Разпоредбата на чл. 36а, ал. 2 от Закона за енергетиката гласи: „Комисията утвърждава цените по ал. 1 като пределни цени на всеки лицензиант с решение, което е индивидуален административен акт“[1]. Конституционният съд (КС) е сезиран от омбудсмана на основание чл. 150, ал. 3 от Конституцията на Република България (КРБ) за установяване на противоконституционността на посочената разпоредба в частта „което е индивидуален административен акт“. Омбудсманът твърди, че чл. 36а, ал. 2 ЗЕ противоречи на чл. 4, ал. 1 КРБ (правовата държава), чл. 56 КРБ (правото на защита) и чл. 120, ал. 2 КРБ (правото да се обжалват административни актове) от Конституцията.
С Решение № 11/2018 г. на КС по к. д. № 8/2018 г. (РКС) искането на омбудсмана е отхвърлено с основния аргумент, че решенията на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР) по чл. 36а, ал. 2 ЗЕ в действителност са индивидуални административни актове по смисъла на АПК, които засягат единствено непосредствените си адресати – лицензиантите, а не техните съконтрахенти (напр. потребителите на електрическа енергия). РКС е подписано с особени мнения от конституционните съдии Филип Димитров и Георги Ангелов.
Целта на настоящата статия е да обърне внимание на някои проблеми по прилагането на КРБ, които не са достатъчно подробно обсъдени в РКС, без да взема отношение по въпросите за допустимостта на подаденото от омбудсмана искане, обхвата на проверката за конституционосъобразност, извършвана от КС, и правната квалификация на решенията на КЕВР по чл. 36а, ал. 2 ЗЕ[2].
На първо място, РКС не уточнява, че прилагането на чл. 4, ал. 1 КРБ и чл. 120, ал. 2 КРБ изисква боравенето с две различни понятия за „административен акт“. „Принципът на правовата държава изисква от законодателя да бъде последователен и предвидим, да не допуска създаването на взаимноизключваща се правна уредба“[3]. Следователно, когато КС изследва въпроса на плоскостта на чл. 4, ал. 1 КРБ, трябва да установи съвместимостта на чл. 36а, ал. 2 ЗЕ с чл. 21 АПК. Друг е подходът при прилагането на чл. 120, ал. 2 КРБ – в този случай КС трябва да провери дали решенията на КЕВР се обхващат от конституционното понятие за „административен акт“, изяснено в Решение № 21/1995 г. на КС по к. д. № 18/95 г. и Решение № 2/2002 г. на КС по к. д. № 2/2002 г., което има автономен характер[4]. На тази основа КС трябва да определи засегнатите лица и наличието на опит у законодателя да ограничи правото им на обжалване на административния акт пред съд (ако има такъв).
На второ място, относно приложението на чл. 4, ал. 1 КРБ, РКС не изяснява какво всъщност цели законодателят, когато определя изрично решенията на КЕВР като индивидуални административни актове[5]. Възможни са два варианта:
а) актовете по чл. 36а, ал. 2 ЗЕ в действителност са индивидуални административни актове по чл. 21 АПК, при което атакуваната пред КС разпоредба съдържа просто една „декларация“ на установеното правно положение;
Подобни „излишни“ разпоредби не са сами по себе си противоконституционни[6]. Изричното определяне на определен административен акт като такъв в самия закон може да допринесе за утвърждаване на правната сигурност, да предотврати ненужни спорове и да ориентира правните субекти за начина, по който следва да защитят правата си[7].
б) актовете по чл. 36а, ал. 2 ЗЕ в действителност не са индивидуални административни актове по чл. 21 АПК, при което атакуваната пред КС разпоредба създава „правна фикция“.
Самоцелното създаване на правни фикции може да е нарушение на принципа на правовата държава по чл. 4, ал. 1 КРБ, но КС изобщо не стига до обсъждане на този въпрос, защото потвърждава преценката на законодателя относно правната същност на решенията на КЕВР. На обратното становище застава конституционният съдия Георги Ангелов в особеното си мнение към РКС, който приема че въпросните актове са нормативни административни актове: „Не се спори, че решението по чл. 36а, ал. 2 вр. ал. 1 от Закона за енергетиката (ЗЕ) на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР) за утвърждаването на пределни цени на енергийните предприятия, доставящи електрическа енергия по регулирани цени, и операторите на преносни и разпределителни мрежи (всички наричани по-нататък „доставчиците“) е административен акт. Спорът е за вида на този акт, който дефинира и процесуалната легитимация за неговото оспорване по Административнопроцесуалния кодекс (АПК)… Оспорената норма пряко противоречи на чл. 120, ал. 2 от Конституцията. Нейната цел всъщност е тъкмо да изключи правото на жалба по конституционния текст на засегнатите от решението клиенти на доставчика“. Интересно е да се отбележи, че Г. Ангелов настоява за противоконституциоността на чл. 36а, ал. 2 ЗЕ единствено поради факта, че законодателят изопачава правната същност на решенията на КЕВР с цел да лиши определени правни субекти от правото им на съдебна защита, без да изследва дали са налице основанията за ограничаване на съдебното обжалване по чл. 120, ал. 2 КРБ.
На трето място, РКС напълно игнорира възможен конфликт на компетенции между КС и ВАС (административните съдилища). Потенциалът за разразяването на такъв конфликт е заложен изначално в чл. 120, ал. 2 КРБ, защото понятието „административен акт“ не е резервирано за Конституцията и КС; с него боравят още законодателната, изпълнителната и съдебната власт[8]. При това положение се поставя въпросът кой следва да тълкува и прилага чл. 120, ал. 2 КРБ – КС или ВАС (административните съдилища). Съгласно Решение № 21/1995 г. на КС по к. д. № 18/95 г. „законовата или доктриналната квалификация на един административен акт като нормативен, индивидуален или общ, вътрешноведомствен или външен не може да бъде конституционен критерий и не изключва този акт exconstitutionae (по силата на Конституцията) от кръга на съдебно обжалваемите актове“. Следователно конституционното понятие за „административен акт“ е автономно и може да бъде приложено независимо от опита на законодателя да стесни или размие неговото съдържание. Въпросът е дали това правомощие да се прескочи волята на законодателя (вкл. дадените от него насоки дали е налице административен акт, какъв вид е този административен акт и кой е легитимиран да го обжалва пред съд) е запазено за КС, или от него може да се ползва и ВАС (административните съдилища) на основание чл. 120, ал. 2 КРБ във връзка с чл. 5, ал. 2 КРБ? Очевидно е, че ВАС (административните съдилища) не могат да преценяват дали в случаите, когато законодателят изрично ограничава обжалването на административни актове пред съд, правилният баланс на конституционните ценности е постигнат и условията по чл. 120, ал. 2 КРБ са спазени[9]. От друга страна, конституционното правосъдие следва да е „абстрактно“ и да не е насочено към решаването на конкретен съдебен спор, висящ пред съдилищата[10]. Независимо от това теоретично положение, практиката на КС по прилагането на чл. 120, ал. 2 КРБ изисква преценка за наличието на „административен акт“ и определянето на заинтересованите от неговото обжалване страни[11]. По този начин неизбежно се стига до предрешаването на въпроси, които обичайно са запазени за ВАС (административните съдилища). Липсва инстанционно отношение между КС и ВАС (административните съдилища), а КРБ не въвежда механизъм за решаване на възникналите между тях противоречия. Изходът от създалото се положение е упражняване на компетентността на КС с повишено внимание и – в определени случаи – възприемането на политика по „самоограничаване“ от произнасяне по въпроси от областта на административното правосъдие, което без притеснение могат да бъдат оставени за решаване на ВАС (административните съдилища)[12]. Такъв вероятно е и въпросът с правната природа на решенията на КЕВР по чл. 36а, ал. 2 ЗЕ.
Посочената опасност от възможен институционален сблъсък остава скрита просто защото КС и ВАС споделят на едно мнение – в становището на ВАС, подадено по конституционното дело, се поддържа, че искането за обявяване противоконституционността на разпоредбата на чл. 36а, ал. 2 ЗЕ в частта „което е индивидуален административен акт“ е неоснователно[13]. Сблъсъкът щеше да е неизбежен, ако ВАС беше подкрепил напр. виждането на омбудсмана, че решенията на КЕВР са общи административни актове по АПК. Любопитно е дали авторитетът на КС ще пострада, ако законодателят – убеден от аргументите на конституционния съдия Георги Ангелов или под обществен натиск – промени мнението си и отмени чл. 36е, ал. 2 ЗЕ или предвиди, че решенията на КЕВР са нормативни административни актове[14].
Бележки под линия:
[1] Препращането към чл. 36а, ал. 1 ЗЕ се отнася до регулираните цени, приложими към дейността на енергийните предприятия, доставящи електрическа енергия и природен газ, и операторите на преносни и разпределителни мрежи.
[2] Въпросът остава силно дискусионен, независимо че след приемане на РКС дискусията е практически обезсмислена: в искането на омбудсмана се застъпва виждането, че решението на КЕВР по чл. 36а, ал. 2 ЗЕ е общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК; като общи административни актове са определени решенията на КЕВР и у Милчева, К. Автореферат на дисертационен труд на тема „Административните актове на КЕВР в областта на енергетиката“ за присъждане на образователна и научна степен „доктор“, Професионално направление: 3.6. Право (Административно право и административен процес)“ (непубликуван), достъпен на електронен адрес – https://www.uni-sofia.bg/index.php/bul/universitet_t/proceduri_za_nauchni_stepeni_i_akademichni_dl_zhnosti/proceduri_po_pridobivane_na_nauchni_stepeni/pridobivane_na_obrazovatelna_i_nauchna_stepen_doktor/arhiv_za_uch_2014_2015_g/zaschitili_za_uch_2014_2015_g/kapka_svetoslavova_milcheva_yuridicheski_fakultet; в особеното си мнение към РКС конституционният съдия Георги Ангелов приема, че решенията на КЕВР по чл. 36а, ал. 2 ЗЕ са нормативни административни актове по смисъла на чл. 75 АПК.
[3] Решение № 10/2009 г. на КС по к. д. № 12/2009 г.
[4] По въпроса вж. Петков, В. Понятието за „административен акт“ по смисъла на чл. 120, ал. 2 КРБ. // Електронно издание „Предизвикай правото!“ (14 юни 2020 г.).
[5] В особеното си мнение към РКС конституционният съдия Филип Димитров приема, че с даването на такава квалификация в самия закон законодателят нарушава принципа за разделение на властите по чл. 8 КРБ и навлиза в изключителната компетентност на съдилищата по чл. 130 КРБ: „С оглед на горното следва да се приеме, че даването на правна квалификация на акта на КЕВР по чл. 36а, ал. 2 ЗЕ в самия закон накърнява правото на съда единствен да се произнася със законни последици върху характеристиките и подсъдността на правния спор – прерогатива, дадена му именно за да гарантира баланса при разделението на властите и като непосредствен израз на конституционния принцип. Това прави разпоредбата на чл. 36а, ал. 2 от ЗЕ в атакуваната й част противоконституционна“. Тази теза не може да се сподели, доколкото ролята на съда е да се подчинява и да прилага закона. В случая НС остава в рамките на законотворческата си дейност и не дава инструкции и указания по конкретен правен спор, които нарушават принципа за решаване на делата по „вътрешното убеждение“ на съда – вж. Решение № 9/2011 г. на КС по к. д. № 7/2011 г.; Решение № 3/2015 г. на КС по к. д. № 13/2014 г.
[6] Аргументи в защита на това твърдение могат да се почерпят от Решение № 5/1997 г. на КС по к. д. № 25/1996 г.; Решение № 5/2019 г. на КС по к. д. № 12/2018 г.; особено мнение на конституционните съдии Стефка Стоева и Георги Ангелов към Решение № 2/2013 г. на КС по к. д. № 1/2013 г.
[7] Особено мнение на конституционните съдии Стефка Стоева и Георги Ангелов към Решение № 2/2013 г. на КС по к. д. № 1/2013 г.
[8] Въпросът е разгледан у Петков, В. Понятието за „административен акт“ по смисъла на чл. 120, ал. 2 КРБ. // Електронно издание „Предизвикай правото!“ (14 юни 2020 г.). За опасността от институционален сблъсък между КС и ВАС предупреждава конституционният съдия Тодор Тодоров в особеното си мнение към Решение № 2/2002 г. на КС по к. д. № 2/2002 г., където препоръчва „самоограничаване“ на КС от произнасяне по някои въпроси от областта на административното правосъдие, напр. наличието на административен акт и определяне на засегнатите лица, които имат интерес да го обжалват. Проблемът продължава да е особено актуален – вж. Решение № 15/19.12.2013 г. на КС по к. д. № 19/2013 г., където мненията на конституционните съдии се разделят по въпроса кой съд и до каква степен може да осъществява контрол за законосъобразност на решение на НС, което има характера на индивидуален административен акт.
[9] Решение № 4/2001 г. на КС по к. д. № 15/2000 г.: „Конституционният съд многократно е имал възможност да подчертае, че законодателят може да установи изключение от съдебния ред за обжалване на административните актове само тогава, когато това изключване не накърнява конституционно признати основни права и свободи на гражданите или когато друга по-висша, но изрично конституционно прогласена ценност, трябва да бъде приоритетно защитена“.
[10] Спасов, Б. Конституционният съд. С.: Сиби, 1998, с. 105, 132.
[11] Вж. напр. Решение № 11/2003 г. на КС по к. д. № 9/2003 г.; Решение № 11/2018 г. на КС по к. д. № 8/2018 г.
[12] Изказаните притеснения за изземане на компетенции на административните съдилища от КС всъщност осмислят риска от блокиране на позитивното развитие на съдебната практика и адаптирането й към съвременните социално-политически условия, до който може да доведе залостването на определени спорни тези в практиката на Конституционния съд.
[13] Но у върховните административни съдии далеч не се наблюдава единодушие по въпроса – „за“ приемането на становището са гласували 57 съдии от ВАС, „против“ – 11, а „въздържал се“ – 3.
[14] Разбира се, с оглед на приетото Решение № 11/2018 г. на КС по к. д. № 8/2018 г. такова развитие е малко вероятно, но не е напълно изключено.
