1. Становището на Върховния административен съд
В производство по съдебно оспорване на дисциплинарно наказание дисциплинарно освобождаване от длъжност (чл. 308, ал. 1, т. 6 ЗСВ), наложено на съдия, състав на Върховния административен съд1 (ВАС) е приел, че наказаният съдия се ползва от закрилата по чл. 333, ал. 1, т. 3 КТ заради заболяването от което е страдал. Аргументите на ВАС са следните:
На първо място, препращането в чл. 229 ЗСВ, съгласно която разпоредба за неуредените в този раздел въпроси се прилага КТ. Тази разпоредба се намира в раздел „Права и задължения“, от което следва, според ВАС, че правоотношенията на магистратите при упражняване на труд се регламентират чрез препращане от КТ, респективно са трудови по своя характер. Посочено е, че законодателят е предвидил, че за неуредените в ЗСВ въпроси относно правата и задълженията на магистратите се прилага КТ (а не например Закона за държавния служител), поради което те имат право да се ползват с всички предвидени в КТ закрили, включително и предвидената при уволнение на определени категории лица, изброени в чл. 333, ал. 1 КТ за необходимост от предварително разрешение от Инспекцията по труда при дисциплинарно уволнение (респективно дисциплинарно освобождаване от длъжност).
На второ място, тълкуването и прилагането на ЗСВ във връзка с КТ гарантира и спазване на правилата, съдържащи се в Конвенция № 94 относно трудовите клаузи (административни договори), 1949 г. на Международната организация на труда, Конвенцията за правата на хората с увреждания на Организацията на обединените нации, Хартата на основните права на Европейския съюз и Директива 2000/78/ЕО от 27 ноември 2000 година за създаване на основна рамка за равно третиране при заетостта и упражняването на занятие.
Позволявам си да изразя несъгласие с тази теза, като аргументите ми за това следват.
2. Аргументи, черпени от естеството на правоотношението на съдията, прокурора и следователя
В чл. 229 ЗСВ действително се сочи, че за неуредените в раздела „Права и задължения“ на съдиите, прокурорите и следователите се прилага Кодексът на труда. От тази единствена норма обаче не може да се тегли изводът, че законодателят разглежда тези правоотношения като трудови. В тази връзка следва да се отбележи, че чл. 328 ЗСВ постановява субсидиарно прилагане на правилата на Административнопроцесуалния кодекс към дисциплинарната отговорност на съдията по глава шестнадесета ЗСВ, прокурора и следователя, а АПК безспорно урежда публичноправна материя. Следва също така да се има предвид историческото тълкуване и съпоставката на чл. 229 ЗСВ с чл. 139г ЗСВ (1994, нов, обн., ДВ, бр. 133 от 1998 г.) и § 80 ПЗР ЗСВ (1994), които изрично квалифицират правоотношението на съдията, прокурора и следователя като трудово. Подобен текст в сега действащия ЗСВ по отношение на съдиите, прокурорите и следователите няма. Напротив, чл. 272 ЗСВ и чл. 284 ЗСВ законодателят изрично характеризира правоотношението на държавния съдебен изпълнител и на съдията по вписванията като трудови.
Естеството на правоотношението на съдията, прокурора и следователя обаче следва да се извлече от характера на упражняваната от тях функция и нейното съдържание. То еднозначно сочи на публичноправен характер на правоотношението:
– съдията, прокурора и следователят упражняват държавна власт, и то една от трите власти в страната – съдебната (чл. 8 ЗСВ). За разлика от държавния служител в изпълнителната власт и в органите на местно самоуправление съдията, прокурорът и следователят не подпомагат работата на държавен орган на власт, те самите са орган на власт;
– трудовите правоотношения са правоотношения между равнопоставени правни субекти на частното право, а правоотношението на съдията, прокурора и следователя са правоотношения, регулирани от публичноправни норми на Конституцията и ЗСВ; когато назначава, повишава, наказва дисциплинарно или освобождава от длъжност съдиите, прокурорите и следователите, ВСС действа като орган на власт – като административен орган, чийто решения са индивидуални административни актове и подлежат на контрол пред ВАС;
– естеството на трудовите правоотношение е в отстъпването временно и срещу заплащане от страна на работника или служителя на неговата работна сила, подчиняването й на работодателската власт за задоволяване на икономическия интерес на работодателя. Нищо такова не е налице при съдиите, прокурорите и следователите, които са подчинени в дейността си само на закона и на обществения интерес.
Всички тези аргументи, отдавна установени в доктрината2, обосновават тезата, че правоотношението на съдиите, прокурорите и следователите е особено административно правоотношение по изпълнение на държавна служба при осъществяване на съдебната власт като отделен вид държавна власт.
След като правоотношението на съдията, прокурора и следователя не е трудово, то и правилото на чл. 333 КТ е неприложимо при прекратяването на това правоотношение.
Но независимо от това, нека възприемем тезата, че правоотношението на съдията, прокурора и следователя е трудовоправно. Какво точно би било правоотношението в този случай. Както е известно, трудовите правоотношения могат да възникнат от различни правомерни правопораждащи юридически факти – т.нар. основания за възникване на индивидуални трудови отношения3. Общоприето е, че действащата правна уредба урежда три такива основания за възникване на трудови правоотношения – трудов договор, конкурс и избор.
Правоотношението на съдията, прокурора и следователят несъмнено не възниква от сключването на трудов договор. То не възниква и от конкурс. Действително, за да попаднат в съдебната система, кандидатите се явяват било на конкурс за младши съдия и младши прокурор, било на конкурс за първоначално назначаване – по раздел втори на глава девета ЗСВ. Но тези конкурси не представляват „конкурс“ по см. на чл. 89-97 КТ, тъй като органът по назначението – Висшият съдебен съвет – не е обвързан от резултатите на спечелилите конкурса кандидати. Вапреки блестящото представяне на един кандидат, ВСС може да не го назначи, ако прецени, че той не отговаря за необходимите нравствени изисквания да заеме длъжност в съдебната система.
Изборно ли е трудовото правоотношение на съдията?
В доктрината4, изборът като основание за възникване на трудово правоотношение се определя като такъв юридически акт, при който един колектив от хора (избирателно тяло), оправомощен от закона или от устава на съответна организация, със съгласието на дадено лице (избираем), решава на това лице да бъде възложено изпълнието на определена платена длъжност, с което между това лице и предприятието (учреждението, организацията) в щата на което се числи длъжността, се създава правото през това време да дава на избраното лице задължителни указания, да иска отчет за нейното изпълнение и в определени случаи да го отзове предсрочно.
При действието на това доктринерно определение за избор и при действието на отменения Закон за устройство на съдилищата от 1976 г. съдиите са считани за изборни служители по трудово правоотношение5.
Независимо от разликите в уредбата на ЗУС (1976) и тази по КРБ и ЗСВ, правоотношението на съдията, прокурора и следователя би могло да бъде квалифицирано, за целите на настоящата аргументация, и като изборно. Един колектив от хора – ВСС – в качеството си на избирателно тяло, оправомощено от закона, със съгласието на кандидата за съдия, прокурор и следовател му възлага, след провеждане на определена процудера, изпълнението на длъжността съдия, прокурор или следовател в даден орган на съдебната власт – съд, прокуратура или следствие, като избирателното тяло има определени правомощия по закон да прекрати или измени в предвидени в закона случаи правоотношението на съдията, прокурора или следователя.
И така, нека приемем, че правоотношението на съдията, прокурора и следователя съгласно ЗСВ е изборно трудово правоотношение. В такъв случай обаче определено съдията, прокурора и следователя не се ползва от предварителна закрила при уволнение. Чл. 339а КТ изрично постановява, че служителите по трудово правоотношение, възникнало от избор, не се ползват от предварителната закрила по чл. 333 КТ6.
3. Телеологически аргументи
Въпреки горните нормативистични аргументи, които правят несъстоятелна тезата за приложимост на предварителната закрила по чл. 333 КТ, мисля, че няма да са излишни и следните телеологически съображения.
Известна е целта на предварителната закрила при уволнение по чл. 333 КТ на работниците или служителите – да се попречи на работодателя да уволнява при равни други условия работници или служители, чиято работна сила не е със същата стойност и ценност като тази на останалите негови работници или служители7. По този начин законът изравнява фактическата неравноправност на работниците и служителите и я превръща в правна равнопоставеност, като жертва донякъде работодателския интерес от това да извлича максимална полза от работната сила на своите работници. Нищо такова няма при прекратяването на правоотношението на съдията, прокурора и следователя. Основанията за прекратяване на правоотношението на съдията, прокурора и следователя винаги са или императивно установени в закона, или реализацията им е само в публичен интерес. В публичен интерес, а не в частен интерес, е освобождаването от длъжност, по съответния законов ред, на съдия, прокурор или следовател, който е извършил например тежко нарушение на своите служебни задължения или е извършил действие, с което е уронил престижа на съдебната власт.
4. Липса на международноправно задължение
Цитираната от състава на ВАС Конвенция № 94 относно трудовите клаузи (административни договори), 1949 г. на Международната организация на труда се отнася до договори с предмет строителство, преработка, поправка или разрушаване на публични съоръжения; изработване, сглобяване, поддържане или пренасяне на материали или на технически съоръжения; изпълнение или предоставяне на услуги (чл. 1), каквато не е хипотезата в интересуващия ни казус.
Конвенцията за правата на хората с увреждания на ООН не гарантира правото на труд, нито на предварителна закрила при уволнение, а само липсата на дискриминация на хората с увреждания. В случая непризнаването на предварителна закрила при освобождаване от длъжност на съдията, прокурора и следователя дискриминира последния спрямо работника или служителя по КТ по признака „служебно положение“, но не и по признака увреждане. Тя е и оправдана, предвид особено силния публичен интерес от освобождаването от длъжност на съдия, прокурор и следовател, който е извършил тежко нарушение на своите служебни задължения, независимо от пренебрежимия икономически и социален интерес на такъв служител от запазването на длъжността му. Същото може да се каже и за правилата на Хартата на основните права на Европейския съюз и Директива 2000/78/ЕО от 27 ноември 2000 година за създаване на основна рамка за равно третиране при заетостта и упражняването на занятие.
5. Заключение
Изводът от всичко посочено по-горе е, че съдиите, прокурорите и следователите не се ползват от предварителна закрила при уволнение при действието на КРБ и ЗСВ.
Бележки под линия:
1 Решение № 11046 от 22.10.2015 г. по адм.д. № 6707/2015 г., ВАС, петчленен състав на II кол. Това всъщност е касационно решение, с което се отменя първоинстанционно решение № 2784 от 13.03.2015 г. по адм.д. № 6191/2014 г., VI o., след което се отменя решение на Висшия съдебен съвет, за налагане на дисциплинарно наказание дисциплинарно освобождаване от длъжност на съдия от Софийския градски съд.
2 Мръчков, В. За характера на правоотношенията на съдии, прокурори и следователи. – Юридически свят, 2002, № 1, с. 100-108. Вж. също Мингов, Ем. Още за характера на правоотношенията в съдебната власт. – Юбилеен сборник, посветен на 80-годишнината на проф. д.ю.н. Васил Мръчков. С., Труд и право, 2014, с. 175-192.
3 Средкова, Кр. Трудово право. Специална част. Дял I. Индивидуално трудово право. С., УИ „Св. Кл. Охридски“, 2011, с. 56 и сл.; Мръчков, В. Трудово право. 9 прераб. и доп. изд. С., Сиби, 2015, с. 198 и сл.
4 Вж. Милованов, Кр. Трудово правоотношение въз основа на избор. С., изд. БАН, 1976, с. 41.
5 Милованов, Кр. Трудово правоотношение въз основа на избор. С., изд. БАН, 1976, с. 84 и сл.
6 Мотивите зад това правило са, че изборното трудово правоотношение възниква по волята и доверието на избирателното тяло и служи на определени държавни, политически и обществени цели, затова и решаването на въпроса за неговото прекратяване трябва да бъде въздигнато в суверенно право на избирателното тяло, без да бъде обвързано то от необходимостта да иска съгласието или разрешението на други органи. – Мръчков, В. – В: Мръчков, В., Кр. Средкова, Ат. Василев. Коментар на Кодекса на труда. 11 прераб. и доп. изд. С., Сиби, 2013, с. 1059-1060.
7 Гевренова, Н. Специална закрила на работниците и служителите с намалена работоспособност. С., Сиби, 2013, с. 219.
