(становище по к. д. № 1/2022 г. на КС, депозирано в деловодството на съда под вх. № 91/29.03.2022 г. от „Предизвикай правото!“ чрез д-р Васил Петров)
1. Въпросът, който Пленумът на ВАС е поставил на вниманието на КС, има значимост за правилното позициониране на делата по съдебно оспорване на актовете на администрацията и се свежда до въпроса за пълнотата на юрисдикцията на ВАС и на специализираните административни съдилища, създадени с приемането на АПК през 2006 г., а именно: необходимо ли е всички административни спорове да бъдат предоставени за разглеждане на административните съдилища, или е допустимо някои административни спорове да останат за разглеждане от общите съдилища?
2. Преди да се отговори на този въпрос, трябва генерално да се посочи, че българската Конституция от 1991 г. като нормативен акт на български законодател би трябвало да отразява разбиранията и правосъзнанието на законодателя, приел я през 1991 г. Този нормативен акт е обусловен от степента на развитие на обществото и на държавноправните разбирания у нас към този момент и от съдържанието на възприетите разпоредби така, както са реципирани. Голяма част от българското право, включително и от конституционните разпоредби на действащата Конституция, е по същество рецепция на съответни институти и норми от законодателствата на държавите от Западна Европа.
Във връзка с последното, да се говори за „принципа на правовата държава, закрепен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията“, както прави Пленумът на ВАС, съдържа известна неяснота в термините, тъй като подвежда към мисъл, че има някакъв специфично български принцип на правовата държава, с повече или по-малко скрит смисъл, изводим от текста на действащата Конституция, който е различен от принципа на правовата държава така, както е разбиран в държавите от Западна Европа.
Това обаче не е така. Съвременните демократични конституционни държави се основават върху принципа на правовата държава. Този принцип обвързва държавата с правото по такъв начин, че публичната власт да бъде ограничена в рамките на конституцията, за да се гарантира липсата на произвол и спазването на основните права и свободи чрез правни механизми, процедури и независим съд. Действащата конституция утвърждава правовата държава именно по този начин и това е видно от заложения в Конституцията баланс на ценности и принципи – наред с правовата държава (по чл. 4, ал. 1 КРБ), конституционният законодател постулира принципа на разделение на властите (чл. 8 КРБ), принципа на независимост на съдебната власт (чл. 117, ал. 2 КРБ), върховния принцип правата на личността (Преамбюл) и принципа на неотменимост на основните права (чл. 57, ал. 1 КРБ). Именно този принцип е принципът, който българският конституционен законодател през 1991 г. е закрепил и в българската Конституция. При липсата на изрични правила в Конституцията от 1991 г., налагащи различно тълкуване или отклоняващо се приложение, чл. 4, ал. 1 от Конституцията следва да се тълкува и прилага у нас в съгласие с богатството на достиженията по въпросите на принципа на правовата държава[1], които западноевропейската конституционна традиция е натрупала[2], и в контекста на конституционния баланс на ценности и принципи[3].
Не съществува никакъв доморасъл, чисто български „принцип на правовата държава, закрепен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията“, със специфично „българско“ съдържание. Съществува единствено национална правна норма, закрепваща принцип, реципиран от правото на държавите, родили традицията, към която правната ни система принадлежи. Този принцип е един и същ в тези правни системи, макар конкретното му нормативно регламентиране да варира.
3. Принципът на правовата държава, закрепен в правните системи на държавите от западноевропейската конституционна традиция и в практиката на ЕСПЧ, изисква в правната система да бъдат установени процедури и ефективни средства за защита на правата, по начин, че при спор винаги последната дума да има независим и безпристрастен съд[4].
Без да е нужно да се прави изчерпателен сравнителноправен преглед, е достатъчно да се посочи, че вероятно няма нито една държава от западната правна традиция, която да не е учредила и да не познава особени (специализирани) съдилища и особени юрисдикции. В държавите, принадлежащи към семейството на общото право, възникнало от бившата Британска империя, обаче специализираните съдилища и административните трибунали (особени юрисдикции) обикновено са само инстанционни (първо– и второинстанционни), а върховният съд е един-единствен (наричан Supreme Court, Court of Final Appeals и т.н.). Напротив, почти всички държави от континенталното правно семейство (от немския, френския и скандинавския правен кръг) имат един Върховен (касационен) съд, който разглежда граждански, търговски и наказателни дела, и отделен Държавен съвет (Върховен административен съд), който разглежда административни дела. Федерална Република Германия пък има пет върховни федерални съдилища[5]: Върховен съд, Върховен административен съд, Върховен трудов съд, Върховен финансов съд и Върховен съд по социалното осигуряване (Върховен социален съд).
Съдоустройствената уредба и разграничението на подведомствеността (юрисдикцията) на делата между съдилищата, подчинени на различни върховни съдилища, е различна в конституциите и законодателството на различните културни държави, европейски и не само.
Френската конституция от 1958 г. напр. изобщо не споменава Касационния съд и Държавния съвет в главата за съдебната власт[6]. На конституцонно ниво следователно няма опит да се разграничи юрисдикцията на Касационния съд от тази на Държавния съвет и обикновеният законодател е свободен да разпределя делата в подсъдността на различните съдилища, съобразно традицията и собствените си разбирания.
Германският Основен закон от 1949 г. посочва, че съществуват пет върховни съдилища и че съществуват сенати (смесени съдебни състави), които разглеждат спорове за подсъдност и за отстраняване на противоречива съдебна практика между тези върховни съдилища (чл. 95, ал. 1 и ал. 3), но без да определя юрисдикцията и надзорната компетентност на отделните върховни съдилища.
На другата крайност може би е италианската Конституция от 1947 г. Тя не само споменава Касационния съд и Държавния съвет, но ясно сочи кои дела да административни и се разглеждат от административни съдилища: това са спорове за защита на законните интереси против актове и действия на администрацията и в изрично предвидените в закона случаи – спорове за защита на субективни права (т.е. поначало на общите съдилища са подсъдни всички спорове за субективни права, дори и тези, породени от публични правоотношения)[7].
В други конституции, като напр. Гръцката от 1975 г., се сочи, че обикновеният законодател в особени случаи и с цел да се постигне еднообразно прилагане на едно и също законодателство може да предвиди някои категории частноправни спорове да се разглеждат от административни съдилища и обратно: някои категории административни дела да се разглеждат от общите съдилища[8].
4. Българската Конституция от 1991 г. предвижда съществуването на две[9] върховни съдилища: ВКС и ВАС, като запазва за второто върховния съдебен надзор над административното правораздаване, както и оспорванията по отношение на актовете на МС и министрите, а за първото запазва върховния съдебен надзор по всички останали дела. Конституцията предвижда съществуването на общи съдилища, като ги изброява: районни, окръжни, апелативни и ВКС, като допуска съществуването на особени (специализирани) съдилища.
Специализирани съдилища са създадените с изменения и допълнения на ЗСВ и НПК през 2011 г. Специализиран наказателен съд и Апелативен специализиран наказателен съд и създадените през 2006 г. с АПК 28 административни съдилища със съдебни райони, съвпадащи с тези на окръжните съдилища от системата на общото правосъдие. Специализирани са и военните съдилища, съществуващи отпреди Конституцията.
Пленумът на ВАС твърди, че след създаването на административните съдилища през 2006 г. юрисдикцията им и тази на ВАС трябва да бъде пълна, т.е. малкото останали случаи на подсъдност на общите съдилища по административни дела следва да се премахнат и тези дела да се предоставят в подсъдност на административните съдилища и на ВАС.
5. Такава позиция е изразявана и в практиката на Съда за пререкания[10], наричан от нашия законодател с безличното име „състав от трима представители на ВКС и двама представители от ВАС“.
В редица свои определения по спорове за подсъдност в първите години след 2006 г. Съдът за пререкания приемаше, че в хипотезите, в които в този или онзи специален закон законодателят е забравил да промени през 2006 г. думите „окръжен съд“ с „административен съд“, т.е. да предвиди, че административен акт подлежи на обжалване като първа инстанция пред новоучредените административни съдилища, то следва въпреки това да се приеме именно това по съображението, че законодателната воля при приемането на АПК е именно подсъдността на новоучредените административните съдилища да бъде пълна[11] (т.нар. кодификационен принцип)[12].
В други определения на Съда за пререкания се прилагаше обаче принципът lex specialis derogat legi generali и се приемаше, че когато по силата на общата или специалната клауза до 2006 г. е предвидено в специален закон, че даден административен акт подлежи на обжалване като първа инстанция пред районен или окръжен съд, то тази подсъдност се запазва и не се прехвърля на административните съдилища[13].
И до момента ВКС и ВАС не са уеднаквили противоречивата практика на Съда на пререкания със съвместен тълкувателен акт по въпроса за мълчаливата отмяна (дерогация) на подсъдността на общите съдилища по административни дела след 2006 г. (който въпрос отчасти се припокрива с въпроса, по който се иска тълкуване от КС).
6. Според мен тезата за пълнотата на юрисдикцията на административните съдилища, като изводима от принципа на правовата държава, е неудържима. Нищо в текста на КРБ 1991 г. не сочи на воля на конституционния законодател да предвиди подобно нещо, т.е. че веднъж създадени по волята на обикновения законодател, специализираните съдилища с очертаната от закона подсъдност трябва да имат пълната юрисдикция по всички дела в цялата област на правораздаването, за която са създадени.
Следователно, за да е вярна тезата на Пленума на ВАС, че подобна пълнота на юрисдикцията се налага от принципа на правовата държава, то следва такава да е конституционната практика в Западна Европа, откъдето страната ни е реципирала своето конституционно право. Но това не е така. Почти няма европейска държава, в която общите съдилища да не разглеждат едни или други категории административни дела по едни или други причини[14]. В конституциите на голям брой държави при това няма никакви или има съвсем общи правила за разграничаване подсъдността на отделните видове съдилища, включително и на надзорната компетентност на различните върховни съдилища. В много конституции има разпоредби, позволяващи на обикновения законодател учредяването на инстанционни административни съдилища, но без задължение за пълнота на правораздавателната власт на тези съдилища, т.е. със запазена свобода на преценка каква част от административните дела да останат в общите съдилища и каква да бъдат предоставени на административните съдилища.
Всички тези държави са все страни с утвърдени конституционни традиции, демократични обществени системи и несъмнено подчиняващи се еднакво на принципа на върховенството на закона. В тях обаче няма пълнота на правораздавателната власт на административните съдилища. Следователно въпросът за пълнотата на правораздавателната власт на общите и на специализираните съдилища поначало е въпрос на текущо законодателство и на целесъобразност, а не постулат на правовата държава.
Принципът на правовата държава не се занимава с това как точно съдебните органи помежду си ще разделят или специализират работата си. Ключово е наличието на достъп до независим и безпристрастен съд, учреден със закон и с предварително определена подсъдност за разглеждане на споровете.
7. Принципът на правовата държава в сферата на процесуалното законодателство и на съдоустройството изисква правна сигурност[15], т.е. ясно разграничение на подсъдността на отделните видове съдилища, така че правните субекти да не се лутат пред кой съд да търсят защита и да не рискуват поради факта на неяснота в уредбата да пропуснат срок за съдебна защита поради сезиране на грешна съдебна инстанция или с грешен процесуален способ. Принципът на правовата държава изисква следователно надлежно предвиден и ефективно действащ механизъм за решаване на спорове за подсъдност между различните съдилища[16], както и задължение на ненадлежно сезирания съд да препраща спора на съда, който според него е компетентен, за да се запазят благоприятните за правния субект последици на сезирането.
Като междинен извод може да се посочи следното:
Конституцията не задължава обикновения законодател да предостави на създадените на осн. чл. 119, ал. 2 административни съдилища и на ВАС всички административни дела, а допуска административни дела по негова преценка да се разглеждат от общите съдилища. Той даже допуска всички административни дела, освен тези по чл. 125, ал. 2, да се разглеждат от общите съдилища, ако напр. обикновеният законодател прецени и закрие 28-те административни съдилища.
8. Горният междинен извод обаче не означава, че всяка норма от текущото законодателство, предвиждаща подсъдност по административни дела на общ съд, би била конституционосъобразна. Допустимо е административното дело да бъде разгледано и разрешено като първа и/или като последна инстанция от общ съд, стига това да не е ВКС. Бъде ли предвидена подсъдност на ВКС по административно дело като първа или последна инстанция, това нарушава Конституцията. Това е така, защото по Конституция само ВАС упражнява върховен съдебен надзор в областта на административното правораздаване и съответно само ВАС, но не и ВКС, може да бъде последна инстанция по административно дело.
Ето защо не нарушава конституционния принцип на правовата държава законова норма, предвиждаща първоинстанционна подсъдност на районен съд по административно дело и касационна подсъдност на някой от 28-те административни съдилища[17].
Не нарушава Конституцията законова норма, предвиждаща първоинстанционна подсъдност на окръжен съд и въззивна или касационна подсъдност на апелативен съд[18].
Не противоречи на конституционния принцип на правовата държава и едноинстанционно разглеждане на административно дело от районен, окръжен или апелативен съд[19].
Във всички тези случаи административни дела се разглеждат от общ съд, но без да се накърнява надзорната компетентност на ВАС.
Нарушава обаче Конституцията норма, предвиждаща разглеждане от ВКС като първа и/или като последна инстанция на административно дело. Такава норма допуска изместване на ВАС от ВКС по дело, спадащо към административното правораздаване, а това е конституционно нетърпимо.
Кои дела обаче спадат към административното правораздаване и къде да теглим граничната бразда между надзорната компетентност на ВКС и тази на ВАС?
Конституцията съдържа указания относно функционалната подсъдност и сферите на надзорна отговорност на ВКС и на ВАС. Съгласно чл. 124: „Върховният касационен съд осъществява върховен съдебен надзор за точно и еднакво прилагане на законите от всички съдилища“, а съгласно чл. 125, ал. 1: „Върховният административен съд осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване“. Какво е тогава съотношението на подсъдността и сферите на надзорна отговорност на двете върховни съдилища? Най-лесният и очевиден отговор е: гражданските и наказателните дела са подсъдни на ВКС, а административните – на ВАС. И това е правилно, но се нуждае от допълнителна обосновка.
9. Изводът, който систематическото тълкуване на чл. 124 и чл. 125 КРБ налага, е, че на ВКС са подсъдни всички дела, които поначало са били подсъдни към момента на приемане на Конституцията или биха били сметнати след това подходящи за разглеждане от съдилищата, докато на ВАС са подсъдни само този ограничен кръг дела, които попадат в понятието „административно правораздаване“, така както то е разбирано към момента на приемане на КРБ[20].
Има няколко основания за това негъвкаво и строго разграничение на подсъдността и сферите на надзорна отговорност на ВКС и на ВАС.
Първо, езиковото тълкуване го налага – след като в чл. 124 КРБ постановява, че „ВКС осъществява върховен съдебен надзор за точно и еднакво прилагане на законите от всички съдилища“, а в следващия: „ВАС осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване“, е очевидно, че замисълът на конституционния законодател е бил да учреди съдебна система, в която първенствуващо място имат общите съдилища и в последна сметка ВКС, който осигурява еднаквото прилагане на законите от всички съдилища, и само една определена категория или категории дела, попадащи под понятието „административно правораздаване“, да бъдат подсъдни на друго съдилище ? на ВАС.
Имайки предвид този замисъл, в такъв случай изключението (чл. 125, ал. 1 КРБ) трябва да се тълкува ограничително, в противен случай общото правило ще загуби всякакъв регулаторен потенциал. Ако приемем, че понятието „административно правораздаване“ по смисъла на чл. 125, ал. 1 КРБ не означава това, което е означавало към момента на създаването на КРБ, и вместо това приемем, че всяко следващо Народно събрание има правото да редефинира понятието „административно правораздаване“ от КРБ, това означава да лишим въпросната конституционна разпоредба от всяко обективно значение и да премахнем едно разграничение на компетентностите, което не можем с лека ръка да приемем за случайно. Напротив съществуването на отделни от общите съдилища за разрешаване на спорове между администрацията и гражданина, както и обхватът на подсъдността на последните, има важни институционални последици и несъмнено идеологическо значение[21]. То има и важни практически измерения. Независимо дали ще погледнем към въпроса от гледната точка на идеологическата враждебност към особените, привилегировани съдилища, или от гледната точка на специализацията, е очевидно, че като е използвал юридическия термин „административно правораздаване“, конституционният законодател е искал да прокара една определена граница и ние нямаме никакво право да преместваме тази граница нито по-напред, нито по-назад, независимо от мотивите и основанията, които могат да ни движат. Предвид това според мен подсъдността и сферата на надзорна отговорност на ВАС, определена от Конституцията, не може нито да бъде ограничена, нито да бъде разширена с обикновен закон.
10. Както вече се посочи, централното понятие в чл. 125, ал. 1 КРБ е понятието „административно правораздаване“. Какво обхваща то?
Отговорът на този въпрос зависи от модела на системата на административно правосъдие, към който една правна система се придържа. Различните правни системи имат различно виждане за административното правораздаване. Като е използвал понятието „административно правораздаване“ в чл. 125, ал. 1 КРБ, нашият конституционен законодател е направил два важни избора:
– първо, въпросът за административното правосъдие и съществуването на отделен особен съд за административно правораздаване да се постави на конституционна основа и така да се изключи от преценката на обикновения законодател[22].
– второ, от общата маса дела, попадащи или можещи в бъдеще да попаднат във ведомството на съдилищата, една определена част да бъдат изключени от подсъдността на общите съдилища като касационна инстанция и предоставени на ВАС.
Така, остава ни да определим значението на използваното в КРБ понятие. Несъмнено то включва контрол над административните актове – производства по искания за отмяна на административни актове. Но само това ли включва? Включва ли разглеждането и решаването на спорове по отговорността на държавата и общините за вреди, причинени на граждани и юридически лица? Включва ли разглеждането и решаването на жалби и протести срещу наказателни постановления? Отговорност на държавните служители за вреди, причинени на гражданите? Спорове за дисциплинарна отговорност на държавните служители? Списъкът може да продължи. Всички тези въпроси са пример за дела, които, съобразно с идеологическите настроения, институционалните традиции и практическите възможности на конституционните и обикновените законодатели, могат да се смятат за подходящи или пък неподходящи за включване в понятието „административно правораздаване“.
За да определим значението на понятието „административно правораздаване“, употребено в чл. 125, ал. 1 КРБ, трябва да се придържаме към установените подходи на конституционна интерпретация.
11. Съществуват, общо-взето, два подхода за конституционна интерпретация, целяща установяване на непроменимо съдържание на конституционните разпоредби към даден момент – този на търсещите „първоначалния замисъл“ (original intent originalists) и този на търсещите „първоначалното общоприето значение“ (original public meaning originalists). Първият приема, че значението на Конституцията е това, което създателите на Конституцията са имали предвид при създаването й[23], а вторият – това, което текстът на Конституцията е означавал към момента на приемането й[24]. Придържащите се към първия подход естествено използват за изясняване смисъла на неясните конституционни разпоредби стенографски протоколи, първоначални проекти, мотиви към тях и пр., докато поддръжниците на втория отхвърлят този подход като внасящ един недопустим субективизъм при тълкуването на Конституцията, предпочитаните от тях начини и средства за тълкуване са съответно езиковото тълкуване и речниците (когато в Конституцията е употребена дума от общоупотребимия език в съответната страна) или утвърдени доктринални произведения (когато в Конституцията е употребена дума или израз от юридическия език в съответната страна).
Според мен и двата подхода, правилно приложени и съчетани, са коректни и необходими при конституционната интерпретация. Все пак известно предимство следва да се отдаде на втория подход за конституционна интерпретация. Затова и е необходим преглед на доктрината по въпроса за „административно правораздаване“ в периода преди 1991 г. По отношение на последното са изразявани общо-взето схождащи се мнения.
12. Така проф. Сталев различава административно правораздаване в тесен и в широк смисъл[25]. „В широк смисъл… бихме могли да окачествим като административно правораздаването, което се поставя по повод на административни правонарушения и цели разрешаване на административноправни спорове… В този широк смисъл… административното правораздаване обезпечава законността в държавното управление, като отменя незаконни административни актове, задължава администрацията да издаде дължими административни актове или налага наказания за административни нарушения“[26]. „Вътре в [общото понятие за административното правораздаване] се очертават два толкова различни по предмета си вида правораздаване, че е почти невъзможно да бъдат формулирани… общи научни съждения предвид несъвпадението на предмета на делата, на правораздавателните органи и на правораздавателните производства…. Дълбоката разлика [между производството по обжалване на незаконни административни актове и откази и производството за налагане на административни наказания за административни нарушения] се проявява във факта, че първото се родее с гражданския процес, а второто – с наказателния…“[27]. Видно е, че според проф. Сталев понятието за административно правораздаване обхваща две сравнително разнородни производства по обжалване на незаконни административни актове и откази и тези за налагане на административни наказания за административни нарушения и съдебен контрол над наложените административни наказания.
Проф. Дерменджиев също споделя схващането за съществуването на общ административен процес, обхващащ еднакво административнонаказателния процес и производствата по издаване, обжалване и изпълнение на административни актове[28]. Според него „Административнонаказателният процес… представлява форма за реализация на материалното административно право… и средство за осъществяване на държавната наказателна репресия по повод на правонарушения, които засягат нормалното и редовно функциониране на изпълнително-разпоредителната дейност“[29], и макар убедително да посочва както сходствата на административнонаказателния с углавнонаказателния процес[30], така и различията му с производствата по издаване, обжалване и изпълнение на административните актове[31], приема, че:
„Административнонаказателният процес… е отделен фрагмент от единния административен процес на НРБ. Заедно с производството по издаване на административни актове, с производството, предвидено по закона за техния контрол, и с производството за изпълнението им… той образува единната система на… административния процес, която обхваща реда и формите за извършване на изпълнително-разпоредителната дейност в държавата…. Единният административен процес… е обективен факт, който не зависи от това дали законодателят го е обхванал в единен нормативен акт или… в отделни законодателни актове“[32].
Основания да вижда подобен обективен факт проф. Дерменджиев намира в единния предмет, който лежи в основата на всички административни производства, единната цел, която лежи в основата им, едни и същите принципи, които ги ръководят, както и функцията на всички административни производства да бъдат автоматична гаранция на правото. Така проф. Дерменджиев също се присъединява към широкото схващане за административното правораздаване, включващо съдебния контрол не само над административните актове, но и над наказателните постановления.
Почти дословно същото е и становището за административния процес в широк и в тесен смисъл (на правораздаване), което застъпва и проф. К. Лазаров[33]. Проф. Лазаров също отнася административното наказване и съдебния контрол върху това наказване към административното правораздаване[34].
И така можем да обобщим, че към датата на приемането на КРБ понятието административно правораздаване като понятие на административното право у нас означава съдебна (правораздавателна) дейност и обхваща два отделни съдебни процеса – процеса по съдебен контрол над активната администрация (оспорване на административни актове и действия на администрацията) и процеса по съдебен контрол над административното наказване.
Понастоящем съгласно ЗАНН и редица специални закони съдебният контрол в областта на административното наказване започва в районните съдилища като първа съдебна инстанция (въззив по наказването) и приключва в един от 28-те административни съдилища като касационна инстанция.
Така достигаме до следващ междинен извод и той е:
Сферата на надзорната компетентност и на подсъдността на ВАС по административните дела по чл. 125 от Конституцията не може да бъде ограничена от обикновения законодател. Не е противоконституционно административни дела да се разглеждат от районни, окръжни, апелативни и военни съдилища. Противоконституционно е обаче административни дела да се разглеждат от ВКС, защото в тази хипотеза се разширява сферата на надзорна компетентност и подсъдността на ВКС за сметка на ВАС.
13. След като формулирахме горните изводи, остава да ги проверим по отношение на две важни хипотези – едната е посочена в сезиращото искане на Пленума на ВАС, а другата е предмет на един скорошен законопроект.
В сезиращото искане се сочат разпоредби от ЗАдв., предвиждащи съдебен контрол от страна на ВКС над актове на органи на самоуправляващата се адвокатура – чл. 7, ал. 5 и чл. 61, ал. 4. Известно е, че подзаконови нормативни актове на Висшия адвокатски съвет, издавани по силата на изрични законови делегации, са били предмет на съдебен контрол пред ВАС и са отменяни[35]. Защо тогава индивидуални актове на органи на адвокатурата подлежат по силата на изрични законови норми на обжалване пред ВКС и това не нарушава ли Конституцията?
Както вече се посочи, критерий за конституционната граница между общото и административното правосъдие е понятието административно правораздаване така, както то е разбирано към 1991 г., вкл. и при цялостното наслагване на разбиранията на конституционния законодател за предмета на съдебно-административните производства. Доколкото с Конституцията от 1991 г. се възстановява съществувал в периода на действие на Търновската конституция ВАС на Царство България, то погледът трябва да бъде отправен и към традициите в законодателството и разбиранията на правната доктрина в периода до 1948 г. (годината на ликвидиране на първия ВАС). Това е така, защото с проектирания в Конституцията от 1991 г. Върховен административен съд е налице „възвръщане към проверената от времето плодотворна традиция на българското административно правосъдие и към неговите изпитани съдебно-организационни форми“[36].
И каква е била българската традиция до 1948 г.?
През периода 1912-1948 г. са действали два закона за адвокатите: този от 1888 г. и по-модерният от 1925 г. Вторият е приет след като вече е съществувал ВАС на Царство България (функциониращ от края на 1913 г.) и именно този закон има значение за преценката каква е българската традиция в областта на административното правораздаване по въпросите на съдебния контрол над актове на органите на адвокатурата.
Съгласно чл. 105 от Закона за адвокатите от 1925 г. постановленията на Висшия адвокатски съвет за недопущане до стаж (чл. 6) и до вписването в списъка на адвокатската колегия (чл. 16) и тия за изключване от професията завинаги подлежат на касационен протест и обжалване в двуседмичен срок от съобщението им пред общото събрание на Върховния касационен съд. Касационната жалба и протест се подават чрез Висшия адвокатски съвет. Всички други постановления на Висшия адвокатски съвет не подлежат на обжалване.
Видно е следователно, че законодателят е предвидил касационен контрол не пред ВАС, а пред ВКС. При това в тогавашната административноправна доктрина ясно е посочено, че законодателят понякога учредява „специални самоуправителни тела, т.е. административни личности [юридически лица на публичното право, бел. моя, В. П.], основани на базата на корпорацията, на които е поверено по закона завеждането само на една определена обществена служба… Те като корпорация обхващат само една определена категория хора, които са организирани в тая корпорация с оглед задоволяването на нуждите им само в една насока, чрез една обществена служба“[37]. Органите на тези специални самоуправителни тела, които са административни личности, упражняват публична власт, като сред примерите за такива тела и органи, които се дават в доктрината, са органите на адвокатските съвети (адвокатурата)[38].
Защо тогава актовете на Висшия адвокатски съвет по Закона за адвокатите от 1925 г. не подлежат на обжалване пред ВАС, а пред ВКС?
Отговорът на въпроса е в чл. 29 от Наредбата-закон за административното правосъдие от 1934 г., респ. в разпоредбата на чл. 10 от първия Закон за административното правосъдие от 1912 г. Според тези разпоредби на ВАС са подсъдни всички жалби против административни актове на публичните власти. Терминът „публични власти“ е обяснен от вносителя на законопроекта за административното правосъдие през 1912 г., министъра на правосъдието, който е уточнил при второто четене на законопроекта, че под публични власти се имат предвид всички власти от гражданското, военното и духовното ведомства[39].
Затова напр. ВАС е разглеждал оспорвания на административни актове и на военната администрация, и на Светия синод на Българската православна църква[40].
Вън от органите на духовното ведомство, т.е. на православното вероизповедание и на православните църковни учреждения, ЗАП (1912) и последващите закони за административно правосъдие до 1948 г. не са разглеждали актовете на други недържавни организации за административни актове на публични власти и не са приемали, без изрична законова разпоредба, подсъдност на ВАС. Законодателят е бил свободен да предвиди подсъдност на общите съдилища, вкл. и на ВКС. Така е правил той при актове на органите на адвокатските съвети. Точно това е традицията, която се е изградила в периода 1912-1948 г.
Тази традиция е една от „плодотворните традиции и от изпитаните съдебно-организационни форми“, към които конституционният законодател през 1991 г. е целял да се „възвърне“[41]. И обикновеният законодател след 1991 г. го е направил. В редица важни закони, приети след 1991 г., е предвидено обжалване пред ВКС: за актове на органите на адвокатурата, за актове на органите на Нотариалната камара[42] и Камарата на частните съдебни изпълнители[43].
Междинен извод:
Оспорване пред ВКС на актове с публичноправни последици, приемани от органи на самоуправителни административни тела (като органи на адвокатурата, органи на Камарата на нотариусите, на Камарата на частните съдебни изпълнители и пр.), не нарушава Конституцията от 1991 г.
14. Законопроектът, който има отношение към въпроса за разграничаването на подсъдността и надзорната компетентност на ВКС и ВАС, е законопроект № 46-154-1-52/31.08.2021 г. за изменение и допълнение на ЗСВ, внесен в краткотрайното 46 ОНС от народните представители Христо Иванов, Надежда Иванова, Атанас Славов, Атанас Атанасов, Антоанета Цонева и Ивайло Мирчев. Едно от предлаганите изменения е премахването на съдебния контрол над актовете на колегиите на ВСС пред ВАС и заменянето му с двуинстанционен контрол пред ВКС от три- и петчленен състави. Доколкото една от авторките на законопроекта (Надежда Иванова) понастоящем е министър на правосъдието, съществува вероятност тази законодателна идея да бъде поставена отново на дневен ред и дори приета. Обсъждането на възможност ВКС да разглежда спорове за съдебния контрол над актове на ВСС относно статуса на съдиите, прокурорите и следователите несъмнено би било полезно.
Практиката на обикновения законодател след приемането на Конституцията от 1991 г. е да предвижда съдебен контрол над актовете на ВСС изобщо и в частност над тези, засягащи статуса на съдиите, прокурорите и следователите, пред ВАС. По Конституция (чл. 130а, ал. 5) колегиите на ВСС кадруват в съдебната власт и те налагат най-тежките дисциплинарни наказания. От друга страна, самият ВСС и неговите колегии представляват административни органи, упражняващи властнически правомощия. При това положение несъмнен изглежда изводът, че оспорването на актовете на ВСС, засягащи статуса на съдиите, прокурорите и следователите, следва да се възложи на административното правосъдие и попада в приложното поле на чл. 125, ал. 1 от Конституцията.
Този извод обаче е прибързан. Същественият въпрос за приложението на чл. 125 от Конституцията по оспорвания на актове на колегиите на ВСС по чл. 130а, ал. 5 е дали тези оспорвания попадат в понятието за административно правораздаване така, както е разбирано към 1991 г., включително с оглед на българските традиции в областта на административното правосъдие. Прегледът на историческото развитие на уредбата всъщност води до обратния извод.
В периода до 1948 г., годината, в която ВАС е закрит, съдиите са особен вид държавни служители, те упражняват труд по държавно-служебно правоотношение[44]. Поначало актовете, с които се засяга статусът на държавен служител, вкл. освобождаването от длъжност, понижаването в длъжност, преназначаването, уволнението и пр., в такъв случай съставляват административни актове на публичните власти и подлежат на оспорване пред ВАС[45]. Традиция в това отношение обаче няма формирана, защото само година след започването на дейността на ВАС на Царство България, в началото на 1915 г., е създадена нова ал. 2[46] на чл. 11 от ЗАП-1912 г., според която не са подсъдни на ВАС висшите правителствени актове (actes de gouvernement), както и актовете по назначаване, преместване, командироване, повишение, понижение, отстранение и уволняване на всичките чиновници (държавни, окръжни, общински) по всички ведомства. Още от приемането на ЗАП-1912 г. пък е важала неподсъдност на ВАС по дисциплинарни дела.
С новелата от 1915 г. се е целяло да се отнеме възможността за съдебен контрол при кадруването в областта на държавната служба по партизански съображения, а на първоначалната разпоредба за неподсъдността на дисцилинарните дела целта е била да не се затрупва ВАС с жалби против дисциплинарни наказания на държавните служители, като се е разчитало за контрол за законност на дейността на уредените дисциплинарни съвети към и във ведомствата.
Ето защо през почти целия период на съществуване на ВАС на Царство България жалбите против актове, засягащи професионалния статус на съдиите и прокурорите, не са били подсъдни на ВАС и не са се разглеждали като част от домена на административното правосъдие. Конкретно дисциплинарното наказване винаги е извършвано от особени дисциплинарни съвети към самите съдилища (или горен съд), а обжалването, ако е било допускано, е ставало пред горестоящите дисциплинарни съвети[47].
С Кодекса на труда от 1951 г. се създава общ трудово-професионален режим и за работниците, и за служителите, и за отдаващите труда си на държавата, и за онези, които работят в обществени организации като постоянни кадри[48]. Държавната служба се упражнява по трудово правоотношение. Конкретно, съдиите, прокурорите и следователите заемат трудово правоотношение въз основа на избор[49]. След 1948 г. административното правораздаване, поверено на самостоятелен върховен административен съд, е ликвидирано. До 1970 г. обжалването на административни актове е въз основа на принципа на специалната, а не общата клауза. Дисциплинарното наказване на съдиите е уредено в ЗУС, като то се извършва от състав на ВС. Съдиите обаче подлежат освен това и на отзоваване от избирателното тяло, което ги е назначило, а срещу акта на отзоваване никаква жалба не може да бъде подадена[50].
В периода след 1991 г. и досега статусът на съдиите, прокурорите и следователите не е напълно изяснен, в частност, няма яснота по естеството на тяхното правоотношение. В доктрината е обоснована тезата, че правоотношението на съдиите, прокурорите и следователите е особено административно (публично) правоотношение по изпълнение на държавна служба при осъществяване на съдебната власт като отделен вид държавна власт[51].
Но това е теоретично обяснение. В ЗСВ няма изрично дефиниране на правоотношението като такова по носене на държавна служба. Не е приет и общ Закон за държавните служители (Закон за държавната служба), който да важи за служителите на държавата в трите власти. Освен това в чл. 229 ЗСВ изрично е посочено, че за неуредените въпроси относно правата и задълженията на съдиите, прокурорите и следователите се прилага КТ (и то не съответно, а направо – tel quel). Това дава достатъчно основание да се смята, че и по ЗСВ правоотношението на съдиите, прокурорите и следователите е трудово-изборно. Обяснението е следното: един колектив от хора – ВСС, респ. колегия на ВСС – в качеството си на избирателно тяло, оправомощено от закона, със съгласието на кандидата за съдия, прокурор и следовател, му възлага, след провеждане на определена процедура, изпълнението на длъжността съдия, прокурор или следовател в конкретен орган на съдебната власт – съд, прокуратура или следствие, като избирателното тяло има подир това определени правомощия по закон да прекрати или измени в предвидени в закона случаи правоотношението на съдията, прокурора или следователя.
Въз основа на горното следва междинен извод:
Българската традиция до 1991 г. не разглежда оспорванията на актове, засягащи статуса на съдиите, прокурорите и следователите, като иманентно включени в домена на административното правораздаване. Ако материалноправната уредба на правоотношението на съдиите, прокурорите и следователите сочи на публичноправен характер на същото (както до 1951 г.), то оспорванията на актовете по възникване, изменение и прекратяване на това правоотношение може да се предоставят в подсъдността на ВАС, но няма традиция до 1991 г. в това отношение. И до момента, 30 години след приемането на Конституцията от 1991 г., законодателно правоотношението на съдиите, прокурорите и следователите е уредено като неотделимо свързано с трудовото право и имащо белезите на трудово правоотношение въз основа на избор. Подсъдността на споровете следователно може да бъде предоставена на общи съдилища, вкл. ВКС, по преценка на законодателя.
15. Цялостно, всички горни изводи могат да бъдат обобщени по следния начин:
Конституцията не задължава обикновения законодател да предостави на създадените на осн. чл. 119, ал. 2 административни съдилища и на ВАС всички административни дела, а допуска административни дела по негова преценка да се разглеждат от общите съдилища. Той даже допуска всички административни дела, освен тези по чл. 125, ал. 2, да се разглеждат от общите съдилища, ако напр. обикновеният законодател прецени и закрие 28-те административни съдилища.
Към датата на приемането на КРБ понятието административно правораздаване като понятие на административното право означава съдебна (правораздавателна) дейност и обхваща два отделни съдебни процеса – процеса по съдебен контрол над активната администрация (оспорване на административни актове и действия на администрацията) и процеса по съдебен контрол над административното наказване.
Сферата на надзорната компетентност и на подсъдността на ВАС по административните дела по чл. 125 от Конституцията не може да бъде ограничена от обикновения законодател. Не е противоконституционно административни дела да се разглеждат от районни, окръжни, апелативни и военни съдилища. Противоконституционно е обаче административни дела да се разглеждат от ВКС, защото в тази хипотеза се разширява сферата на надзорна компетентност и подсъдността на ВКС за сметка на ВАС.
Оспорване пред ВКС на актове с публичноправни последици, приемани от органи на самоуправителни административни тела (като органи на адвокатурата, органи на Камарата на нотариусите, Камарата на частните съдебни изпълнители и пр.), не нарушава Конституцията от 1991 г., тъй като е част от българската конституционна и административноправна традиция.
Българската традиция до 1991 г. не разглежда оспорванията на актове, засягащи статуса на съдиите, прокурорите и следователите, като иманентно включени в домена на административното правораздаване. Ако материалноправната уредба на правоотношението на съдиите, прокурорите и следователите сочи на публичноправен характер на същото, то оспорванията на актовете по възникване, изменение и прекратяване на това правоотношение може да се предоставят в подсъдността на ВАС, но няма традиция до 1991 г. в това отношение. И до момента, 30 години след приемането на Конституцията от 1991 г., материалноправно правоотношението на съдиите, прокурорите и следователите законодателно е уредено като неотделимо свързано с трудовото право и има белезите на трудово правоотношение въз основа на избор. Подсъдността на споровете следователно може да бъде предоставена на общи съдилища, вкл. ВКС, по преценка на законодателя.
Бележки под линия:
[1] Или върховенството на закона, като синонимно понятие.
[2] Вж. вместо всички Марчева, Д. Конституционният принцип на правовата държава. С., изд. НБУ, 2021, passim.
[3] Трайна практика на Конституционния съд.
[4] „Правото на справедлив съдебен процес, гарантирано от чл. 6, § 1 ЕКПЧ, изисква страните да разполагат с ефективни правни средства за защита, които да им позволяват да отстояват гражданските си права (Beles and Others v. Czech Republic, § 49; Nait-Liman v. Switzerland [GC], § 112).
[5] Чл. 95, ал. 1 от Основния закон на Федерална Република Германия от 1949 г.
[6] Глава VIII.
[7] Чл. 103.
[8] Чл. 94, ал. 2.
[9] Със закон не могат да се създават други върховни съдилища. У нас могат да бъдат създадени напр. инстанционни трудови съдилища, но не и отделен Върховен трудов съд. Надзорната компетентност на ВКС и ВАС е всеобхватна и от нея не може да бъдат отнети никакви категории дела, за да бъдат предоставени за разглеждане на трети, четвърти и пр. върховен съд.
[10] Tribunal des conflits във Франция, с точен български превод съществувалият у нас в периода 1912-1948 г. седемчленен Съд за пререкания, състоящ се от по трима съдии от ВКС и ВАС, под председателството на председателя на ВКС. Вж. за подробности Петров, В. Съд за пререкания. // електронна публикация на сайта Съдебно право (04.07.2018 г.), достъпна на адрес: http://www.sadebnopravo.bg/biblioteka/2018/7/4/-.
[11] Напр. спорове за подсъдност във връзка с обжалването по чл. 50б, ал. 6 ЗМГО, чл. 6 ЗОСОИ, чл. 71, ал. 1, т. 3 ЗЗДискр. (преди Тълкувателно постановление от 16.01.2019 г. по тълк.д. № 1/2016 г., ОСГК и ВАС) и др.
[12] Кодификационният принцип изразява действието на кодификационните закони спрямо останалите „обикновени“ закони. „Понеже кодификационните закони преуреждат цели материи, като въвеждат нова система от правни начала, на които неизразените в закона последици и приложения могат да дойдат в противоречие с изразените в стария закон норми и с техните логически последици, и трябва, по естеството на кодификационния закон, да образуват заедно с изрично постановените негови норми една нова цялостна правна система, то трябва да се считат с влизането в сила на кодификационния закон отменени всички предишни закони и наредби, които се отнасят до същата наредба, без да се гледа дали те са в противоречие с изразените в него законоположения и дали с това пълно отменение не остават известни празноти. Празнотите не могат да се запълват с приложение на законоположения от стария закон, а с приложение по аналогия на нормите на кодификационния закон.“ (Фаденхехт, Й. Българско гражданско право. Обща част. Отдел I. Обективно право. С., печ. Армейския военно-изд. фонд, 1929, с. 132).
[13] Напр. спорове за подсъдност във връзка с приложението на чл. 12, ал. 4 ЗСММ, преди изменението на разпоредбата с ДВ, бр. 24/2010 г., и чл. 36, ал. 4 ЗОСИ.
[14] Върховният съд на Нидерландия има гражданска, наказателна и данъчна колегия, като Държавният съвет (Върховен административен съд) не разглежда данъчни дела. Във Франция Касационният съд разглежда спорове по общественото осигуряване като последна инстанция, наред с трудовите спорове. Примерите могат да се умножават.
[15] За правната сигурност като елемент на правовата държава вж. Йотов, Ст. Правова държава, справедливост и правна сигурност. // Електронно издание „Предизвикай правото!“ (21.06.2020 г.), достъпна на адрес: https://www.challengingthelaw.com/konstitucionno-pravo/pravova-darjava-spravedlivost-sigurnost/
[16] Изрично предвидено задължение за обикновения законодател в чл. 95, ал. 3 от Основния закон на Федерална Република Германия. У нас уредбата на споровете за подсъдност между общ и административен съд e в устройствения закон (чл. 63, ал. 9 ЗСВ) и процесуалния закон (чл. 135, ал. 5 АПК).
[17] Напр. административните дела по ЗСПЗЗ и правилника за приложението му – вж. § 19 ПЗР ЗИД АПК (ДВ, бр. 39 от 20.05.2011 г.).
[18] Чл. 25, ал. 1 ЗТРРЮЛНЦ и чл. 29, ал. 1 ЗОЗ, цитирани в предложението на Пленума на ВАС.
[19] Чл. 36, ал. 3 ЗОСИ, цитиран в предложението на Пленума на ВАС, чл. 161 СК (вж. Марков, Г. Съдебният контрол върху дейността на органа по настойничество и попечителство. // Социалистическо право, 1987, № 9, 43–46), и др.
[20] Разбира се, това не означава само делата, които към момента на приемането на Конституцията са били подсъдни на съдилищата, а и тези по спорове, които, макар да са били изключени от съдебно разглеждане към този момент, са разглеждани като принадлежащи към понятието за административно правораздаване – например делата по искания за отмяна на подзаконови нормативни актове (Сталев, Ж. Съдебен контрол върху подзаконови нормативни актове. // Държава и право, 1988, № 8-9, 79–87), делата по оспорване законността на принудителното изпълнение на административен акт или съдебно решение по административно дело (Цветанов, Цв. Правна защита срещу незаконно принудително изпълнение на административни задължения по Закона за административното производство. // Социалистическо право, 1983, № 11, 15–22) и др.
[21] То е особено ярко изразено в разгорелия се през XIX век в Германия спор за това трябва ли да съществуват самостоятелни административни съдилища и дали администрацията да има право да решава относно права на гражданите. За спора подробности у Стайнов, П. Администрация и правосъдие в Германия. Разделението на правосъдието и администрацията в миналото. С., Придворна печ., 1923, с. 2 и сл.
Подобен спор се е водил и в Румъния в началото на XX век (Мирски, Кр. Въпросът за административното право в законодателните тела, в печата и в цялото общество на Румъния. // Юридически преглед, г. XVIII (1910), № 4, 229–245), както и у нас преди и по време на приемането на първия Закон за административното правосъдие от 1912 г. – вж. дискусиите на страниците на в-к „Право“, г. I (1911).
[22] За разлика от Търновската конституция, която не само не предвижда административни съдилища, но и не урежда въобще структурата на съдебната система. Конституцията на НРБ от 1971 г. в чл. 125, ал. 2 допуска създаването на особени юрисдикции и особени съдилища – вж. Сталев, Ж. Правораздаване и неговите видове. – В: ГСУЮФ, Т. 70, 1977, 313–321.
[23] Най-добрият израз на този възглед принадлежи на американския сенатор Съмнър (Cong. Globe, 39th Cong., 1st Sess., 677 (1866), цит. по Oregon v. Mitchell 400 U.S. 112, 154): „Всяка Конституция въплъщава принципите на своите съставители. Тя е протокол (transcript) на техните умове. Ако значението й на някое място е спорно или ако са използвани думи, които изглежда нямат някакво определено значение, няма да сгрешим, ако се обърнем към съставителите; и техният авторитет се увеличава съразмерно с доказателствата, които са оставили по въпроса“. На българска почва особено съществена е формулировката на проф. Велко Вълканов (Към въпроса за съдебния контрол върху административните актове, накърняващи субективните права на гражданите. // Правна мисъл, 1968, № 5, с. 54): „Мотивите не са закон само тогава, когато противоречат на собствения (непосредствен) смисъл на закона. Напротив, когато мотивите към даден закон се вместват в логическия обем на закона, тогава те, обяснявайки смисъла (значението) на закона, придобиват смисъла (значението) на самия закон, стават закон, са закон“.
[24] Възгледът е изразяван по много начини. Едно от най-известните принадлежи на съдия Холмс-младши: въпросът е „не какво е имал предвид този човек (написалият закона), но какво биха означавали тези думи в устата на един обикновен англоговорящ човек, който ги използва при обстоятелствата, при които са използвани“. Holmes, O. W. Collected Legal Papers, New York, Harcourt, Brace and Howe, 1920, p. 204.
[25] Сталев, Ж. Правораздаване и неговите видове. Цит. съч., 322–323.
[26] Сталев, Ж. Цит. съч., с. 323.
[27] Пак там.
[28] Дерменджиев, Ив. Административни нарушения и наказания (процесуалноправен режим). С., Наука и изкуство, С., 1981, с. 9, бел. 8а под линия, където дори се сочи, че идеята за административнонаказателния процес като част на единния административен процес за първи път е очертана от автора в „Административен процес на НРБ“, Второ прераб. и доп. изд. С., СУ, 1981, 11–22.
[29] Дерменджиев, Ив. Цит. съч., с. 3.
[30] Пак там, 5–8.
[31] Пак там, 12–18.
[32] Пак там, с. 9.
[33] Лазаров, К. Въпроси на административния процес (понятие за административен процес). С., Наука и изкуство, 1978, с. 7 и сл.
[34] Лазаров, К. Цит. съч., с. 126 и сл.
[35] Имам предвид делата по оспорване напр. на разпоредби от Наредба № 1/2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения.
[36] Лазаров, К. Съдебната власт и бъдещата конституция. // Държава и право, 1991, № 2, с. 30.
[37] Стайнов, П. Административно право. Обща част. 2 прераб. и доп. изд. С., печ. Стопанско развитие, 1942, с. 98.
[38] Пак там, с. 99.
[39] Вж. Дневник на XV ОНС, I редовна сесия, заседание на 6 март 1912 г., с. 3228 и сл., достъпен в сканиран вид на сайта на Народното събрание.
[40] Вж. примерите у Стайнов, П. Административно правосъдие. С., печ. Стопанско развитие, 1936, 81–82.
[41] Лазаров, К. Съдебната власт и бъдещата конституция, с. 30.
[42] Вж. чл. 80 ЗННД.
[43] Вж. чл. 73 ЗЧСИ.
[44] Така Стайнов, П. Чиновническо право. Т. I. С., Кооп. печ. „Гутенберг“, 1932, с. 122.
[45] Така Стайнов, П. Административно правосъдие. С., печ. Стопанско развитие, 1936, с. 202.
[46] Закон от 8 април 1915 г
[47] Подробности у Петров, В. Кой да наказва дисциплинарно съдиите. – електронна публикация на сайта Съдебно право (05.12.2016 г.), достъпна на адрес:www.sadebnopravo.bg/biblioteka/2016/12/5/-1880-2016–.
[48] Стайнов, П. Развитие на трудово-професионалния статут на работници и служители след 9.IX.1944 г. – В: сб. 15 години народодемократична държава и право. С., Наука и изкуство, 1959, с. 153.
[49] Вакарелски, Ив. Организация на съда и прокуратурата в НР България. С., Наука и изкуство, 1957, 65–67, 103–104; Милованов, Кр. Трудовоправо отношение въз основа на избор. С., изд. БАН, 1976, с. 84 и сл.
[50] Подробности у Петров, В. Кой да наказва дисциплинарно съдиите…
[51] Мръчков, В. За характера на правоотношенията на съдии, прокурори и следователи. // Юридически свят, 2002, № 1, 100–108; Мингов, Ем. Още за характера на правоотношенията в съдебнатавласт. – В: Юбилеен сборник, посветен на 80-годишнината на проф. д.ю.н. Васил Мръчков. С., Труд и право, 2014, 175–192.