Странно четиво са законите, че и други нормативни актове. Почти случайно попадам на Закон за събиране на държавните вземания. Последният е обнародван на 26 март 1996 г. И в него пише, че точно три месеца по-късно предстои да влезе в сила. Което значи, че 26 юни е денят, в който друг закон със същото име се е пренесъл в небитието, след като е живял има няма седем години. Отварям действащия и що да видя, уж жив, а наподобява гробище. От самото му начало докъм член 84 все отменени текстове, номерата им стърчат като забравени кръстове на пусти гробове. И все пак цели седем члена и няколко преходни и допълнителни параграфа продължават да го поддържат на изкуствено дишане.
Затова пък на същата тази дата, когато единият закон е сменил другия, на 26 юни 1996 г. Общинският съвет на град Варна е приел Наредба с по-малко от 1000 думи (около 6000 знака), която вече цели 21 години стои непокътната и неизменна. Сякаш е манифестът от 2000 думи от Пражката пролет на 1968 г. Тази наредба определя „Вътрешния ред на пазарните площадки, стопанисвани от „Пазари” ЕООД Варна” с помощта на всичко на всичко 16 члена[1]. Козината ми настръхва при мисълта, че се докосвам до нормативен акт с подобна хиперрезистентност, не мога да скрия вълнението си, че тук става дума на звезден миг на нормотворчесто, спрямо което цяло поколение се е изтърколило без да има какво да редактира и да добави.
Връщам лентата назад и се пренасям в онзи ден. Тече седмият месец откакто татковината се е сдобила с чисто нов Закон за държавната собственост (01.01) и е наченала четвъртата седмица след като си имаме също толкова нов Закон за общинската собственост (01.06). Странно защо във въпросната Наредба няма и намек за радикалния прорив, предизвикан от тези два закона, от обособяването им от лоното на Закона за собствеността, заченат още в сталинско време. На всичко отгоре, ако човек ги поразлисти, ще види, че междувременно и те са претърпели не една и две промени. Това обаче не се отнася за варненската Наредба. Есть такой указ!
Дали пък варненските общинари не са били така далновидни, че са предугадили, какво коват депутатите в София. Дано бъдещите историци разкрият, каква е маята на този самобитен и неподвластен на времето акт на титанично нормотворчество. Това не е по силите ми. Затова ще се задоволя с четене.
О, беля. Още първият член ме втрещява и разчленява: “ПАЗАРИ”-ЕООД – Варна стопанисва пазарните площадки на територията на гр. Варна, предоставени в оперативно управление от Община Варна.”
Стопанисва, оперативно управлява… какво е това? Защо тез думи са ми така познати и така неясни във връзка с някоя правна дефиниция. Започва да се прокрадва сянка на съмнение, че в този член е стаен спомен от времето, когато Бай Тошо ни учеше какво е да си собственик и какво стопанин. Ами ако е така? Що да не проверим.
1. Що е стопанисване и къде му е мястото?
А как ли е „стопанисвам” на английски? Навярно „мениджмънт”. Ами на немски? Ако се доверим на интернет, стрелката клони към Verwaltung. Да не излезе, че онази фамозна фраза в седмичника Дас Райх от 18.10.1941 г., изписана върху картата на Егейска Тракия и Вардарска Македония – unter bularischer Verwaltung – значи стопанисване. Същото като при „Пазари”-ЕООД-Варна. Затова по-добре да оставим етимологията настрана.
Нека отворим действащата Конституция . В нея само на три места става дума за стопанисване:
– в член 18, ал. 2 то [стопанисването] е една от формите на упражняване на суверенни права върху биологичните, минералните и енергийните ресурси на част от морските пространства;
– алинея 6 от същия член гласи: „Държавните имоти се стопанисват и управляват в интерес на гражданите и на обществото”;
– накрая чл. 106 постановява, че Министерски съвет „организира стопанисването на държавното имущество”.
Поне съгласно текста на Конституцията стопанисването е тясно свързано с действия на държавата, с държавни имоти и имущество, с общи интереси. Засега това е само хипотеза. Иначе в превода на Конституцията на английски на тези места стои глаголната форма на „мениджмънт”. Откриваме и търсения немски еквивалент – Bewirtschaftung, bewirtschaftet. Интересно как ли е реагирал Ерих Хонекер, като са му превеждали теорията за Eigent?mer-а и Bewirtschafter-а. Минало отминало.
А как ли е в другите закони, касаещи собствеността? Предлагам да ги прегледаме съгласно хода на приемането им.
Нека все пак се заслушаме и в ехото на глас от миналото:
В раздел V “Ограничения на собствеността” на Закона за собствеността (1951) откриваме следния чл. 54: “С решение на Министерския съвет могат да се възлагат задължения във връзка с притежаването или стопанисването на имота.” Толкоз.
Каквито и теории да са тичали като подивели лисици из главите на партийните вождове, правото или не се е изкушило, или е препуснало да им се „върже”. На практика Живковата конституция е познавала думата „стопанисване” във връзка със средствата за производство в ръцете на държавата. В самия край на съществуването й то се оказало на ново място – в чл. 17, където на държавата се позволява да предоставя имоти за стопанисване и управление (защото дотогава е отпускала само стопанисване). Интересното в случая с отменения Закон за собствеността е, че стопанисването е представено като обременяване, като условие за съобразяване със задължения. Иначе мястото, където се е срещало “под път и над път”, е в отменената също Наредба за държавните имоти. Но, както казах, това е минало, отдалечаващо се все повече от нас.
Нека чуем хорът на настоящето:
(а) В най-стария от новите, в Закона за собствеността и ползването на земеделските земи от 1991 г. за стопанисване става дума при ТКЗС-та и ДЗС-та (чл. 10. ал. 6), а в чл. 18, ал. 1 – за специфична форма на стопанисване, както и в чл. 37б, ал. 1. Затова пък в чл. 19, ал. 1 стопанисването е приписано на общината, а §26 (1) е още по-недвусмислен: „Този закон се прилага и за заварените земеделски земи, останали след възстановяването на правата на собствениците, които общината стопанисва и управлява или е придобила след изтичането на 10-годишния срок от влизане в сила на плана за земеразделяне и одобрената карта на съществуващи и възстановими стари реални граници”. Накрая в § 29, ал. 6 от Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на Закона за собствеността и ползуването на земеделските земи (ДВ, бр. 45 от 1995 г., попр., бр. 46 от 1995 г.; Решение № 8 на КС на РБ – бр. 59 от 1995 г.; изм. и доп., бр. 79 от 1996 г.; Решение № 3 на КС на РБ – бр. 15 от 1997 г.; доп., бр. 98 от 1997 г., бр. 124 от 1997 г.) – по повод „стопанисване на държавно имущество”. А ето и най-прясната реколта поправки – параграф 12а. от Преходните и заключителните разпоредби на ЗСПЗЗ (Нов – ДВ, бр. 38 от 2014 г.):
ал. 1: Земеделските земи в бившите стопански дворове на организациите по § 12, намиращи се извън урбанизираните територии, останали след възстановяване правата на собствениците, са държавна собственост.
ал. 2: (Изм. – ДВ, бр. 58 от 2017 г., в сила от 18.07.2017 г.) Стопанисването, управлението и разпореждането със земите по ал. 1 се извършват от министъра на земеделието, храните и горите при условия и по ред, определени в правилника за прилагане на закона.
Едва ли е пресилен изводът, че стопанисването касае или дейността на социалистическите кооперативи, или последвалата дейност на общините, също и на ресорния министър; в останалите случаи се отнася за начините, по които технически се работи и управлява един стопански имот. Функционално то има съдържание в две разнородни насоки – многообразието и спецификата на кооперативното земеделие, и специфичен аспект от упражняването на държавната и местната власт.
(б) В Закона за държавната собственост (1996) има само едно място – в Преходните и заключителни разпоредби (параграф 5), касаещо ведомства, стопанисващи държавни жилища. Вярно, в този закон се слага и друг акцент: „Имотите и вещите – държавна собственост, се управляват в съответствие с предназначението им за нуждите, за които са предоставени, с грижата на добър стопанин” (Чл. 14 (2).
Прелюбопитен детайл от историята на Закона за държавната собственост е следният редакционен епизод: приемането на параграф 38 от Допълнителните разпоредби към Закона за изменение и допълнение на ЗДС (обн. – ДВ, бр. 124 от 1998 г.), съгласно който “навсякъде в закона думите “стопанисвани от” се заменят с “предоставени на” и думите “стопанисването”, “стопанисвани и” и “стопанисват и” се заличават, с изключение на чл. 29 ал. 1, където думата “стопанисват” се заменя с “ползват”. Сякаш даден термин е станал демоде. Wind of Changes! А Варненската наредба стърчи като несломима скала в морето. Но да продължим.
(в) Нормата за добрия стопанин е налице и в Закона за общинската собственост – чл. 11, ал. 1, който задължава имоти и вещи – общинска собственост, да се “управляват в интерес на населението в общината съобразно разпоредбите на закона и с грижата на добър стопанин”. В същия смисъл е и ал. 4 на чл. 46, където става дума за наематели на общински жилища. И? Какво и, нищо повече. В този закон чисто и просто липсва думата стопанисване. Какво тогава е прехвърлил Общинският съвет във Варна в полза на „Пазари ЕООД”? Загадка, нали.
Излиза, че докато народните представители са се потили как да дефинират отдаването на концесия, даването под наем или учредяването на ограничени вещни права във връзка с общинската собственост, Варненските общинари са изплющели едно стопанисване в полза на търговско дружество и на практика са прехвърлили власт, която е присъща на държавата или, но дали – на тях самите.
(г) Да минем нататък. Иде ред на Закона за устройство на територията (2001):
– чл. 56, ал. 1: „За държавните имоти схемата се одобрява след съгласуване със съответната централна администрация, която стопанисва имота, а в останалите случаи – с областния управител”;
– чл. 74, ал. 7: “Строителят на улични мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура е длъжен:… да уведоми най-малко три дни по-рано общинската администрация, както и службите и експлоатационните дружества, които стопанисват и експлоатират мрежите и съоръженията, за предстоящото засипване на новоизградени или преустроени подземни мрежи и съоръжения”;
– чл. 116, ал. 2: “Във връзка с изработването на специализираните карти на подземни мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура и на други подземни строежи общините и дружествата, които ги стопанисват и използват, са длъжни да оказват съдействие на съответните изпълнители на специализираните карти, като при поискване предават на изпълнителите пълни и точни схеми, скици, планове, чертежи и при необходимост – документи за собственост, както и да посочват и означават върху терена точното местоположение на наличните подземни мрежи, съоръжения и строежи, включително и на водовземните съоръжения за подземни води”;
– чл. 211, ал. 5: “Дължимото парично обезщетение по чл. 210, ал. 4 се внася в търговска банка на разположение на правоимащите, когато:… оземлените имоти са в неурегулирани територии, останали след възстановяване правата на собствениците, и те се стопанисват и управляват от общината при условията и по реда на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи.”
Цели четири места! Но навсякъде обаче иде реч за централна администрация, за община или областен управител, за служби и инфраструктурни дружества. Не за търговски дружества, не за пазари.
(д) В Закона за управление на етажната собственост (2009) не се срещат нито стопани, нито стопанисване.
Странно, та странно. Защото по пътя на житейската логика тъкмо по етажните площадки е пълно със стопани, убедени, че стопанисват имотите си. Само че правото използва други думи, за да дефинира правата и задълженията им. Що се отнася до „стопанисването”, явно то го е заделило за избрани субекти. И когато им го е прехвърлило, не значи, че им е позволило някакъв произвол, а по-скоро ги е натоварило. Стопанисването е задача, повеля за грижа. И това – на юридически език – е напълно обратно по смисъла на Живковите реформи, с които се целеше провокиране на някаква спонтанност, събуждане на стопанска активност. Постепенно, след като някогашните реформаторски мераци преминаха в историята, стопанисването съхрани скромно, но далеч по-прецизно място в нормативната тъкан за организиране на живота. Главното в него остана грижата на добрия стопанин. Така друга дума – управление – се еманципира и изпъкна със своя правно-семантична светлина.
2. Няколко думи за управлението
Този път ще тръгна направо от ЗОС, с който се уреждат придобиването, управлението и разпореждането с имоти и вещи – общинска собственост, освен ако в специален закон е предвидено друго (чл. 1). Редът за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи – общинска собственост, и правомощията на кмета на общината, на кметовете на райони, на кметовете на кметства и на кметските наместници се определят с наредба на общинския съвет при спазване на разпоредбите на този закон и на специалните закони в тази област, освен когато е приложим Законът за публично-частното партньорство (чл. 8, ал. 2), като Общинският съвет определя имотите на територията на общината, извън имотите по чл. 12, ал. 2, които се предоставят за управление на съответните кметове на райони и на кметства (чл. 8, ал. 5). Актовете на общинския съвет и на кмета за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи – общинска собственост, подлежат на контрол и могат да бъдат оспорвани по реда на чл. 45 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, освен в случаите по Закона за публично-частното партньорство (чл. 8, ал. 11).
Изводът, който се налага дотук, е, че предоставянето за управление (а) е една от четирите форми на собственическо правомощие наред с: (б) придобиването – на собственост или на ограничени вещни права, (в) даването под наем и (г) разпореждането.
От което следва, че на управлението са полага специален раздел от закона, в случая – глава втора от ЗОС; също както на придобиването и разпореждането е заделена глава четвърта.
Та в тази глава втора “Управление на имотите и вещите – общинска собственост” (загл. изм. – ДВ, бр. 96 от 1999 Г.) е и разпоредбата на чл. 12. (Изм. – ДВ, бр. 101 от 2004 г.), според която “имотите и вещите – общинска собственост, се предоставят безвъзмездно за управление на юридически лица и звена на общинска бюджетна издръжка. Третата алинея на същата разпоредба посочва, че имотите и вещите – общинска собственост, които не са необходими за нуждите на органите на общината или на юридически лица и звена на общинска бюджетна издръжка, могат да се предоставят безвъзмездно за управление на други юридически лица на бюджетна издръжка или на техни териториални структури. Оказва се, че към въпросното управление, което таман се е еманципирало от бремето на стопанисването, се е прикачила до степен на неотделимост характеристиката „безвъзмездно”. С други думи, ако управлението не е пряко, може да се прехвърли, но само безвъзмездно и само на особени, привилегировани субекти, такива, които са на бюджетна издръжка.
Стане ли обаче дума за общинска публична собственост, изведнъж жаргонът се сменя. Вместо предоставяне безвъзмездно за управление законодателят е предвидил единствено – даване под наем! Така ал. 7 на чл. 14 предвижда, че свободни имоти или части от тях – публична общинска собственост, могат да се отдават под наем за срок до 10 години при условията и по реда на ал. 2 след решение на общинския съвет. Части от имоти – публична общинска собственост, които са предоставени за управление по реда на чл. 12, могат да се отдават под наем, при условие че не се възпрепятства осъществяването на дейностите, за които съответният имот е предоставен за управление.
Прочитът на ЗОС разкрива, че Търговските дружества, понеже не са юридически лица на бюджетна издръжка, няма как законно да получат безсрочно и безвъзмездно за управление имот, представляващ публична общинска собственост. Това се отнася и за „Пазари” ЕООД- Варна, за които в Наредбата за вътрешния им ред се казва, че стопанисвали и оперативно управлявали от 1996 г. та до днес.
Законодателят специално се е погрижил, общинските търговски дружества да получават за ползване имоти, стига те да са свободни или да продължат да изпълняват публичните си функции, при това под наем, за определен срок и по принцип в ситуация на конкуренция с други търговци, или да включват в капитала си общински имоти, стига тези имоти да са частна общинска собственост и това да е решено от значително мнозинство от съветниците. Ето свидетелствата:
– чл. 14, ал. 6: “По този ред на търговски дружества могат да се отдават под наем поземлени имоти, необходими като терени за временно използване, за спомагателни и допълнителни площадки, комуникации и други, свързани с изграждането, ремонта и поддържането на обекти на техническата инфраструктура, за срока на ремонтно-строителните дейности. Въз основа на решението на общинския съвет се сключва договор за наем от кмета на общината или от оправомощено от него длъжностно лице.”
– чл. 51, ал. 2: “Общината може да осъществява стопанска дейност чрез търговски дружества с общинско участие в капитала или чрез граждански дружества по Закона за задълженията и договорите. Общината може да осъществява самостоятелно стопанска дейност чрез общински предприятия, създадени по реда на този закон”;
– чл. 51б, ал. 1 и 2: “Общината може да внася свободни имоти и вещи или вещни права върху имоти, частна общинска собственост, като непарична вноска в капитала на търговски дружества при условия и по ред, определени в наредбата по чл. 51а, ал. 4, след решение на общинския съвет, прието с мнозинство от две трети от общия брой на общинските съветници. Когато общината не е едноличен собственик на капитала на търговското дружество и другият съдружник/акционер не е държавата, друга община или публичноправна организация, непарична вноска в капитала се извършва само когато останалите съдружници/акционери са определени по чл. 51а, ал. 1. Търговските дружества с общинско участие в капитала могат да отдават под наем имоти или части от тях, внесени от общината като непарична вноска в капитала им, или да ограничават вещни права върху такива имоти чрез публичен търг или публично оповестен конкурс по ред, определен в наредбата по чл. 51а, ал. 4. Срокът на договорите за наем и за правото на ползване за тези имоти не може да бъде по-дълъг от 10 години. Този ред и срок не се прилагат в случаите на Закона за концесиите и Закона за публично-частното партньорство”;
– параграф 46, ал. 1: “Обектите-публична общинска собственост, не могат да бъдат част от имуществото на еднолични търговски дружества с общинско имущество.”
Потайностите на Общински съвет Варна стаяват и следната история. През 2010 г. се прави опит в Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество[2] (решение № 2595-5 по протокол № 27 от заседанието на 06-07.10.2010 г., потвърдено с решение №2710-2, взето по протокол № 28 от заседание на 10-17.11.2010 г.), еднолични търговци да се добавят към лицата, на които може да се предоставят безвъзмездно за управление имоти публична общинска собственост. Тогавашният Кмет атакува Наредбата и тя пада в Административен съд Варна (адм. дело №3830 по описа за 2010) , а Върховният АС недопуска касацията.
За съжаление във въпросната Наредба продължава да се мъдри един член, за който липсва сравнение с наредбите на която и да било община в България. Въпросният чл. 6 (4) гласи: „Имотите – публичната общинска собственост, предназначена за трайно задоволяване на обществени потребности от местно значение, включително имотите за здравни, културни, образователни, просветни и социални нужди се предоставят безвъзмездно за управление след решение на Общинския съвет на съответните организации или юридически лица на бюджетна издръжка и се управляват от ръководителите и /или представляващите съответните звена или от управителите на едноличните общински търговски дружества с общинско участие в капитала при спазване на изискванията на тази наредба”. През годините в него са настъпили незначителни промени, значението на въпросните имоти от общинско е станало местно и кръгът на търговските дружества е бил стеснен с условието да имат в капитала си общинско участие.
Както и да чета текста, недоумявам какви са тези скрити смислови резерви в законовото дефиниране на управлението. Че туй безвъзмездното управление съвсем не било нещо лесно и самопнятно, защото май ще се окаже родово понятие, под чиято шарена сянка са избуяли като саморасляци цяла кохорта подвидове. И така, щото задачите му да се поемат и изпълняват както от ръководители на организации на бюджетна издръжка, така и от управители на търговски дружества. Нещо като да пуснат свещеници и търговци в храма, естествено безвъзмездно, да посредничат в спасението на душите. Айде холан!
Така се получава, че докато Варненският кмет и съд са затваряли магистралната пробойна, зейнала от нормотворческата инициатива на Общинския съвет, те не са забелязали мъничката пролука, керка портата през която продължава да се просмуква отровният дух на нерегламентираното облагодетелстване. Питам се, няма ли Кметска воля, която да сезира Административния съд за това незаконосъобразно решение на Общинския съвет? Защо трябва да се търпи тази хибридна формулировка, която да „заобикаля особения статус и цел на публичната общинска собственост”, както пише в Съдебното решение, довело до премахването на другия член в полза на търговските субекти?
И ако някой се пита, какви са конкретните последици, ще посоча една. Поне на една от пазарните площадки, съседна улица – сама по себе си публична общинска собственост – е превърната в търговска площ и е престанала да задоволява трайни потребности, да изпълнява обществените си функции, гарантирани й от закона.
Навярно паричната за допускането на това хибридно разбиране на управлението се дължи на съществуването на т. нар. „договори за управление и контрол” (ДУК). Само че тук терминът „управление” има съвсем различно значение, или по-точно различни функции. При безвъзмездното предоставяне за управление става дума за форма на собственическо правомощие, докато договорите за възлагана на управление и контрол (ДУК) са заместители на трудов договор. И такива са предвидени от чл. 51а и 52 от ЗОС по отношение на общинските търговски дружества и на общинските предприятия.
Накрая следва да се каже нещо и за израза „предоставяне в оперативно управление”, използван в Наредбата за Пазари ЕООД Варна през 1996 г. Икономистите правят разлика между икономическо, стратегическо, оперативно, HR- и други управления. А правниците? Немалко съдебни решения си служат с фразата предоставяне в оперативно управление и, което е по-интересно, използват я във връзка с чл. 17а от Закона за преобразуване и приватизация на държавни и общински предприятия, съществувал в правния мир между 1992 и 2002 г. В заместилия го Закон за приватизация и следприватизационен контрол няма и помен от текста в чл. 17а от стария закон.
Защо? Защото става дума за постсъветско влияние върху българския правен език. Който не вярва, нека набере в интернет изразите „право хозяйственного ведения” и „право оперативного управления” и да се увери сам. Най-малкото ще научи, как те са получили законова форма през 1961 г. и продължават да действат, подробно разписани в Гражданския законник на Руската федерация. Нещо като продължение на хибридната война с други средства.
Което е още едно свидетелство за рецидива във Варненската наредба.
Аман от Авгиеви обори!
Бележки под линия:
[1] https://varnacouncil.bg/normativna-uredba/naredbi-na-obshtinski-savet/naredba-za-vatreshniya-red-na-pazarite/
[2] https://varnacouncil.bg/normativna-uredba/naredbi-na-obshtinski-savet/naredba-za-reda-za-pridobivane-upravl/
