрацията, във вреда може би на общественото благо (чл. 25). Предвиждат се обаче изключения от това правило, точно обусловени.

Проектът съдържа едно нововъведение, нуждата от което отдавна се чувства у нас и което насмалко щеше да стане за гражданския процес: всяка молба или молба до Административния съд трябва да бъде приподписана от адвокат, освен в изрично изключените случаи (чл. 26). Процедурата пред този съд е главно писмена, предупреждения и съобщения на страните не се правят, основата на цялото производство е първоначалната молба.

В интерес на самите граждани е, щото молбите им да бъдат вещо съставени, за да не останат неразгледани (чл. 30), защото колкото административната процедура и да не е формална, необходимо е поне съдът да е бил редовно сезиран със спора. Чл. 28 предвижда, че препис от всяка молба или жалба се съобщава на надлежния министър в качеството му на върховен йерархически шеф на цялото свое ведомство, или на надлежното самоуправително учреждение, чиято разпоредба се оспорва. Във връзка с тази мисъл е и предписанието на чл. 39: само министрите имат право да изпращат пред съда защитници на администрацията, включително и на самоуправителните учреждения; защото трябва да се помни, административният спор е насочен не против това или онова длъжностно лице, а против административния акт като проявление на публичната власт, върховен представител на която за всяко ведомство е надлежният министър. Само когато се борят с централната власт и нейните органи, съгласно чл. 23 самоуправителните учреждения имат право да се представляват от свои защитници пред Административния съд.

Понеже административното правосъдие е учредено толкова в полза на частните интереси, колкото и в интерес на добрата администрация, чл. 29 и 56 го правят безплатно. Само за спиране недобросъвестни и неоснователни оспорвания, налага се всяка молба или жалба до съда да бъде придружена от 20 лева депозит, който ще се върне на страната, ако молбата бъде уважена напълно или даже отчасти. Чл. 31, ал. III дава 15-дневен срок на министъра или самоуправителното учреждение и на противната страна да представи в съда своите възражения и доказателства, ако има такива.

Този срок може в извънредни случаи да бъде съкратен или продължен според естеството и важността на работата (чл. 54).

Важен е чл. 48, за силата на решенията на Върховния административен съд. Те са окончателни, не подлежат на никакво обжалване и не могат да бъдат изменени или отменени от никоя друга власт в страната. По общо правило те имат сила на присъдено нещо само между страните. Решенията обаче по молби за отмяна, съгласно чл. 17, с който се отменява оспореният акт, имат абсолютно действие по отношение на всички, защото актът е отменен като незаконен – той не съществува вече нито за администрацията, нито за никого другиго.

Решенията на Административния съд, бидейки окончателни, със задължителни за всички. Чл. 51 предвижда гражданска, дисциплинарна и углавна отговорност за онези длъжностни лица, които не се съобразяват с решението на съда.

От само себе си следва, че чл. 51 не може да засяга уволнението на министрите, което е чисто политически въпрос и става по особен ред. Тук е място да се забележи, че като отменява оспорения незаконен акт, Административният съд не постановява в решението си и какво трябва да се направи. Това е работа на активната администрация, да се съобрази със съдебното решение под страх на отговорности.

Но ако разпоредбата е била отменена поради некомпетентност или неспазване съществените форми, нищо не пречи на компетентния орган, или след изпълнение на съществените форми, да издаде нова разпоредба със същото съдържание като отменената, само че тази нова разпоредба ще произведе действие от датата на издаването й. От друга страна, ако по една молба за отмяна Административният съд съзира неправилността само в някои части на обжалвания акт, той е властен да отмени само тези неправилни части на акта и да остави в сила останалата му част: тази отмяна твърде много прилича на изменение, с тази само разлика, че съдът не внася нищо ново свое в акта.

 

§ 11. Пререкания за подсъдност

Възприетата от законопроекта уредба на административното правосъдие като такова, имащо за предмет главно оспорване и отмяна на незаконните административни актове (contentieux de l’annulation), ще има и това преимущество, че правилата за подсъдността ще бъдат твърде ясни и следователно пререкания за подсъдност ще възникват извънредно рядко между гражданските съдилища и Административния съд или административните места и лица. Едва ли може да се допусне, че с учредяването на особен административен съд пререканията с общите съдилища ще станат по-чести, отколкото са били досега с активната администрация. При все това, възможността от подобни пререкания не е абсолютно изключена и затова трябва да се предвиди начин за тяхното разрешение. Това обаче, което би могло по-често да се случи, това би било разногласие между юриспруденцията на Върховния касационен съд и на Върховния административен съд, предвид че и двете учреждения са еднакво върховни и независими едно от друго и предвид че по системата на проекта, в разлика от законодателствата, където некомпетентността на общите съдилища по отношение преценката на закономерността на административните актове е абсолютна, гражданските съдилища у нас и за в бъдеще ще си запазят непокътната властта инцидентно в процесите да обсъждат и преценяват актовете на администрацията.

Явява се следователно възможност един и същ административен акт да бъде признат за незаконен от общите съдилища и законен от Административния съд, и обратно. Втората алтернатива не представлява опасност, защото, щом веднъж Административният съд признае един акт за незаконен и го отмени, то отмяната произвежда абсолютно действие, erga omnes, актът престава да има сила и следователно занапред общите съдилища ще са длъжни да считат, че отмененият административен акт не е в сила. Първата алтернатива обаче остава с всичките лоши последствия, които може да даде едно двояко и тъкмо противоположно тълкуване на закона, изходящо от две разни върховни учреждения на държавната власт, една-единствена. Наистина и във Франция подобно противоречие между юриспруденцията на Касационния съд и Държавния съвет е възможно, но то бива само изключително по отношение на полицейските правилници, чиято законност може да се оспорва както с молби за отмяна пред съдебната секция на Държавния съвет, така и пред общия углавен съд, който при налагане наказание за нарушение на тези правилници има право да обсъжда тяхната законност (чл. 471, т. 15 Code Penal).

У нас този двоен начин за оспорване законността на административните актове пред Гражданския съд и пред Административния съд с молби за отмяна ще бъде общо правило; оттам и възможност за по-чести противоречия между юриспруденцията на общите съдилища и на Административния съд.

Налага се прочее нужда да се уреди начин за изглаждане на тези противоречия, занапред поне.

Проектът приема този начин да бъде същият, както онзи за разрешение на пререканията (чл. 69).

Нашият законодател досега е възлагал разрешаването на пререканията между разните власти и специални съдилища, от една страна, и общите съдилища, от друга, на Върховния касационен съд в общо събрание.

Проектът се отклонява от следваната досега система.

Понеже от Административния съд се прави един върховен съд, наравно с Касационния, авторитетът на този съд би се накърнил, ако и той не вземаше участие в разрешаването на въпроси, които непосредствено го засягат.

Участието на Административния съд при разрешаването на пререканията е необходимо и за по-пълното и всестранно обсъждане на въпросите от противни гледища; в този смисъл то се явява още по-належащо при разрешаване разногласията между неговата юриспруденция и тази на Върховния касационен съд върху закономерността на едни и същи административни актове (чл. 69).

Тези съображения заставиха да се приеме в законопроекта, че пререканията за подсъдност и разногласията по чл. 60 ще се решават от един смесен съд, състоящ се от по трима съдии от Върховния касационен съд и от Върховния административен съд, плюс първия председател на Касационния съд. По този начин дава се решаващо надмощие на общата съдебна власт, но не се игнорира съвършено и вещият по специалната материя Административен съд.

Съдът за пререкания не е особен постоянен съд; той ще се събира от време на време, когато стане нужда; неговото функциониране не ще струва нищо на хазната.

Процедурата за възбуждане и решаване на пререканията е нагодена по подобие на френската и пруската, със значително опростотворение; тя е твърде бърза, за да не се оставят дълго време гражданите пред временен отказ на правосъдие. Както беше и досега, не се предвиждат пререкания, повдигнати пред администрацията и Административния съд в полза на общите съдилища, защото нищо не пречи на страната, която мисли, че неправилно Административният съд или администрацията са сезирани с един спор, да заведе дело на общо основание пред компетентните обикновени съдилища.

София, 18 ноември 1911 г.

Комисия:

Филип Филчев

Д-р Стефан Киров

Д-р Теодор П. Теодоров

Хр. Анков

Д-р Иван Кацаров