Сигнал за противоречива съдебна практика по въпроса съставлява ли лицензираната спортна федерация „административен орган“ по смисъла на § 1, т. 1 ДР АПК

(Румен Неков, Стефан Тихолов)

(сигнал № 28 от инициативата „Сигнализирай: Правото!“)

Със сигнал, депозиран в деловодството на Върховния административен съд под вх. № 16517/19.11.2020 г. от Професионален сайт „Предизвикай правото!“ чрез Румен Неков и Стефан Тихолов, Звеното за анализи и тълкувателна дейност във Върховен административен съд е информирано за съществено различие в тълкуването и прилагането на едни и същи разпоредби от правната уредба, пряко касаещи съдебния контрол за законосъобразност на юридическите актове на лицензираните спортни федерации в страната.

Считаме, че с представеното по-долу противоречие в съдебната практика е изпълнена първата законова предпоставка за отправяне на искане за приемане на тълкувателно решение (чл. 124, ал. 1, пр. 1 ЗСВ).

I. По противоречиво разрешавания въпрос

1. Съществува необходимост от уеднаквяване на съдебната практика по въпроса „Съставлява ли лицензираната спортна федерация носител на правомощия за издаване на едностранни властнически актове, които да попадат в обхвата на общата клауза за обжалваемост на административните актове (чл. 120, ал. 2 КРБ)?“.

Поставеният проблем е от съществено значение за упражняването съдебната защита на правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица (чл. 117, ал. 1 КРБ).

По въпроса е налице противоположно тълкуване в практиката на ВАС и на първоинстанционните административни съдилища.

1.1. Според едното становище спортната федерация не съставлява административен орган по смисъла на дефиниционната норма на § 1, т. 1 ДР АПК, респективно приетите от нейните органи юридически актове не са административни (така Определение № 9008/07.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 5654/2020 г., I о.; Определение № 10017/22.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7244/2020 г., VI о.; Определение № 15078/06.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 13571/2018 г., V о.; Решение № 8323/20.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 1772/2017 г., V о., с което съставът не е възприел правните изводи на предходен касационен състав на ВАС; Определение № 2547/28.02.2017 г. на ВАС по адм. д. № 1060/2017 г., V о.; Определение № 12100/11.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 10503/2017 г., V о.; Определение № 13938/18.12.2015 г. на ВАС по адм. д. № 13938/2015 г., V о.; Определение № 2604/11.03.2015 г. на ВАС по адм. д. № 1726/2015 г., V о.; Определение № 4438/22.04.2015 г. на ВАС по адм. д. № 4108/2015 г., V о.; Определение № 12958/30.10.2014 г. на ВАС по адм. д. № 12964/2014 г., V о.; Определение № 12539/22.10.2014 г. на ВАС по адм. д. № 12366/2014 г., V о.; Определение № 12576/22.10.2014 г. на ВАС по адм. д. № 12365/2014 г., V о.; Определение № 13986/24.11.2014 г. на ВАС по адм. д. № 14195/2014 г., V о.; Решение № 5217/15.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 7943/2012 г., V о.; Определение № 11451/19.09.2012 г. на ВАС по адм. д. № 10991/2012 г., V о.).

Съображенията са, че спортната федерация е гражданскоправен субект – юридическо лице с нестопанска цел (чл. 18, ал. 1 ЗФВС, обн., ДВ, бр. 86 от 18.10.2018 г., в сила от 18.01.2019 г., изм. и доп.; чл. 14, ал. 4 ЗФВС, обн., ДВ, бр. 58 от 09.07.1996 г., отм.), който не е овластен с административни правомощия. Правомощията произтичат от многостранна сделка (устройствен акт), по силата на която се учредява производното корпоративно юридическо лице и се обособяват неговите органи. Както дейността по координиране развитието, практикуването и администрирането на съответния вид спорт на територията на страната, така и осъществяването на спортно правосъдие и спортен арбитраж са израз на основния принцип на самоуправление.

Правните субекти, занимаващи се с конкретния вид спортна дейност, не са лишени от защита, доколкото решенията на управителния и на помощните органи на спортната федерация подлежат на оспорване пред върховния орган на сдружението – общото събрание (чл. 25, ал. 5 ЗЮЛНЦ). Решенията на общото събрание подлежат на съдебен контрол за законосъобразност пред окръжния съд по седалището на сдружението (чл. 25, ал. 6 във вр. с ал. 4 ЗЮЛНЦ).

1.2. Според другото становище спортната федерация е носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон (ЗФВС), и актовете на нейните органи подлежат на контрол за законосъобразност от съдебните органи на административното правораздаване (така Определение № 1704/09.02.2017 г. на ВАС по адм. д. № 13588/2016 г., V о., подписано с особено мнение на съдията М. Михайлова; Определение № 8778/13.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 5240/2016 г., V о.; Определение № 13263/13.11.2014 г. на ВАС по адм. д. № 14006/2014 г., V о.; Определение № 13370/10.11.2014 г. на ВАС по адм. д. № 12966/2014 г., V о.; Решение № 9425/07.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 15360/2013 г., 5-членен състав, II колегия; Определение № 12299/25.09.2013 г. на ВАС по адм. д. № 12032/2013 г., V о.; Решение № 11014/22.07.2013 г. на ВАС по адм. д. № 5218/2013 г., V о.; Решение № 13387/25.10.2012 г. на ВАС по адм. д. № 9575/2012 г., 5-членен състав, II колегия; Решение № 14010/07.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 16245/2011 г., V о.; Решение № 8472/13.06.2012 г. на ВАС по адм. д. № 14440/2011 г., VI о.; Решение № 3839/02.06.2015 г. на АССГ по адм. д. № 2602/2015 г., 41 състав; Решение № 881/28.02.2011 г. на АдмС – София по адм. д. № 7914/2010 г., 29 състав; Решение № 3673/15.11.2010 г. на АдмС – София по адм. д. № 3042/2010 г., 26 състав; Решение № 4081/08.12.2010 г. на АдмС – София по адм. д. № 1938/2010 г., 38 състав; Решение от 06.08.2009 г. на АдмС – София по адм. д. № 2937/2009 г., 38 състав; Определение № 4252/04.06.2013 г. на АдмС – София по адм. д. № 5519/2013 г., 41 състав; Решение № 4843/03.11.2011 г. на АдмС – София по адм. д. № 4543/2011 г., 27 състав; Решение № 8132/22.12.2015 г. на АдмС – София по адм. д. № 7621/2015 г., 22 състав).

Аргументите в подкрепа на този извод са следните.

Издаденият от министъра на младежта и спорта лиценз е официално признание и разрешение за осъществяване на спортна дейност с произтичащите от това права, задължения и отговорности, като с получаването му спортната федерация има право да разработва и прилага специфични нормативно-методически и административни наредби по съответния вид спорт, да налага санкции в определени случаи, да осъществява спортно правосъдие и спортен арбитраж по спорове, определени в правилниците на федерацията (чл. 19, ал. 1, т. 5, 9 и 10 ЗФВС – отм.; чл. 27, ал. 1, т. 1, 3 и 7 и чл. 27, ал. 2, т. 5 ЗФВС от 2018 г.).

От друга страна, обжалваемостта на правните актове пред съд произтича както от конституционната норма на чл. 120, така и от норми на външни източници, които имат предимство пред противоречащите им разпоредби на вътрешното законодателство (чл. 5, ал. 4 КРБ; Решение № 7/2.07.1992 г. на КС по к. д. № 6/1992 г.) – чл. 6, § 1 КЗПЧОС, чл. 14, т. 1 МПГПП.

2. Отговорът на поставения въпрос е от значение за осъществяване конституционната функция на Върховния административен съд за унифициране на правоприлагането по принципните въпроси с еднаквото третиране на аналогичните административноправни казуси (чл. 125, ал. 1 КРБ).

Т. напр.:

– според Определение № 13159/23.10.2020 г. на ВАС по адм. № 10365/2020 г., 5-членен състав, I колегия правилник на Българската федерация по волейбол не съставлява нормативен административен акт, тъй като с него не се създават права и задължения за неопределен кръг лица, а само за членуващите във федерацията спортни клубове;

– решението на главния мениджър на Национална баскетболна лига не е индивидуален административен акт (Определение № 2604/11.03.2015 г. на ВАС по адм. д. № 1726/2015 г., V о.); същото се отнася и за решението на управителния съвет на Българската федерация по кънки (Решение № 5217/15.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 7943/2012 г., V о.).

В обратен смисъл относно подобни правни актове:

– наредби и нормативи на Българска федерация плувни спортове са обявени за нищожни нормативни административни актове с Решение № 9508/17.08.2016 г. по адм. д. № 8886/2015 г., V о., потвърдено с Решение № 2378/27.02.2017 г. на ВАС по адм. д. № 12815/2016 г., 5-членен състав, II колегия; правилник на Българския футболен съюз е обявен за нищожен (Решение № 9425/07.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 15360/2013 г., 5-членен състав, II колегия; Решение № 11014/22.07.2013 г. на ВАС по адм. д. № 5218/2013 г., V о.); разпоредба от правилник на Българската федерация по баскетбол, както и правилник на Българската федерация по баскетбол са обявени за нищожни (Решение № 13387/25.10.2012 г. на ВАС по адм. д. № 9575/2012 г., 5-членен състав, II колегия; съответно с Решение № 8472/13.06.2012 г. на ВАС по адм. д. № 14440/2011 г., VI о.);

– в Определение № 12299/25.09.2013 г. на ВАС по адм. д. № 12032/2013 г., V о. пък е възприето виждането, че решение на управителния съвет на Българската федерация по шахмат съставлява индивидуален административен акт; същата правна квалификация е дадена и досежно решение на управителния съвет на Българската федерация по хокей (Решение № 14010/07.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 16245/2011 г., V о.).

II. Предложение

С оглед гореизложеното и предвид нуждата от правилното и еднозначно разрешение в правоприлагането, считаме, че е налице основание за приемане на тълкувателен акт по поставения тълкувателен проблем.