Директива за предоставяне на временна закрила за бежанците: механизмът на ЕС за подкрепа на Украйна във войната с Русия

1. Въведение

На 24 февруари 2022 г. Русия започна военно нашествие в Украйна, което предизвика недоволството и критиките както на най-големите международни организации в света, така и на органите и институциите на Европейския съюз (ЕС) и всички европейски народи. Европейският съвет като главен орган на ЕС още на същия ден прие изричен акт, в който осъди категорично „непровокираната и неоправдана военна агресия на Русия срещу Украйна, като подчерта грубото нарушаване на международното право и на принципите на Устава на ООН, както и риска за европейската и световната сигурност и стабилност.“¹. За да окаже натиск върху руската държавна власт, ЕК прие пакет от безпрецедентни ограничителни мерки, които се очаква да предизвикат много сериозни и тежки последици за Русия и нейното бъдещо развитие във вътрешен и международен план. Тези мерки включват санкции във финансовия сектор, енергийния и транспортния сектор, изделията с двойна употреба, както и контрол на износа и финансирането на износа, визовата политика, допълнителни вписвания на руски граждани и нови критерии за включване в забранителен списък.² В периода от 23 февруари до 11 март 2022 г. ЕС прие няколко пакета от мерки срещу Русия, които включват целенасочени ограничителни мерки, ограничения върху икономическите отношения с неконтролираните от правителството зони на Донецка и Луганска област, финансови ограничения, индивидуални санкции срещу Владимир Путин, Сергей Лавров и членове на руската Държавна дума, наред с други икономически санкции. ЕС също така предоставя оборудване и материали за украинските въоръжени сили чрез Европейския механизъм за подкрепа на мира. Други важни санкции са забраната за прелитане над въздушното пространство на ЕС и достъп до летища на ЕС на всякакъв вид руски превозвачи, забраната на трансакциите с Руската централна банка и за участие в SWIFT на седем руски банки³. Посочените санкционни мерки оказват значително негативно въздействие върху икономическото състояние на Русия, такова обаче е налице и по отношение на европейските държави. Поради тази причина европейските лидери и държавите членки търсят адекватни и бързи решения за преодоляване на зависимостта на ЕС от Русия в различни обществени сектори.

Освен в икономически аспект, войната в Украйна предизвика и други много сериозни негативни последици. Една от тях е огромният поток от украински граждани, които на практика за една нощ се превърнаха в бежанци. По данни на ЕС, към 1 март 2022 г. над 650 000 разселени лица са пристигнали в Съюза от Украйна през Полша, Словакия, Унгария и Румъния, като се очаква този брой да нарасне драстично⁴. Европейският съюз вече има опит в тази насока, по-конкретно с мигрантската криза през 2015 и 2016 г., когато хиляди бежанци от войната в Сирия се насочиха към Европа. Всъщност десетилетия наред ЕС, в изпълнение на стратегическата си цел за постепенно установяване на зона на свобода, сигурност и правосъдие, изгражда обща политика в областта на убежището и миграционните въпроси. В рамките на тази политика са приети редица юридически актове и общи европейски механизми за предоставяне на убежище на лица, които поради обективни обстоятелства са принудени да търсят защита на законно основание на територията на Европейския съюз. Един от тези актове е Директива 2001/55/ЕО на Съвета от 20 юли 2001 г. за предоставяне на временна закрила за бежанците, която се прилага за първи път от ЕС в настоящата кризисна ситуация.

2. Прилагане на Директива 2001/55/ЕО на Съвета от 20 юли 2001 г. за предоставяне на временна закрила за бежанците като мярка за подкрепа на Украйна

Нa 4 март 2022 г., в отговор на руското военно нашествие в Украйна, Съветът на ЕС прие решение за прилагане на Директива 2001/55/ЕО на Съвета от 20 юли 2001 г. относно минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица и за мерките за поддържане на баланса между държавите членки в полагането на усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от този прием⁵. Посоченият юридически инструмент от правото на ЕС има за цел да определи минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица от трети страни, които не са в състояние да се върнат в страната по произход, и за поддържане на баланса между държавите членки в полаганите от тях усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от този прием (чл. 1 от Директивата).

Директива 2001/55/ЕО на Съвета от 20 юли 2001 г. е важен европейски акт в областта на убежището и миграцията, който в настоящата война би могъл да допринесе за бързото решаване на част от възникналите проблеми. Спешността на ситуацията изисква незабавни реакции и ЕС няма време, нито възможност да приема други подобни актове, поради което следва да приложи в действие съществуващите механизми. Всъщност Директива 2001/55/ЕО на Съвета от 20 юли 2001 г. урежда по един задоволителен начин обществените отношения, които възникват при подобен вид кризи. Тя съдържа изрични правила относно задълженията на държавите членки при такъв вид кризи, реда за достъп до временна закрила, солидарността на държавите от ЕС и други важни въпроси.

На първо място, Директива 2001/55/ЕО (Директивата) в чл. 2 въвежда легални дефиниции на ключови понятия в анализираната материя, като например „временна закрила“, „разселени лица“, „бежанци“, „разрешение за пребиваване“ и други. Безспорно две от най-важните понятия са „бежанци“ и „временна закрила“. По отношение на първия термин Директивата препраща към Женевската конвенция, като посочва, че „бежанци“ означава граждани на трета държава или лица без гражданство по смисъла на член 1А от посочената по-горе конвенция. Под временна закрила по смисъла на Директивата следва да се разбира „процедура, която има характер на изключителна мярка“. Временната закрила е механизъм, при който не се налага да се разглеждат индивидуални молби на пострадалите лица. Тя цели, в случай на масово навлизане или заплаха от масово навлизане на разселени лица от трети страни, които не могат да се завърнат в страната по произход, предоставяне на незабавна, колективна и временна закрила, особено когато съществува опасност системата за убежище да изпадне в невъзможност да разгледа всички искания, без това да доведе до неблагоприятни последици за нейното ефективно функциониране (чл. 2, б. „д“ от Директивата). Срокът на временната закрила е една година, като при определени в акта предпоставки тя може да бъде продължавана автоматично на шест месеца за максимален срок от една година.

Активирането на Директива 2001/55/ЕО във войната с Украйна ще предостави възможност на украинските граждани, както и гражданите на трети държави или лицата без гражданство, ползващи се с международна закрила в Украйна, и членовете на техните семейства да се ползват от временна закрила, ако са пребивавали в Украйна преди или на 24 февруари 2022 г.⁶ По отношение на гражданите на трети държави, пребивавали в Украйна преди или на 24 февруари с разрешение за постоянно пребиваване, които също не могат да се завърнат по безопасен начин в своята страна, държавите членки на ЕС прилагат временна закрила или подходяща закрила съгласно националното си право.

Важно е да се отбележи, че Директива 2001/55/ЕО изисква наличието на масово навлизане на разселени лица да бъде удостоверено с изричен акт, а именно: решение на Съвета, прието с квалифицирано мнозинство въз основа на предложение, направено от Комисията, която разглежда всяко искане, направено от държава членка за отправяне на предложение пред Съвета. Също така Директивата въвежда правила относно реквизитите и съдържанието на посочения акт. В този смисъл минималното съдържание на решението следва да включва:

– уточняване на специфичните групи от лица, по отношение на които се прилага режимът на временна закрила;

– датата, от която временната закрила влиза в сила;

– информация, получена от държавите членки за възможностите им за прием;

– информация от Комисията, ВКБООН, както и от други международни организации, имащи отношение по въпроса (чл. 3 от Директивата).

Последиците от приемане на описаното по-горе решение на Съвета се състоят във въвеждане на временна закрила за разселените лица, за които то се отнася, във всички държави членки.

В чл. 6 от Директива 2001/55/ЕО са регламентирани две хипотези, при възникването на които се преустановява временната закрила. Първата от тях е свързана с изтичане на срока, в който се предоставя временната защита. Във втората хипотеза е посочено, че временната защита може да бъде преустановена по всяко време „с решение на Съвета, прието с квалифицирано мнозинство въз основа на предложение, направено от Комисията, която разглежда всяко искане на държава членка за отправяне на предложение пред Съвета“ (чл. 6, ал. 1, б. „б“).

В глава III от Директива 2001/55/ЕО са регламентирани задълженията на държавите членки по отношение на лицата, ползващи се с временна закрила. Част от тези задължения са:

– приемане на мерки за издаване на разрешения за пребиваване за целия срок на закрилата на посочените лица, включително издаване на необходимите документи или други подобни свидетелства;

– осигуряване на условия за снабдяване с визи, включително транзитни визи за лицата. Директивата изисква да бъдат ограничени формалностите, свързани с издаване на визите, поради спешността на ситуацията, те да бъдат издавани безплатно или тяхната стойност да бъде сведена до минимум;

– предоставяне на информационни документи на лицата, получаващи временна закрила, от които последните да разберат разпоредбите относно тази закрила, като документите следва да бъдат издавани на достъпен за закриляните лица език;

– предоставяне на достъп до пазара на труда, за срок, непревишаващ срока на временната закрила, на лицата, ползващи се с временна закрила (при спазване на нормативното законодателство на съответната държава);

– осигуряване на достъп до подходящо настаняване на лицата, ползващи се с временна закрила, или ако това е необходимо, отпускане на средства за намиране на настаняване;

– приемане на разпоредби за предоставяне на помощи от „Социални грижи“ на лицата, ползващи се с временна закрила, като средства за съществуване и медицинско обслужване, в случай че те не разполагат с необходимите средства;

– предоставяне на лицата под 18-годишна възраст, ползващи се с временна закрила, на достъп до образователната система при същите условия като на гражданите на приемащата държава членка, и други задължения.

Изключително хуманна е разпоредбата на чл. 15 от Директива 2001/55/ЕО, която регламентира кои лица следва да се считат за част от семейство, в хипотези, в които семейства са били разделени поради обстоятелствата, свързани с масовото навлизане в друга държава.

Директива 2001/55/ЕО също така въвежда отделни правила по отношение на закрилата на непълнолетните лица. На първо място, чл. 16, ал. 1 от акта изисква от държавите членки във възможно най-кратки срокове „да предприемат мерки, осигуряващи необходимото представителство на непридружавани непълнолетни, ползващи се от временна закрила, посредством законно настойничество или ако това е наложително, представителство от страна на организация, грижеща се за непълнолетните, или посредством друг подходящ начин на представителство“. На второ място, чл. 16, ал. 2 от акта въвежда изискване по време на срока на действие на временната закрила държавите членки да осигурят настаняване на непридружаваните непълнолетни: при възрастни роднини; в семейства за отглеждане; в приемни центрове, разполагащи със специални условия за непълнолетни или друго настаняване, подходящо за непълнолетни; при лицето, което е полагало грижи за детето по време на изселването. В посочените хипотези съгласието на възрастния или възрастните се удостоверява от държавите членки, а мнението на детето се преценява с оглед на неговата възраст и зрялост (чл. 16, ал. 2).

В глава IV от Директива 2001/55/ЕО са регламентирани правилата относно достъпа до процедурата за предоставяне на убежище в контекста на временната закрила. Съгласно чл. 17 лицата, които се ползват с временна закрила, трябва да имат възможност да подадат молба за предоставяне на убежище по всяко време. Компетентна да разгледа молбата на лицето, ползващо се от временна закрила, е държавата членка, която е приела неговото прехвърляне на територията си. Следва да се има предвид, че Директивата разрешава на държавите членки да въведат правила, съгласно които статутът на ползващия се с временна закрила не би могъл да се съчетава едновременно с този на кандидатстващия за статут на бежанец, докато трае разглеждането на молбата за временна закрила.

В глава V от Директива 2001/55/ЕО са описани правилата относно връщането на лицата, получили временна закрила, както и мерките, приложими след изтичане на срока на временната закрила, а в разпоредбите на глава VI са регламентирани правила относно солидарността, сътрудничеството и координацияа между държавите членки при прилагане на акта. В този смисъл съгласно чл. 24 всички мерки, предвидени в Директивата, се подпомагат от Европейския фонд за бежанците, създаден с Решение 2000/596/ЕО.

Правилата, установени в Директива 2001/55/ЕО, могат да допринесат за по-добрата организация при овладяване на бежанската криза, предизвикана от войната в Украйна. Предвид неочакваната руска атака и краткия период, в който започнаха и се развиват военните действия в Украйна, подходът на ЕС да приложи незабавно този юридически инструмент следва да бъде подкрепен. Временната закрила, предоставена с анализирания европейски акт, ще позволи на украинските граждани и другите лица, които попадат под неговия обхват, да се ползват от хармонизирани права в целия ЕС, предлагащи едно добро равнище на закрила.

3. Заключение

Днес, в контекста на войната между Русия и Украйна, европейските органи и институции имат възможност, от една страна, да оценят ефективността и напредъка си в провеждането на общата политика за убежище и от друга страна – да дефинират и отстранят съществуващите проблеми, които възпрепятстват нейното ефективно реализиране. Огромният приток на бежанци от Украйна е обществено явление, което изисква адекватни и незабавни реакции от страна на държавите членки и международната общност. Отговорът на ЕС по отношение на настоящата бежанска криза обаче не може да се състои единствено в прилагането на Директива 2001/55/ЕО, необходимо е той да да бъде допълнен с още подходящи механизми и мерки. Изключително важно е да бъдат приети в кратък срок изрични актове, насочени към подпомагане на мирните граждани, които все още не са напуснали Украйна, и осигуряване на спешна хуманитарна помощ за населението на страната. В този отговор следва да участват не само ЕС и държавите членки, но и всички международни организации и народи по света, защото тази война е заплаха не само за Европа, а за целия свят. Всеобщите усилия на всички тези правни субекти са по-необходими от всякога, за да се гарантира не само животът и сигурността на украинските граждани, а и за да се опази мирът в Европа и целия свят.

Библиография:

1. Европейски съвет, Извънредно заседание на Европейския съвет (24 февруари 2022 г.) – Заключения на Европейския съвет относно непровокираната и неоправдана военна агресия на Русия срещу Украйна, Брюксел, 24 февруари 2022 г. (OR. en) EUCO 18/22, с. 1;

2. Неформална среща на държавните и правителствените ръководители Версайска декларация 10 и 11 март 2022 г., Версай, 11 март 2022 г.;

3. Council of the European Union, Council Decision (CFSP) 2022/411 of 10 March 2022 amending Decision 2014/145/CFSP concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine ST/5952/2022/INIT, OB L 84, 11.3.2022г., p. 28—42;

4. Council of the European Union, Council Decision (CFSP) 2022/397 of 9 March 2022 amending Decision 2014/145/CFSP concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine ST/6951/2022/INIT, OJ L 80, 9.3.2022, p. 31–60;

5. Council of the European Union, Council Decision (CFSP) 2022/354 of 2 March 2022 amending Decision 2014/145/CFSP concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine, OJ L 66, 2.3.2022, p. 14–26;

6. Council of the European Union, Council Decision (CFSP) 2022/265 of 23 February 2022 amending Decision 2014/145/CFSP concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine ST/6456/2022/INIT, OJ L 42I , 23.2.2022, p. 98–108;

7. Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 на Съвета от 4 март 2022 година за установяване на съществуването на масово навлизане на разселени лица от Украйна по смисъла на член 5 от Директива 2001/55/ЕО и за въвеждане на временна закрила;

8. Директива 2001/55/ЕО на Съвета от 20 юли 2001 г. относно минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица и за мерките за поддържане на баланса между държавите членки в полагането на усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от този прием, OJ L 212, 7.8.2001, p. 12–23;

9. https://www.consilium.europa.eu/bg/policies/sanctions/restrictive-measures-ukraine-crisis/;

10. https://www.consilium.europa.eu/bg/press/press-releases/2022/03/04/ukraine-council-introduces-temporary-protection-for-persons-fleeing-the-war/

Бележки под линия: