Автор: НЕВЕНА ДИЯНОВА ЯНЕВА

Софийски университет „Св. Климент Охридски”

Право на европейския съюз

1. Увод

Европейският съюз (ЕС) със своята структура, организация и правен ред е уникално политическо явление. Той не представлява нито класическа международна организация, нито има всички характеристики на държавно образувание. Предмет на дискусии представляват точните характеристики на правната му регулация и особено тази, засягаща държавите членки (ДЧ) на ЕС. За всяка една от тях е важно да е наясно по какъв начин и в каква степен наднационалното право се интегрира в националните правни системи.

Това изследване няма за цел да разгледа цялостно и детайлно правната система на Европейския съюз с нейните източници на право, а да коментира проблема за значението на правото на Европейския съюз във вътрешното право на държавите членки, принципите на интегрирането му и резултатите от това.

2. Постановка на проблема за правото на Европейския съюз като самостоятелен правен ред

Създаването на Европейския съюз се предхожда от създаването на Европейските общности (ЕО) чрез три международни договора – Парижки договор за създаване на европейска общност за въглища и стомана (1951 г.), последван от два договора, подписани в Рим през 1957 г.: Договор за създаване на европейска общност за атомна енергия и Договор за създаване на европейска икономическа общност (ДЕО).

Предвид факта, че трите международни договора се подписват и ратифицират като класически международни договори, би могло да се допусне, че се създава международна организация. Но съществува тази особеност, че едни и същи държави подписват и трите договора като учредителки и уреждат близки материи в договорите и общи институции. Друга отличителна характеристика е, че кандидатстващите държави трябва да приемат всички договори, т.е. да се присъединят към всички общности едновременно[1]. Най-същественият аргумент, разграничаващ ЕО от друга международна организация, е наличието на трансфер на суверенитет от държавите членки към ЕО.

Договорът от Маастрихт (Договор за създаване на Европейски съюз от 1992 г.) изменя и допълва трите учредителни договора (УД), но същевременно се счита за учредителен по отношение на ЕС. Така успоредно съществуват Европейските общности и ЕС.

Договорът от Лисабон (подписан през 2007 г., в сила от 2009 г.) ликвидира Общностите и понастоящем остава да съществува организация на европейските държави като Европейски съюз.

Ако се зададе въпросът, защо Европа изминава този път на интеграция и преструктуриране, може да се достигне до следния извод. Първоначалният проект на Шуман и Моне за материално невъзможна война в континента, станал инкубатор на две световни войни, се осъществява чрез амбицията за общ икономически прогрес чрез сътрудничество, а това изисква и стройна организация, известна централизация и ефективен правен ред. Така Европейският съюз носи едновременно белези на международна организация, обединяваща страните в Европа, и федеративна държава, осъществяваща обща външна политика и правна уредба. В ЕС за разлика от международните организации съществуват особености, характерни за държавна организация: собствена независима институционална инфраструктура, европейско гражданство, общи политики и др.

ЕС като организация се отличава с двойствения си характер, а за да функционира с тази структура, следователно се нуждае от правен ред, обслужващ необходимостта на Съюза трайно да регламентира отношенията между субектите на европейското право. Правото на Европейския съюз (ПЕС) не е част нито от международното право, нито от националните правни системи на държавите членки. По този начин ЕС разполага със собствена правна система, която е съвкупност от правни норми с определени източници и органи, които ги приемат по определени процедури, със собствен правоприлагащ и правораздавателен механизъм и еднообразно тълкуване[2].

Съдебната практика на Съда на Европейския съюз (СЕС) е източник на право, който актуализира и утвърждава принципите на ЕС. СЕС е органът, който в течение на годините създава стройна доктрина за същността и основните принципи на европейския правен ред, изграждайки конституционния му статус. Чрез нея се утвърждават принципите на разграничение на ПЕС от международното право и националното право на държавите членки.

Автономният характер на правопорядъка се признава от Съда в решението по делото Van Gend & Loos с/ Nederlandse Administratie der Belastingen (C26/62, 1963). В последното Съдът постановява: „… Общността представлява нов правопорядък на международното право“.

В новата съдебна практика чрез общностната юрисдикция се установява съотношението между общностното и международното право. По дело от 2008 г. Съдът застава зад становището, че международното право и общностното право се уреждат от самото общностно право и международното право може да взаимодейства с общностния правен ред само според условията, определени в учредителните принципи на Общността. Според СЕС международното право не може да прониква в общностното и да засяга конституционните принципи в учредителните договори. Така общностното право е „вътрешно“ право спрямо международното право. Със съдебната практика се закрепя и принципът, че правото на ЕС се интегрира в националните правни системи на държавите членки. С решението по делото Flaminio Costa с/ E.N.E.L. (C-6/64, 1964) Съдът постановява, че „Общността има собствен правов ред, интегриран в правната система на държавите членки“. Така с течение на годините и чрез съдебната практика се утвърждава автономният характер на правото на ЕС и отношението му спрямо международното право и националното вътрешно право на държавите членки.

Правото на ЕС бележи тенденция към централизация. Това ясно проличава от стремежа да се създаде конституция. С решението си по делото Les verts с/ Европейския парламент (C-294/83, 1986) Съдът на Европейските общности (СЕО) затвърждава концепцията Договорът за Европейската общност да се третира като „конституционна харта“. В доктрината се възприема тази концепция и за трите учредителни договора.

Актуалният въпрос е за създаването и приемането на текст, различен от учредителните договори, който да представлява Конституция на ЕС. Такъв конституционен договор е одобрен на Европейски съвет в Брюксел на 18 юни 2004 г. и подписан в Рим на 29 октомври 2004 г. от 25-те тогава страни членки. В конституционния договор се определя период за ратификация, който трябва да приключи през месец октомври 2006 г. Франция и Холандия отхвърлят Конституцията след провеждането на референдуми през 2005 г. с негативни резултати. Политологът Марк Ленард коментира експресивно този негативен вот по следния начин: „Френското и холандското „не“ пометоха като цунами европейската политическа класа, унищожавайки политически кариери, обезсилвайки Конституцията на Европейския съюз и поставяйки точка на продължилата 20 години интеграция отгоре“[3].

Може да се направи извод, че ветото, наложено от Франция и Холандия, е противодействие на тенденцията към засилващата се централизация. Макар и с установено превъзходство над вътрешното право на държавите членки, ПЕС изпитва колебания в степента на това превъзходство. Поставят се следните въпроси: как европейският правопорядък като наднационален взаимодейства с националните правни системи и води ли това до нарушаване на суверенните права на всяка държава членка.

3. Модели при управлението на Европейския съюз

Преди да бъде разгледан конкретно въпросът за интегрирането на европейското право в националното и източниците на право, посредством които това се осъществява, ще проследя как се заражда идеята за управление на Европейската общност още от времето на създаването ?. Това е необходимо, за да се изясни каква философия заляга в прилагането на принципите, според които европейското право трябва да има примат над вътрешното право на ДЧ, но същевременно не трябва да изземва законодателните функции на националните институции и да не накърнява суверенитета на страните.

Според Марк Ленард оръжието на Европа е законът. Преди да заключи това, той съпоставя два модела за налагане на сила и контрол, наречени „силата като спектакъл“ и „силата като надзор“. Първият модел е основан на демонстрация и употреба на военна или икономическа мощ за постигане на вътрешно- или външнополитически цели от една страна. Проявленията на тази демонстрация може да са от извършване на брутални екзекуции от средновековни владетели за демонстриране на власт до използване на ядрени бомби, подобно на тези в Хирошима и Нагасаки по време на Втората световна война. Въпреки че с този метод се постига всяването на масов страх, той е скъп и действа контрапродуктивно, тъй като страхът води до омраза, а като следствие – бунт на тези, които се стреми да контролира. Този вид сила е неефективен, защото се налага отвън на обществото или общността, които не я желаят, и не води до уредбата им отвътре. Затова модерните общества се отказват от „силата като спектакъл“ и се насочват към „силата като надзор“.

Философът Мишел Фуко твърди, че преходът от „спектакъл“ към „надзор“ позволява модерните общества да бъдат управлявани с цената на малка част от разходите, които е принуден да направи режимът, прилагащ метода на „спектакъл“. Ключовият извод на Фуко, представен от Ленард, е, че ефективното упражняване на власт зависи не толкова от разполагането с военна сила или с технология за възпиране, колкото от утвърждаването на легитимност, при която всеки се ангажира с прилагането на правилата.

Ангажирането на всеки с прилагането на правилата може да намери връзка с принципа на добросъвестно изпълнение на международните договори (pacta sunt servanda), който е основен в международното право. Той се оказва ключов и за ЕС, чието учредяване е базирано на международни договори и е ангажимент на всяка страна членка да ги спазва. Затова европейският проект е основан на желание да се премине от силова политика през военния период към политика на сътрудничество и самоконтрол чрез върховенство на закона. Европейското право функционира не защото е налице европейска полицейска държава, която да налага сила, а защото европейските страни искат системата да успее, като полза от това имат всички. Същевременно всяка страна членка държи и останалите такива да спазват законите, на които сама е принудена да се подчинява. Така европейското право се превръща в една обща кауза и справедлив начин за управление.

Европейската общност се заражда на база сътрудничество именно в сферата на икономиката, което се обяснява с по-бързото осъществяване на икономически отношения, бърза възвръщаемост от тях, създаване на общ пазар, от което всички членки имат интерес. Дълбоката първопричина е чрез сътрудничество да се направи невъзможна войната между европейските държави. Но търсенето на сътрудничество е едно предвидимо поведение както на отделните човешки индивиди, така и на политическата сцена. Може да бъде направена аналогия с теорията на игрите, развита от нобеловия лауреат по икономика Джон Наш. Забележителен е фактът, че за разлика от науки като физика и химия, теорията на игрите е приложима както в икономиката, така и в политиката, правото, военното дело и в други сфери, тъй като представя поведение, основаващо се на преценката на рационални играчи[4]. В случая с Европейската общност европейските страни са рационалните играчи, които внимателно избират каква позиция да заемат спрямо останалите. Според теорията на Наш при всяка стратегия винаги има точка на равновесие (Nash'sEquilibrium), при която даден играч винаги може да изработи оптимална и най-изгодна за него стратегия при фиксирани стратегии на другите играчи. В конкретния случай, когато всяка държава членка на ЕО избере тази оптимална стратегия при установени правила, се получават много равновесни точки. Може да се направи извод, че Европейската общност се заражда на база равновесните точки на страните членки. Всяка е длъжна да спазва общите правила в играта (определени от УД), за да постигне оптималната си стратегия. Същевременно в дисертацията си„Некооперативни игри“ Наш разкрива, че всеки играч следи за ходовете на другите играчи и така определя своята следваща стъпка. На основата на това се осъществява и самоконтролът – страните не само преценяват как ще постъпи другият, а следят дали това ще стане по правилата. Получава се своеобразно „хоризонтално“ саморегулиране.

Относно надзора, който ЕС извършва на наднационално равнище като „вертикално“ регулиране, може да се направи аналогия с модела на затвора „паноптикум“, проектиран от основателя на утилитарната философия Джереми Бентам. Затворът на Бентам е кръгла сграда с открити за наблюдение килии, подредени около централна кула, в която би могъл да стои надзирател. Надзирателят се помещава зад непрозирно отвън стъкло, така че той може да наблюдава отвън осъдените, но те не са в състояние да го виждат. Надзирателят може да гледа или да не гледа към килиите, но затворниците имат усещането, че са наблюдавани през цялото време. С други думи, дори когато надзирателят не ги наблюдава, те трябва да се държат тъй, сякаш са наблюдавани. По такъв начин огромен затвор с множество килии може да бъде охраняван от един-единствен надзирател[5]. Аналогията на ЕС като надзирател и държавите членки като осъдени е условна – идеята, заложена в този модел, е, че Евросъюзът не влага всички усилия, за да наложи власт над ДЧ, а чрез минимум средства демонстрира, че са подложени на постоянен надзор и при неспазване на европейското право като превъзхождащо националното им, ще понесат съответната санкция.

Такава е и логиката на интегрирането на европейското право в националните правни системи. Така отговорност за прилагането на европейското законодателство носят предимно държавите членки и това прилагане се означава като „косвено“[6]. Основание за това твърдение може да се намери в чл. 10 ДЕО, според който „Държавите членки приемат всички необходими мерки, било общи или специални, за да осигурят изпълненията на задълженията, произтичащи от този договор и от актовете на институциите на Общността. Те съдействат за постигането на задачите на Общността. Те се въздържат от каквато и да било мярка, която би могла да застраши постигането на целите на този договор“. Получава се известна децентрализация на европейското право на национално ниво. Това позволява самоизграждане на европейския правен ред, като всяка страна член чрез вътрешни мерки способства за реализацията на европейския правен ред вътре в страната.

В отговор и изпълнение на задължението в разпоредбата на чл. 10 ДЕО в правната система на България се приема реципрочната разпоредба – чл. 7а ЗНА, според която Нормативен акт се издава и в случаите, когато трябва да се приемат мерки на национално ниво, необходими за изпълнение и прилагане на актове на Европейския съюз или на международни договори, сключени от Европейските общности“.

За да има координация и хармонизиране на правоприлагането в ДЧ, институционално „надзорът“ се осъществява от Комисията на ЕС. Тя е компетентна да следи изпълнението на задълженията от страна на държавите членки, за да обезпечи ефективното съблюдаване на общностното право. Логиката на интегрирането на европейското право е допускане на автономия на държавите членки, но и изискване за лоялното им сътрудничество, за което се следи от ЕС. Държавите са приели да допуснат примата на правото на Европейския съюз над своето, като това превъзходство не е изцяло и не застрашава държавния им суверенитет.

Както коментира М. Ленард, европейците обръщат наопаки фундаменталния принцип на суверенитета: „Преди създаването на Европейския съюз представата за „суверенитет“ е равносилна на независимост от външна намеса [] удържане на другите страни на дистанция. Но, както казва Робърт Купър, на мястото на ревностната защита на собствения суверенитет от външна намеса европейците поставят взаимната намеса и надзора като основа на сигурността“[7]. Следователно правото на Европейския съюз намира място и в правните системи на държавите членки, за да осигури минималната, но необходима намеса, за да се осъществява контрол и провеждане на общи европейски политики. Възниква въпросът по какъв начин се осъществява това.

4. Принципи за интегриране на европейското право в националните правни системи на държавите членки

Интегрирането на ПЕС във вътрешното право на ДЧ става чрез източниците на европейско право, които придобиват юридическа сила в правните системи на държавите членки. Следователно, за да действа правото на Европейския съюз в ДЧ, е необходимо нормите му да станат действащи за националните правни системи, а за тази цел са необходими източниците на право като актове и процедури, валидиращи европейските правни норми. Проф. Ташев обозначава тези специфични източници като „интегрирани“ спрямо правната система, в която са привнесени отвън. Чрез това „интегриране“ на наднационално европейско право във вътрешното право на държавите членки се постига вече споменатият минимум регулация, който обаче трябва да осигури хармонизиране на правото в Европейския съюз и да бъде техника за провеждане на общи европейски политики. Ако бъде направена аналогия с по-горе споменатата теория на игрите, европейското право трябва да създаде еднакви условия на играта за всички играчи, т.е. за държавите членки.

Но ключовият момент е не точно какви са източниците на право, а на какъв принцип те се включват в националните правни системи и какво място получават в йерархията на вътрешните за страната източници на право. Принципите, според които ПЕС се интегрира във вътрешното право на ДЧ, определят до каква степен Съюзът ще се намесва във вътрешното право. Тези принципи са три – принцип на непосредствена приложимост, принцип на примата и директен ефект. Всеки от тях има особености при обосноваването и прилагането.

4.1.Принцип на непосредствена приложимост

Принципът на непосредствена приложимост предвижда нормите на правото на ЕС след влизането си в сила автоматично да стават действащо право за и във всяка ДЧ[8]. Този принцип се прилага както за органи и служители на ЕС, така и за ДЧ и за всички субекти на правото под юрисдикцията на ДЧ. Също така при този принцип нормите на ПЕС не стават част от вътрешното право на ДЧ, а действат като норми на самостоятелен правен ред. Това ги разграничава както от нормите на националното право, така и от нормите на международното право. Това действие независимо от националното право е с цел да се избегне евентуално осуетяване действието на общностните норми от държавите членки чрез вътрешни мерки, както и да се избегне възможността ДЧ чрез вътрешни мерки да обосноват неприлагането на европейските норми.

Нормите на ПЕС се прилагат именно като норми на ПЕС, независимо от формалния вид на източника и реда на приемането им. За тази цел моментът и условията за влизане в сила се определят от самото ПЕС. Условията за влизане в сила на „първичните“ източници на ПЕС се определят в самите тях – подписване, ратификация и др. Условията за влизане в сила на „производните“ източници на ПЕС са определени изрично и изчерпателно в учредителните договори – чл. 254 ДЕО. Така в националната правна система на ДЧ не се допуска преценка на валидността на нормата на ПЕС, а само изпълнението ?. Поради това и нормите на ПЕС стават действащо право в ДЧ от момента на влизането им в сила, но като норми на ПЕС. С това се цели ясно да се отграничи вътрешният правен ред на ДЧ от правния ред на ЕС като самостоятелен. Смисълът е да се избегне възможността ДЧ чрез вътрешни мерки да въздейства на европейските норми, като осуети действието им, засегне общозадължителния им характер или обоснове неприлагането им. В този смисъл и нормите на ПЕС стават действащо право в ДЧ автоматично – веднъж влезли в сила според ПЕС, правните норми не се нуждаят от никакви допълнителни правни действия от страна на ДЧ, за да могат да се прилагат. Съдът на Европейския съюз изрично определя като „забранени“ всякакви национални правни мерки, обуславящи или опосредяващи действието и приложението на общностните правни норми. Непосредствено приложими са всички норми на ПЕС, независимо от техния източник. За учредителните договори това не се подлага на съмнение, за „производните източници“ е регламентирано в чл. 249 ДЕО.

4.2. Принцип на примат

Вторият основен принцип на прилагане на европейското право е принципът на примат. Той се извежда от чл. 249,пар. 2 ДЕО относно регламентa, където се казва, че той е задължителен и пряко приложим в своята цялост във всички държави членки. Но СЕС в решението си по делото Flaminio Costa с/ E.N.E.L. разглежда този принцип като приложим не само за регламентите, а за нормите на ПЕС като цяло. Логиката на принципа на примата е, че ДЧ осъществяват чрез УД прехвърляне на компетенции, пълноценното упражняване на които би било невъзможно или застрашено, ако ДЧ можеха да противопоставят на общностните норми свои едностранни вътрешни разпоредби[9]. Тази логика допълва тезата за уеднаквяването на „правилата на играта“, разгледана през призмата на теорията на игрите. Всички държави членки трябва да се съобразяват с европейското право по един и същи начин – в този смисъл, когато тяхна вътрешна норма е в колизия с европейска, то примат има европейската.

При последното разширяване на Съюза (1.05.2004 г. и 1.01.2007 г.) всички новоприсъединили се държави въвеждат конституционни промени с различен обхват, позволяващи трансфера на суверенитет и обезпечаване на предимството на правото на ЕС. Българската конституция не съдържа подобна норма, но Закокът за нормативните актове изрично прогласява примата на основния законодателен акт на ЕС, постановявайки следното в чл. 15, ал. 2: „Ако нормативен акт противоречи на регламент на Европейския съюз, прилага се регламентът“.

Важен в случая е обхватът на принципа на примата по отношение на националните правни норми. Приматът не може да бъде ограничаван по сила – не търпи противоречие нито пълно, нито частично, нито трайно. Приматът не може да бъде ограничаван и по форма – не може да бъде ограничаван от каквато и да е по вид вътрешна норма. От съдебната практика на СЕO (респективно СЕС) става ясно, че ДЧ не могат да запазят в сила или да се позовават на вътрешни норми, които противоречат на ПЕС. В решението си по делото Simmenthal SpA с/ Amministrazione delle finanze (C-70/77, 1978)СЕО постановява, че в рамките на своята компетентност всеки вътрешен съд има задължението да приложи общностното право в неговата цялост и да защити правата, които то дава на частноправните субекти, като остави без приложение евентуалните разпоредби от вътрешното право, които му противоречат, без оглед на това дали те предхождат или следват общностната правна норма. Може да се направи извод, че ДЧ е длъжна не само да не се съобразява с вече приети норми, противоречащи на европейските, но и да се ангажира с това да не приема такива норми, намиращи се в колизия с европейските.

Спорен е въпросът дали това важи и за конституционните норми. Има становище, че принципът на примата се отнася и за тях, което означава, че националните органи трябва да приложат европейската норма, игнорирайки националната си конституция. Но на практика, когато се очертае възникването на противоречие на една (дори бъдеща) норма на ПЕС с националните конституции, ДЧ предприемат енергични действия за изменение на националните си конституции[10]. По този начин не се допуска ситуацията да съществува европейска норма, намираща се в конфликт с конституционна норма на ДЧ, и не се налага решаване на проблем при колизията им.

Тъй като принципът на примата дава възможност на европейското право не само за интегриране в националното, но и за обезсилване на вътрешни норми, създадени от национални компетентни органи, то този принцип не може да остане неограничен. В противен случай подобна правна намеса би могла да бъде заплаха за суверенитета на ДЧ. Затова приматът се проявява само при конкретна колизия на конкретни правни норми на правото на ЕС, от една страна, и националното право, от друга, т.е налице трябва да е условието различие в уредбата на една и съща материя според европейското и вътрешното право. Друго ограничение е времето – приматът се проявява само ако една европейска правна норма е влязла в сила и има национална норма в сила, която ?противоречи – приматът действа само докато действа противоречащата норма.

4.3. Директен ефект

Принципът е изведен за първи път в решението на СЕО по делото Van Gend & Loos с/ Nederlandse Administratie der Belastingen, където се постановява следното: В допълнение, ролята на Съда във връзка с чл. 177, а именно да осигурява еднообразно тълкуване на Договора от националните юрисдикции, потвърждава, че държавите са признали, че общностното право има обвързващо действие, поради което техните граждани могат да се позовават на него пред тези юрисдикции.

Директният ефект е такова състояние на една правна норма на ПЕС, при което става възможно юридически и физически лица да черпят пряко от нея права и задължения. Акцентът е в съдържанието на този принцип – физическите и юридическите лица в Евросъюза могат да черпят права и задължения директно от европейските правни норми. Това е една от най-показателните характеристики на европейския правен ред, която го прави уникален, отличавайки го от националните и международния правопорядък. Правото на Европейския съюз не само се интегрира във вътрешното право, но при директния ефект то го „прескача“, давайки право на всеки европейски гражданин да се позове директно на европейската норма. Но трябва да се отбележи, че ПЕС само по себе си няма директен ефект. Директният ефект се задейства като принцип в конкретна ситуация за конкретна правна норма на ЕС, когато тя отговаря на определени изисквания за съдържание. Освен това преценката дали една правна норма за дадения случай има директен ефект се прави от национален орган и се прилага само от него. По този начин се получава баланс между национално и наднационално право – прилага се директно норма от правото на ЕС, но това се случва само когато националният орган правоприлага. А същевременно, за да съществува хармонизация между двата правопорядъка, ДЧ са приели така поставените условия. Това се вписва в идеята за минималната, но необходима регулация, която провежда Съюзът чрез правния си ред – той не се намесва изцяло, а само в определени случаи. Също така, като не се дава директен ефект на ПЕС, а само на негови норми, и то винаги при определени обективни изисквания към нормата, се избягва възможността за накърняване на суверенитета на ДЧ чрез деформация в тяхната национална правна система. В случая ЕС чрез интегриране на правен ред демонстрира не сила, а надзор. Именно поради сложния момент с прекомерната намеса в националния правен ред, пред принципа на директния ефект стоят редица ограничения. Норма, на която се признава директен ефект, трябва да е ясна, точна и конкретна, т.е. с ниска степен на абстракция, така че по безспорен начин от нея да се извлекат правата и задълженията на адресатите. Освен това тази норма трябва да е безусловна, юридически перфектна и завършена.

Източниците на европейско право, които съдържат норми с директен ефект, могат да бъдат както първични, така и вторични. Норми от учредителните договори безспорно могат да се прилагат с директен ефект, като това не се отнася за норми-декларации, норми-принципи, свързващи норми или нормите, уреждащи функционирането на ЕС, които не предоставят права и задължения. На част от разпоредбите на ДЕО СЕС признава както „вертикален“, така и „хоризонтален“ директен ефект, което означава, че частноправен субект може да се позовава на тези разпоредби пред националния си съд както в спор с друг частноправен субект, така и в спор с държавата. Регламентите са единственият правен акт, за който УД изрично предвиждат директен ефект. Особеност е обаче, че не всички негови норми е задължително да притежават директен ефект.

Относно директивите съществува спор дали техните норми могат да имат директен ефект. Тъй като същността на директивата предполага действия, които ДЧ чрез вътрешни мерки трябва да изпълни в определен срок, то тя не поражда права и задължения за частноправните субекти. Изключение е обаче, ако ДЧ не изпълни предписанията на директивата в определения срок за изпълнение. Тогава частноправен субект може да предяви иск, като черпи права и задължения от нормите на директивата, които биха били в сила, ако ДЧ беше спазила срока за изпълнение. СЕС ограничава директния ефект единствено по отношение на неприложени от държавата директиви и приема, че за разлика от регламента, директивите могат да имат единствено „вертикален“ директен ефект, т.е. не могат да бъдат противопоставяни на частноправни субекти, а единствено на държавата членка, към която са адресирани. Следователно този случай показва, че правото на ЕС защитава правата на европейските граждани, предоставени от ПЕС, дори и ако държавата член не направи необходимото, за да ги интегрира в правната си система. В този случай тя понася санкция като последица от нейното нарушение на правото на ЕС. Решенията като източник на европейско право са адресирани до едно или няколко физически и/или юридически лица, което означава, че те могат да съдържат норми с директен ефект.

5. Практиката на Съда на Европейския съюз като източник на европейско право

5.1. Ролята на Съда на Европейския съюз в изграждането на европейския правопорядък

Както стана ясно, моделът на интеграция на правото на ЕС в националните правни системи на държавите членки не се постига чрез механично вграждане на наднационални източници на право, а се основава на принципи, утвърдени от съдебната практика на Съда на Европейския съюз. Правният ред на ЕС се самоизгражда, което е най-специфичната му характеристика. Процесът на това изграждане е възможен чрез ефективното интегриране на правото на ЕС във вътрешното право на държавите членки, като по този начин се получава една работеща система от взаимодействащи си и взаимнопроникващи правни системи. Вследствие на това самоизграждане се постига и гъвкавост на европейското право, която е жизнено необходима за приспособяването на Евросъюза към бързо променящите се социално-икономически и политически условия в световен мащаб.

Съдът на Европейския съюз е органът, чрез който се осъществява хармонизацията на наднационалното с националното право. През годините съдебната практика на СЕС (преди СЕО) не само тълкува учредителните договори, но и попълва празнините в правопорядъка, които се появяват по повод конкретни казуси. Тези казуси и ключовите по тях решения на Съда са индикаторите, показващи какво трябва да се попълни в регулацията на Евросъюза. По този начин, подобно прецедентните правни системи, съдебната практика става източник на право. Така основополагащи принципи на правото на ЕС, като вече разгледаните принцип на директния ефект и принцип на примата, не са изрично вписани в учредителните договори, а са резултат от съдебната практика на СЕС. Следователно европейското право съществува в духа на учредителните договори и се подчинява на заложените в тях основни принципи, но генератор за иновация и самоизграждане на това право е Съдът на Европейския съюз.

Съществува теза в доктрината, че нормативната действителност е пряко зависима от фактическата[11]. В труда си „Общо учение за държавата“ Георг Йелинек окачествява това явление като „нормативната сила на фактическото“. Идеята, която се влага, е, че съществуват редица фактори извън правото, извън нормиращото, които оказват влияние върху него дотолкова, че стават определящи за проявлението на нормите. Пример е обичайното право, което е форма на регулиране в една общност на база продължителна и еднотипна повторяемост на факти във времето, които се превръщат в обичай. Пример също е и съдебният прецедент в прецедентните правни системи. Според тази теория силата на правопорядъка зависи от фактическото му спазване, т.е. фактическото правоприлагане на един правен ред определя и нормативната му ефективност. Масовото и трайно доброволно спазване на правото, съчетано с принудителното му осъществяване при правонарушение, е най-важният фактор, за да стане правото наистина действащо. Следователно правото се оказва правосъзнание. Това подкрепя тезата, че отговорност по правоприлагането на правото на ЕС имат самите държави членки, които доброволно, подписвайки учредителните договори, са приели да попаднат под регулацията на нов правен ред. Нормативната сила на фактическото като явление показва своеобразен кръговрат в правото – то се поражда от фактическата действителност, за да я регулира и променя. По този начин се поражда и правото на ЕС – от фактическата необходимост за сътрудничество на държавите в Европа се поражда необходимост от правна регулация на отношенията им в изградените общности, а по-късно и съюз. Защото главната тежест при прилагането на европейското право пада върху страните членки и защото ефективността на европейското право зависи колкото от Съда на ЕО, толкова и от редовния национален съдия, който ежедневно се позовава на европейското право в своите съдебни решения, от адвоката, който основава защитата на клиентите си на общностното право, или дори от обикновения гражданин на Европейския съюз, който урежда дадено правоотношение според нормите на същото това общностно право“[12]. Така се осъществява и самоизграждането, и обновяването на правото на Европейския съюз. Практиката на СЕС способства по повод конкретни казуси да се извеждат общи принципи, които да станат регулатор за всички държави членки. Това се случва, защото, развивайки се, Европейският съюз, като субект на международното право, се адаптира към променящите се условия в световен мащаб и се самообновява отвътре. Александър Корнезов определя Съда на Европейския съюз като „един от основните вдъхновители на европейската интеграция“, от който зависи „живото право“ на Евросъюза[13].

5.2. Нормативна уредба и правомощия на Съда

Основните устройствени разпоредби, засягащи функционирането на Съда на Европейския съюз, се съдържат в учредителните договори. Правната сила на Статута на Съда е равна на тази на самите учредителни договори с разликата, че той може да бъде изменян отделно и независимо от договорите по облекчена процедура.

Съдът на Европейския съюз е компетентен да се произнася по въпроси, свързани с учредителните договори и произтичащите от тях актове на ЕС. Според чл. 292 ДЕО държавите членки се задължават да не уреждат споровете, отнасящи се до тълкуването или прилагането на договора, по начин, различен от този, предвиден в него, т.е. компетентността на СЕС, предоставена от УД, е изключителна.

Компетентността на СЕС е ограничена от УД. В рамките на тази компетентност пред СЕС се развиват няколко вида производства. Първо, производства, които предоставят правна защита срещу актовете на европейските институции.Второ, Съдът в Люксембург осигурява правна защита на ЕС срещу държавите членки при неизпълнение на общностните им задължения. Трето, СЕС е компетентен да тълкува УД и произтичащите от тях общностни актове в рамките на всяко едно производство, и в частност в рамките на производството по постановяване на преюдициално тълкувателно заключение.Четвърто, СЕС е компетентен да се произнесе със задължително становище по съответствието с УД на международен договор, чието сключване е предстоящо. Пето, СЕС е компетентен да се произнася и по всеки спор между страните членки, който има връзка с предмета на ДЕО, ако спорът съгласно чл. 239 ДЕО е отнесен до него по тяхно взаимно съгласие.

Съдът в Люксембург е единствено компетентният съд по изброените производства. Наред с това обаче в редица случаи единствено компетентен да приложи европейското право е националният съд. Например такива са делата за установяване на отговорност на държавата пред физически и юридически лица за неизпълнение или лошо изпълнение на задълженията към ЕС, от което са настъпили вреди, или за уреждане на последиците от отмяната на акт на ЕС в националния правов ред и др. Дори в случаите, в които националният съд потърси съдействието на СЕС в рамките на производството по чл. 234 ДЕО, разрешението на конкретния правен спор, висящ пред него, е в изключителната компетентност на националния съд. Така съдебната система на ЕС включва не само Съда на ЕО, но и всички национални съдилища на страните членки – по такъв начин, че функционирането ? без която и да било от съставните ? части би било невъзможно[14]. Следователно, макар да съществува правопорядък на ЕС, различен от правните системи на държавите членки, то те са взаимопроникващи един в друг и постигат хармонизация. Но СЕС не стои йерархически по-високо от националните съдилища и не представлява най-висша съдебна инстанция спрямо националните съдилища; от гледна точка на националното съдопроизводство не е съдебна инстанция въобще. Същевременно националните съдилища трябва да се съобразяват с решенията на СЕС, който упражнява висша юрисдикция в областта на европейското право. Така отношенията между национални съдилища и СЕС са отношения на съдебно сътрудничество. Това взаимодействие на национална и наднационална правна система проличава особено ясно при производството по постановяване на преюдициално заключение. Преюдициалното производство е гръбнакът на европейското процесуално право и което поддържа жива връзката между европейското и националното право[15].

5.3. Преюдициално производство

Преюдициалното производство поддържа връзката между европейското и националното право, защото чрез даването на правни указания със задължителен характер от страна на СЕС и съобразяването с тях от страна на националните съдилища, при спазване разделението между компетентността на СЕС и националния съд, се постига съгласуване и еднакво прилагане на европейското право в държавите членки. Освен това съдебната практика по преюдициалното производство постоянно регистрира възникващите проблеми при успоредното действие на двата правопорядъка и чрез своите решения СЕС усъвършенства европейския правен ред. Така той с течение на времето остава актуален и гъвкав. Именно актуализиране и приспособяване са причините за опит за създаване на европейска конституция и необходимостта от приемането на Лисабонския договор. Преюдициалното производство е в духа на това постоянно самоизграждане на европейското право. Преюдициалното производство също е проявление на рационалност и прагматичност при прилагането на наднационалния правопорядък. Както беше споменато в началото, при интеграцията на европейското право се използват минимални усилия за регулиране, а не демонстриране на сила или изцяло налагане на европейското право над националното. Преюдициалното запитване дава възможност на ЕС за разрешаване на конкретни казуси и въвеждане принципи по решаване на подобни на тях казуси, като това е минимум намеса в националните правни системи.

Този принцип за минимална регулативна намеса присъства като елемент още в римското частно право. Рационалността и прагматизмът са водещи в римското право и по тази причина не са инвестирани всички законодателни средства, за да се уреди всяка възможна материя в социално-икономическите отношения. Например интердиктите представляват административни заповеди за възстановяване на съществуващи фактически положения. При спор между две страни преторът издава интердикт, с който нарежда на едната или двете страни по какъв начин да постъпят за разрешаване на спора при налични определени изпълнени условия. Така казусът се разрешава само ако е отнесен до магистрат. А това се налага само ако римските граждани или перегрините не съумеят сами да уредят отношенията си. Ако едната от двете страни откаже да изпълни разпорежданията по интердикта след извършена стипулация или изцяло откаже стипулация, то санкцията е по-висока от тази, която би понесла при виновност и изпълнение на интердикта. По този начин римското частно право с минимални усилия урежда само възникващите спорове, които страните не могат да уредят сами.

Подобно е положението и при преюдициалните запитвания – намесата „отвън“ способства не само за разрешаване на конкретния спор, но и за създаване на практика, според която да се разрешават подобни на него спорове. В римското частно право неизпълнението води до по-тежка санкция, отколкото при виновност и така се създават трайни предпоставки да се спазват правилата, без те да са наложени със сила. Това кореспондира с логиката на нормативната сила на фактическото – налице е спазване на правопорядъка и принудителното му осъществяване при правонарушение. Подобна форма на регулиране се постига и в ЕС – под страх от тежка санкция всяка държава членка прилага европейското право, без то като наднационален правопоръдък да е наложено принудително. А при възникващи несъответствия се използва преюдициалното производство.

Преюдициалното производство се състои от две фази – производство по отправяне на преюдициално запитване, което се развива пред националния правораздавателен орган, и производство по постановяване на преюдициално заключение, което се развива пред Съда на Европейския съюз. На принципа въпрос-отговор се постига комуникация между два отделни, но обвързани правопорядъка, с което се постига тяхната съгласуваност.

Първото отправено преюдициално запитване на България е от 4 декември 2007 г., като делото в Люксембург е образувано в началото на 2008 г. по искане на Софийски градски съд. Преюдициалното запитване се отправя от Софийски градски съд с искане за разтълкуване на Директивата за правна закрила на базите данни, като спорещи страни са производителите на правно-информационни системи „Апис-Христович” и „Лакорда”.

През периода януари – юни 2010 г. България е подала 4 преюдициални запитвания – 1 от ВАС, 1 от ВКС и 2 от Административен съд – София-град. Този брой е по-голям от броя на запитванията, отправени от юрисдикции на други нови държави членки на ЕС, като например Унгария и Чехия. Наред с това той е по-малък от броя на запитванията, отправени от две от старите, но съизмерими като население държави членки, каквито са Австрия и Нидерландия. Като цяло по-големите по население и по-старите държави членки значително по-често се възползват от възможността да се обърнат към СЕС с искане за тълкуване на учредителните договори и произтичащите от тях други актове.

Възниква въпросът, защо се появява тази зависимост. Българските граждани и юридически лица все още нямат достатъчно самочувствие и познания, за да се позовават на правото на ЕС за защита на своите права и законни интереси. Това е може би основната причина, поради която българските правораздавателни институции не се възползват достатъч­но ефективно от предоставената им възможност да отправят преюдициални запитвания до СЕС. Друга причина може да се търси в недостатъчното познаване на процедурите за разглеждане на тези запитвания и на практиката на Съда.

През периода юли – декември 2010 г. България е направила 4 преюдициални запитвания, колкото и през предходните 6 месеца – 2 са направени от ВАС и 2 от Административен съд – София-град. Значително увеличение се наблюдава през периода януари – юни 2011 г. – 12, или с 8 повече в сравнение с предходните два периода. Увеличението се дължи на високата активност на Административен съд – Варна, който е направил 8 преюдициални запитвания. Останалите 4 запитвания са направени от Административен съд – София-град (3) и ВАС (1). За този изследван период се забелязва засилване на активността на българските правораздавателни институции по отношение на отправянето на искания за тълкуване на първичното и вторичното законодателство на ЕС. Наблюдава се и разширение на субектите, които правят такива искания, което показва, че все повече правораздавателните институции в България придобиват самочувствие да се възползват от това си правомощие с оглед на постановяването на правилни и справедливи решения. Като цяло през 2011 г. е налице значително засилване на активността на българските правораздавателни институции – повече от два пъти се е увеличил броят на преюдициалните запитвания – 8 през 2010 г. и 19 през 2011 година[16].

Изводът е, че като на една от последните присъединили се държави членки, българският правен ред и съдебна практика постепенно се съгласуват с европейските, като това се осъществява чрез инициативата на самата страна. Така при преюдициалното производство хармонизацията между национално и наднационално право се задвижва от държавите членки, а не се налага чрез принуда.

6. Мястото на европейското право в националните системи на държавите членки и въпросът за суверенитета

Един от признаците, които отличават Европейския съюз от класическите международни организации, е конституционната структура. На учредителните договори се гледа не просто като на споразумение, а като на конституционна харта. В рамките на Евросъюза всяка страна член се е съгласила да трансферира суверенитет в полза на наднационалните институции. С развитието на конституционната структура и в хода на интеграцията актуален е проблемът не е ли твърде засилен този трансфер на суверенитет и до каква степен държавите членки губят самостоятелността си. В доктрината съществуват различни теории относно този въпрос – функционализъм, институционализъм, либерален интерговерментализъм (междуправителствена теория), социален конструктивизъм, рационализъм и др. Основното противопоставяне е във възгледите на представителите на междуправителствената теория и функционализма. Подкрепящите междуправителствената теория са на мнение, че основният двигател на интеграцията са участниците в нея (т.нар. интеграция отгоре). Неофункционалистите отстояват вътрешната функционална логика на интеграцията – приемат, че социалната енергия и външният икономически натиск тласкат народите към задълбочаване на интеграцията в Европа (т.нар. интеграция отдолу). Интеграцията отгоре е целенасочен процес, контролиран от правителствата на държавите членки, които следят поведението и обема на правомощията на наднационалните институции. Суверенитетът се разглежда като неотчуждаем. Функционалистите изхождат от виждането, че суверенитетът не е неделим, а е свързан с легитимното и ефективно осъществяване на поставените пред Евросъюза цели. Тогава страните преотстъпват на ЕС компетенции в определени сфери. Съществуват обаче мнения, че през годините ЕС е разширил компетенциите си прекомерно, без да е получил съгласието на държавите членки. Така практиката на СЕС води до утвърждаване на принципи на приложение на европейското право в националните правни системи, които предполагат примат на първото. Наблюдава се тенденция на задълбочаващо се сближаване чрез интеграция на наднационалното право в националното. Според някои учени през 70-те години на XX в. СЕО е разширил компетентността си, без да е имал право да прави това самостоятелно. Дори се създават хипотези за „тиха революция“. Факт е, че съдебната практика на Съда води до силно сближаване на правните системи, но въпросът е дали това накърнява суверенитета на държавите членки. Забелязва се тенденция юрисдикционните правни принципи, установени с практиката на СЕС, радикално да ограничават възможността на държавите членки да законодателстват на собствената си територия, като позволяват на собствените им граждани да ги държат отговорни за начина, по който вършат това[17]. И това се постига чрез директния ефект, според който всеки гражданин на Евросъюза може да черпи права и задължения директно от правните норми на ЕС. Дори може да се достигне до крайното твърдение, че въвеждането на института на европейско гражданство с Договора за Европейския съюз (ДЕС) от Маастрихт 1992 г. има идеологически смисъл. Така всеки гражданин на ЕС придобива самочувствие на такъв и увереност, че ЕС защитава пряко правата му, дори и ако те са нарушени в собствената му държава. Евросъюзът си поставя за цел да засилва защитата на правата и интересите на гражданите на своите държави членки чрез въвеждане на гражданство на Съюза. Добавеното европейско гражданство на всеки индивид към гражданството му на съответната държава членка в комбинация с принципите за директен ефект и примат на европейските правни норми „прескачат“ националните правни норми.

Тенденцията към централизация може да се проследи и на база нарастващата регулация на ЕС. През 1970 г. са приети 25 директиви и 600 регламента; през 1975 директивите са 50, а регламентите 1000; 1985 г. – 80 директиви и 1500 регламента. Към 1992 г. корпусът на европейското законодателство достига 1675 директиви и 22 445 регламента[18]. За да се уравновеси намесата на ЕС в държавите членки, съществуват принцип на субсидиарността и принцип на пропорционалност, предполагащи при споделена компетентност вземането на решения да се случва на национално ниво и само ако не е ефективно – да се намесват европейските институции.

Опитът за приемане на Европейска конституция се оказа неуспешен и причината за това се търси в липсата на готовност на някои от страните членки да приемат засилената интеграция в такава степен. Съществува и становище, че текстът на тази конституция е изработен „далеч“ от гражданите, което е и причина за провалените референдуми във Франция и Холандия през 2005 г. Съществува и теза, че чрез Конституционния договор се търси компромис между държави, които настояват за разширяване на компетентността на ЕС, и такива, които се противопоставят[19]. Договорът за Конституция на Европа (ДКЕ) не въвежда коренна промяна във властта на ЕС. Не се предвижда компетентност относно компетентността или монопол върху легитимната принуда. ДКЕ кодифицира съществуващата до този момент правна уредба. В чл. 6 ДКЕ се провъзгласява принципът на превъзходство на европейското право над националното, но този принцип не е по-различен от приетия от държавите членки принцип на примат, утвърден със съдебната практика на СЕО. Също така ДКЕ възпроизвежда и традиционните за ПЕС принципи на субсидиарност и пропорционалност. Предвижда се и процедура за напускане на ЕС от държава членка, което е съгласувано със суверенното ? право на избор. Заплахата от засилването на властта на ЕС спрямо държавите членки е видяна в опростяването на вземането на решения с квалифицирано мнозинство в повече сфери. Хипотезата е, че така една държава членка не може да наложи вето и в ЕС ще се вземат решения без достатъчния контрол на всички членове, т.е. ЕС ще се превърне в център на сила. Целта на това опростяване е постигане на гъвкавост и бързина при вземането на решения, което да улесни провеждането на цялостната политика на ЕС. В противен случай процедурата при единодушие става тромава и разтеглена във времето, ако само една страна например е несъгласна. Това опростено гласуване заляга и в Лисабонския договор от 2007 г., влязъл в сила от 2009 г. В договора от Лисабон се приемат и други текстове от ДКЕ. Следователно европейските държави постигат консенсус едва през 2007 г. с договора от Лисабон. Той има за цел чрез нововъведения ЕС да стане по-демократичен, ефективен и да се справя с предизвикателствата и актуалните проблеми. При нарастване броя на държавите членки засилената интеграция е естествена тенденция. Така разрастналият се Съюз провежда политика на „надзор“, но с повече усилия, отколкото при по-малък брой страни членки. Но балансът при функционирането на ЕС се постига, когато естественият процес на икономическа интеграция и стремежът на страните членки да запазят своя суверенитет се уравновеси с тенденцията на федерализация. Централизацията трябва да се провежда до такава степен, че винаги усилията, които се влагат за контрол и регулация от страна на ЕС, да са минималните възможни. Само при това условие Съюзът ще има необходимото управление с цел единство, а държавите няма да се противопоставят на минималния трансфер на компетенции, които да обслужват общите интереси. По този начин и суверенитетът ще остане незасегнат.

Ако се направи поглед към зараждането на идеята за Европейска общност, ще се види, че още в Декларацията на Робер Шуман от 9 май 1950 г., написана от Жан Моне, присъства идеята за този баланс. Прочитайки я, френският политик застава зад тезата за икономическо обединение, едни и същи условия за всички страни членки, но и едновременно с това общ Върховен орган. Така замисълът за сътрудничество в постигането на общите интереси под надзора и контрола на независими висшестоящи институции е просъществувал и до днес. И ако преди повече от половин век Шуман и Моне са смятали, че „Европа няма да се създаде отведнъж, нито като цялостна конструкция: тя ще бъде изградена само с помощта на конкретни стъпки“, то те остават актуални и към настоящия момент. Европа в лицето на Европейския съюз е единно, непрестанно самоизграждащо се и обновяващо се обединение, което е принудено да се адаптира към изменящите се условия в световната конюнктура.

7. Заключение

Въпросът за мястото на правото на Европейския съюз в националните правни системи на държавите членки не може да бъде обобщен еднозначно, защото той търпи развитие във времето. Това, което се наблюдава като закономерност към настоящия момент, е, че от създаването на Европейските общности, а след това и Европейския съюз, правната уредба има за цел да приложи една и съща регулация по един и същи начин за всяка държава членка. По тази причина правото на ЕС се интегрира във вътрешното право на държавите членки, като притежава принципно върховенство над националното право. Това върховенство е ограничено още с приемането на учредителните договори, за да се избегне накърняване суверенитета на всяка държава член на Европейския съюз. През последните две десетилетия се отбелязва тенденция към засилена интеграция в Евросъюза, която се осъществява чрез засилване позициите на наднационалния правопорядък спрямо националния. Тази тенденция естествено се балансира от стремежа на страните членки да запазят суверенните си права.

Бележки под линия:

[1] Вж. чл. 49 ДЕС.

[2] Попова, Ж. Право на Европейския съюз. С.: Сиела, 2009, с.

[3]Ленард, М. Защо Европа ще управлява XXI век. С.: Обсидиан, 2005, с. 7.

[4]Carlton, D., J. Perloff. Modern industrial organization. HarperCollins College Publishers, 1994, p. 232.

[5] Ленард, М. Цит. съч., с. 51.

[6] Попова, Ж. Цит. съч., с. 382.

[7] Ленард, М. Защо Европа…, с. 52.

[8] Семов, А. Източници на правото на ЕО и ЕС и принципи на прилагането му. Министерство на правосъдието, 2005, с. 49.

[9] Семов, А. Цит. съч., с. 63.

[10] Семов, А. Източници на правото на ЕО…, с. 69.

[11] Сталев, Ж. Нормативната сила на фактическото. С., 1997, с.

[12] Корнезов, А. Преюдициалното запитване до Съда на Европейските общности. С.: Сиби, 2008, с. 49.

[13] Пак там, с. 20.

[14] Корнезов, А. Преюдициалното запитване…, с. 27.

[15] Пак там, с. 50.

[16] Данните са от Юридически барометър, 1, 2010, с. 14.

[17] Моллов, С. Принципът на суверенитета. С.: Сиби, 2012, с.

[18] Пак там, с.

[19] Моллов, С. Принципът на…, с. 182.

 

ОТГОВОРИ

Моля напишете Вашия коментар!
Моля напишете Вашето име тук

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.