Когато правото на локално (преференциално) паркиране загърби същността на гражданската незаменимост

Стояне, в чест на твоето „акме“…

За мен 10.11.1989 г. донесе и лична радост. На този ден научих, че съдия Румен Янков е взел решение в моя полза и аз – редовен „аспирант“ в София, но с „жителство“ в друг град – получих право да се картотекирам за общинско жилище в София. Така той скъса порочния кръг „за да получиш жилище, трябва да си жител, за да си жител, трябва да имаш жилище“, предизвикан от Наредба за временно ограничаване приемането на нови жители в градовете (Постановление № 112/25.11.1974). В социализма само назначаването на работа в определени сектори или брак можеше да преодолее ограничението[1]. Много скоро демократично избраният председател (президент) д-р Желю Желев отмени тази Наредба с Указ № 51 от 7.08.1990 г. Мотиви – несъответствие на чл. 35, ал. 2 от Конституцията на НРБ и противоречие с чл. 12, ал. 1 от МПГПП. Този натрапчив спомен изплува и в ситуацията на пандемия от коронавирус, когато бе въведен режим на извънредно положение. Търсенето на основания за справяне с ограниченията за напускане и връщане в големите градове сякаш върна лентата на историята назад. Този път обаче сред преплитането на минало и настояще се вряза едно решение на ВАС, което чертаеше и легитимираше своеобразни ограничения в бъдещето.

На 24.07.2015 г. ВАС постановява Решение № 9045 по дело № 11689 за 2014 г., с което приема, че не противоречи на закона онази част от Наредбата за организация на движението на територията на Столична община (НИДНОДТСО) – „Режим на локално платено паркиране на ППС на живущите в зоните за почасово платено паркиране“, която дава право на абонамент единствено на лицата с постоянен адрес на територията на съответната подзона от „синята“ и „зелена“ зона („цветна зона“). Регистрираните на същата тази територия, но само по настоящ адрес, нямат право на този абонамент (удостоверим с винетен стикер) и могат да паркират в „цветната зона“ единствено по общия режим на кратковременно платено паркиране в рамките на максимум 2 или 4 часа (според цвета на зоната) в диапазона между 8:30-19:30 ч. през работен ден и между 8:30-18:00 – в събота. След това за тях следва „скоба“ и санкция! Решението на ВАС става образец за регламентиране на паркирането и в други големи градове на страната. Защото приема, че

– (а) „местоживеене“ не се включва сред белезите за дискриминация,

– (б) „нито Конституцията, нито Законът за гражданската регистрация (ЗГР) обвързват това право [свободния избор на местожителство] с постоянния адрес“ и

– (в) „че лицето избира местоживеенето си, законът му е предоставил право на избор по отношение на неговата адресна регистрация“.

Това решение ми изглежда проблематично, защото не взема на сериозно основните права, гарантирани от Конституцията на Република България. То не е съобразено и с решение на Конституционния съд на България.

I. Локално действие без глобално мислене

Преференциалното паркиране (наречено „локално“) е право в полза на лица, които удовлетворяват два типа условия: (а) членове са на домакинства на собственици или наематели на обособени жилищни имоти, попадащи в цветната зона, и (б) са с постоянен адрес, идентичен с адреса на жилищния имот. С оглед яснотата можем да сведем трите възможности от първото условие  – собственик, наемател, член на домакинството на някой от тях – до две: собственик или наемател.

ВАС изобщо не е разгледал хипотезата, когато дадено лице, собственик на два имота в две различни населени места, трябва да живее за продължителни периоди в тези две населени места, в които е налице „цветна зона“ за ограничено паркиране. Най-малкото защото те се регламентират от отделни наредби на различни общински съвети.[2]

Толкова ли са редки тези случаи? Можем да си представим „реститут“, пострадал от социализма, който внезапно се е оказал наследник и собственик на две жилища в различни населени места, които фамилията му не е можела да ползва десетилетия наред, а сега в тези населени места е въведена „цветна зона“. И нему се налага да снове между тези населени места, разделяйки седмицата на две, за да се грижи за двете си лели, които не могат да се търпят, защото някога не успели да разделят един ухажор и останали самотни. Светът познава и други главоблъсканици[3]. А защо да не е депутат, пред който се е отворила дългосрочна перспектива, да заседава в столицата и да общува с избирателите от родното си място, но и на двете места не е сколасал да се сдобие с жилищен имот с прилежащо паркомясто. Или професор, който крепи съществуването на катедрите в два университета, разположени в две различни населени места, където се е обзавел със собствено жилище, но без екстри като домашна асистентка или паркомясто; и за да се чувства млад, търкаля сам скромния си автомобил по все по-разрастващата се автомагистрална мрежа. Може да е и държавен служител, разполагащ по закон с неизползваемо дълга отпуска, който полага неимоверни усилилия да я реализира, като прескача до „второто“ жилище, разположено в някоя сезонна столица (на територията, все пак на страната), закупено с изпаднали пари по някой европроект. Дори столичен учител може да се окаже ощастливен, не от търкане на лотарийни билетчета, а от даване на частни уроци за седмокласници, и да откупи дела от наследниците на родния дом в провинцията, който да ползва по време на предългата лятна ваканция, за да регенерира. На ръба на тези ситуации е и онази, в която някой е напуснал онзи град, в който бил е роден и до болка е скучен дори за него, установил се е да живее и работи в столицата, но трябва да полага постоянни грижи за болни родители, останали в родния дом без да му го припишат, а местната власт го е „зонирала“ в цвят, възпрепятстващ свободното паркиране. Толкова гранична е ситуацията и на мутресата с добро сърце, адресно заточена от своя спомоществовател в столицата и управляваща подарения й „личен“ автомобил с пълномощно. Какво може да направи тя, за да откликне на зова за помощ на родителите си, оказали се обитатели на обсадено от „цветна зона“ за паркиране жилище в далечен град, за да им носи бали с памперси, без да увреди ноктопластиката си и имиджа си, дойде ли си без „колата си“? Но как да я пререгистрира по останалия й като скъп спомен постоянен адрес на домакинството на родителите й, което иначе била напуснала още като непълнолетна?

Това са типови случаи на начин на нормален човешки живот, разделен между две населени места. Но ако и в двете населени места е организирана „цветна зона“ за паркиране, в границите на която попадат съответните два собствени жилищни имота на хипотетичното лице, какво може да направи то, за да получи абонамент за локално (преференциално) паркиране по времето, когато живее в тях? И за да няма недоразумение, ще добавя, че това лице не е дало никой от тези имоти под наем и плаща местните данъци и такси за тях съобразно тарифите за основно и неосновно жилище. То се чувства като ученик пред задача по химия, в която трябва да свърже в молекула валенциите на правото си на собственост и адресните регистрации, с които разполага по закон. Как да постигне баланс в раздвоеното местоживеене, при положение че законът му дава възможност за две регистрации – по постоянен и по настоящ адрес, а съответните наредби на ОС признават като основание на правото за локално (преференциално) паркиране само едната – по постоянен адрес? Трябва ли той да се довери на мъдростта на Луна-Президент и съгласно нейния първи главен принцип „тук-там, тук-там“ да сменя личните си документи през няколко месеца? Или е по-добре да се откаже от ползването на автомобила си и да последва втория главен принцип на далновидната Луна-Президент: „бягайте, крачета“. Естествено, че пред него са се ширнали като добруджанско поле възможностите да си купи електромобил. Но едва ли това ще е спасение в дългосрочен план, при положение че дори най-обикновените ни съграждани, загубили заради ограниченията по време на пандемията възможността да прескачат през уикенда по средиземноморски плажове и алпийски ски курорти, сега се презапасяват с тоалетна хартия и електромобили. Така че много скоро и електромобилите ще станат обичайна плячка на „паяка“.

Основните принципи на Луна-Президент не са универсални. Защото е възможно само в едното от двете населени места, в което „героят на нашето време“ има собствени жилищни имоти, да е учредена „цветна зона“ за паркиране. За него има две възможности, едната благоприятна, другата – не. Щастливият му шанс е тогава, когато основното му местоживеене попада в „цветна зона“, временното – не. Но ако се случи обратното? Ако пребивава постоянно в столицата, за да работи, и живее в столични покрайнини, а второто му жилище в другото населено място се окаже в „цветна“ паркозона? Законът му позволява да се регистрира по постоянния адрес на второто жилище, по настоящ – на адреса на основното. Което значи, че всички писма на официалната власт (включително „честитките“ от КАТ) ще отиват там, където той рядко пребивава. Няма ли да изглежда на самия него непочтено и укоримо да предлага на органите на държавата, областта и общината адрес за контакт, който на практика не ползва? Но тя и съвестта гризе, гризе, па й омръзне или като анорексичка се засити от слюнката си.

А какво да кажем за граждани на други държави от ЕС, пожелали да ни гостуват за дълго време в жилищните ни имоти, находящи се в „цветна зона“, и решили да дойдат с автомобил, който не е на батерии. Или децата ни, пръснати по таз пуста Европа, отказали се от българското си гражданство и от „ЕГН-то“ си? Как да получат шанс да паркират локално (преференциално) в близост до дома на родителите си, решили да изкарат лятото с тях?

Те ще немеят, защото в техните страни (съдейки по личния си опит от регистрирането си в някои от тях) е напълно нормално човек да има не само повече от един жилищни имота, но и основно и спомагателно жилище (Haupt– und Nebenwohnung или Zweitwohnung, first and second residence или household, или най-накратко: dual residence). Къде е „двойното домакинство“ в българското законодателство? То впрочем е и режим на семеен живот, само че с отвратително данъчно бреме. Модерният начин на живот налага на много семейства да живеят заедно само през уикенда. Нима потребността от абонамент за локално (преференциално) паркиране трябва да води до разделно регистриране по постоянен адрес на членовете на едно семейство? Нима това не е дискриминация по семейно положение в комбинация с упражняването на трудова дейност?

II. Постоянният адрес и правото на собственост

ВАС е сезиран на парче и решава на парче. Такава е правната действителност. Никой не го е сезирал с казус, сходен на описаните по-горе. Това обаче не пречи да се прочете внимателно каква роля играе правото на собственост в обосновката на решението му. На много места в решението е взета предвид общинската собственост, най-вече в качеството й на публична. Но само на едно място става дума за правото на принудително преместване на неправилно паркирало ППС без съгласие на собственика му, а на друго е цитиран текстът от наредбата, приравняващ собствениците и наемателите на жилищни имоти в „цветната зона“. Толкоз. Всичко друго е свързано с правото на ОС за управление на „неговата си“ собственост, която по отношение на улиците няма как да не е публична. А още от римско време, щом една собственост е публична, значи, че е изключена от гражданския оборот[4]. На всичко отгоре според действащата Конституция само частната е провъзгласена за неприкосновена.

Затова ми е трудно да проумея как в очите на собственик на два жилищни имота, които са разположени в различни населени места, но изпълняват в живота му равностойна роля, задоволяват основните му потребности в самостоятелно обособени периоди, трябва да се ползват и обслужват по радикално различен начин, защото двете позволени от закона адресни регистрации се преценяват с приоритет. На практика елемент от гражданската регистрация степенува частна собственост, която по своя титул не подлежи на степенуване. Губи ми се логиката, че от основното право на собственост не произлиза разлика в ползването, а едно надстроечно явление като вид регистрация го пренарежда. Не е ли това форма на затруднение за ползване на частна собственост? За собственика на два жилищни имота, ползвани периодично и регулярно, тези имоти са равноценни (което предстои да бъде разяснено), но съответните различни общински власти принуждават собственика им да ги третира по различен начин не според собствените си потребности. Това насилие над собствената му скала на ценностите е дискриминация по обективния белег „имуществено състояние“. ВАС разглежда казуса, като взема предвид „местоживеенето“ и в известна степен ползването на жилищен имот от собственик и от наемател, но не и лица, ползващи трайно и устойчиво един или няколко жилищни имота.

Все пак основното не е връзката на локалното (преференциално) паркиране с правото на собственост, а с други основни права.

III. Местоживеенето като фактическа организация на живота и основните права

ВАС „В определението на понятието [дискриминация] не е включен като защитен признак „местоживеене“.

Да, така е. Но значи ли това, че местоживеенето няма връзка с личностните права, с равноправието? Особеното при него е, че изначално става дума за фактически, а не за нормативен критерий.

Къде е дефинирано „местоживеене“? В Закон за гражданската регистрация (ЗГР), в сила от 1999 г., става дума само за „местожителство“, гарантирано от Конституцията,, а думата „местоживеене“ е употребена на три места – и то само в преходните и заключителни разпоредби, в § 5, който определя промени в Закон за българските документи за самоличност (днес Закон за българските лични документи – ЗБЛД), където обаче откривам само „месторабота“, „месторождение“ и „местопребиваване“, но не и местожителство или местоживеене. Очевидно при самото влизане в сила на ЗГР (юли 1999 г.) е бил приведен в действие текст за създаване на още параграфи в ПЗР на ЗБДС (= ЗБЛД), който регламентира отношения в рамките на срок до 31.12.1999 г. В тази връзка става дума, от една страна, че „паспортите се издават по местожителство“, а от друга, „местоживеене“ се отнася за „постоянно местоживеене в чужбина“ и за „военна книжка“. Трудно е човек да си създаде цялостна картина  за юридическата стойност на „местоживеенето“, като вземе предвид тези преходни разпоредби и добави към тях, че в Семейния кодекс понятието „местоживеене“ се отнася за „деца“ и „лица, поставени под попечителство“. Може ли да се окаже, че ВАС е прав, че то няма отношение към дискриминацията, просто защото не съществува легална норма за „местоживеене“?

С мъка все пак откривам дефиниция – в Закон за замяна на войнските задължения с алтернативна служба (просъществувал между 1999 и 2008 г.) четем: „Местоживеене“ е мястото, където гражданинът се е установил да живее постоянно или преимуществено, макар и да не е жител на населеното място“. С оглед настоящите норми на ЗГР тази дефиниция е невъзможна, защото, от една страна, противопоставя местожителство на местоживеене и местоживеенето възниква само като отклонение от местожителството, от друга, включва в съдържанието на местоживеенето две форми – постоянност и преимущественост. От това произтичат 3 позиции, а ЗГР предвижда само две – постоянен и настоящ адрес. Логическият ход е да се откажем от каквато и да била употреба на „местоживеене“ в юридически смисъл.

Защото, където и да срещне читател в някой закон шрапнелите на думата „местоживеене“, те се отнасят или за военнослужещи или за лица с непълна дееспособност.

Но пък Решение № 3/08.02.2001 г., постановено по к. д. № 16/2000 г. по описа на Конституционния съд на РБ казва друго: „Следователно живеенето е физическо състояние на едно лице. В конституционната разпоредба е придадено правно значение на фактическото понятие „място на живеене“. За да се свърже пребиваването на едно лице с определено място в смисъла на местоживеене, трябва да са налице още признаците на продължителност и трайност. Защото не всяко пребиваване на определено място може да се нарече живеене, ако не е продължило известно време и не е обвързано по някакъв начин с трайно отношение. Например човек може да премине през определено място без да отседне в него; може да отседне, но за времето на една командировка. Живеенето представлява именно фактическото пребиваване на определена територия за един относително продължителен период, в който лице трайно се е установило на тази територия. Признакът трайност характеризира връзката на лицето с това място чрез установяване на лични връзки (семейство, родители) или професионални връзки (месторабота). Оттук се налага и първият извод – живеенето по смисъла на чл. 93, ал. 2 от Конституцията е фактически и трайно пребиваване на едно лице на определена територия“. От решението на КС излиза най-малкото, че местоживеенето е обективна характеристика, начинът на живот на едно лице в контекста на неговата трудова дейност и на лични връзки (например роден дом). Тук имаме работа с нормативната сила на фактическото.

Смятам също така, че КС или присъединява местоживеенето към местожителството, или го определя като допълнително право, заслужаващо конституционна защита. Дори съм склонен да заключа, че КС придава равностойност на две ценности в рамките на широкото основно право на местожителство – домът и местоработата. Между тях обаче не може да има обективна йерархия. Дори тогава, когато става дума за работа на „жълтите павета“ и за живот в дома, дал постоянно убежище на „жълтата гостенка“. И ако се разминават по местонахождението им в различни населени места, това следва да бъде взето предвид. Акцентът върху „професионалните“ или върху „личните“ връзки при местоживеенето не бива да зависи от външната преценка на администрацията. Противното е намеса в личния живот.

Извод: Макар и фактическо състояние, в местоживеенето се пресичат три основни личностни права – правото на местожителство, правото на труд и правото на дом. Затова няма как неговото регламентиране да няма връзка с основните права и равенството между гражданите.

IV. Правото на местожителство и правото на гражданска регистрация

ВАС: „Нито Конституцията, нито Законът за гражданската регистрация (ЗГР) обвързват това право [свободния избор на местожителство] с постоянния адрес“.

В действащата Конституция е гарантирано основното право на избор на местожителство и е позволено ограничаването му единствено със закон „за защита на националната сигурност, народното здраве[5], правата и свободите на други граждани“. Както всички основни права, така и местожителството трябва да се съчетае с останалите. Понякога обаче в хартата за правата не се разчитат като принципи (или като формални права) равенството, а още по-малко принципът на индивидуалната уникалност на гражданина.

ЗГР не е инструмент на айхманова администрация или за преброяване на диви зайци. Неговият смисъл и роля като елемент на демократично законодателство в една правова държава е идентифицирането на всеки отделен гражданин: „гражданската регистрация включва съвкупност от данни за едно лице, които го отличават от другите лица в обществото и в семейството му в качеството на носител на субективни права“ (чл. 1, ал. 2). Става дума за прочутия принцип, познат в немския жаргон като Unvertretbarkeit[6], незаменимостта  по отношение на всеки един от носителите на човешките и на основните права. Ето защо по своя произход адресната регистрация е право, елемент от снопа права, които ни гарантират индивидуализиране на гражданския статус. В известен смисъл тя конкретизира местожителството ни, което споделяме с жителите на населеното място, постига онова, което местожителството не може. Адресната регистрация като право е от ранг, равен с този на името, родното място и родната дата, пола, гражданството, ЕГН, някаква степен на родство, семейното положение, навършената възраст, степента на дееспособност. В някои страни като идентификационни белези са също така псевдонимът, докторската степен, конфесията[7].

На фона на Конституцията смятам, че цитираното твърдение на ВАС й противоречи.

Първо, защото изборът на местожителство не стига до равнище с по-висока разделителна способност от това на населеното място. Такъв е смисълът му в Конституцията. Второ, „адресната регистрация“ е не само право, но и задължение, защото няма как да се откаже[8]! И всяко задължение (дори в рамките на едно право, каквото е гражданската регистрация) следва да се прецени колко пропорционално регламентира упражняването на друго основно право, каквото е местожителството. Смисълът на избора е като да избереш дали да се качиш с превозен документ в градския транспорт или да си купиш от водача. Всеки има право да избира адресната си регистрация, но максималният брой адреси са два – постоянен и настоящ, при това всеки един от тях има различна основна функция. Те „обслужват“ две измерения на гражданското ни битие. На базата на постоянен адрес комуникираме с властта, на базата на настоящ – упражняваме правото си на глас. Това е политическата стойност на тези права. Разбира се, единствено в постоянния адрес присъства допълнителен момент на задължителност – той функционира и за облекчен достъп на администрацията до гражданина. Никой от двата адреса не е задължително условие, партията, за която гласуваш, хората, с които общуваш, да комуникират с теб. Но кое дава право на властта да преекспонира собственото си удобство, да го превръща в средство за селекция?

Смятам обаче, че в качеството им на спомагателни възможности за удовлетворяването на две основни права – на идентифициране и на гласуване, не бива да име приоритет между двете адресни регистрации. Те функционират в различни посоки, освен това независимо от връзката им с правото на собственост.

На този фон всеки един от тези два адреса е основание за кандидатстване за място в детска градина и в начално училище в района. Какво прави публичните паркинги по-особени?

Извод: Между правото на местожителство и задължението за адресната регистрация има пряка връзка. ВАС греши, като казва, че не са „обвързани“. Шарнирът помежду им е правото на гражданска индивидуалност, въплътено в гражданската регистрация, част от която е адресната.

V. Местоживеене и адресна регистрация

ВАС: „Лицето избира местоживеенето си, законът му е предоставил право на избор по отношение на неговата адресна регистрация“.

Начинът, по който ВАС третира „местоживеенето“, е тъй сякаш местоживеенето не е нещо трайно и устойчиво, пропито от ценностите на дома и на работното място, докосващо се до основните права. По същия начин и „адресната регистрация“ е нещо мимолетно, а не елемент от гражданската регистрация, а нейните две форми нямат нищо общо с политическите права на гражданите.

В тази балансирана система все пак има и момент на предимство. Защото чл. 93, ал. 3 от ЗГР постановява: постоянният адрес „служи за упражняване или ползване на права или услуги в случаите, определени в закон или друг нормативен акт“. Съгласно закона, само той, не и настоящият адрес, съдържа някакъв допълнителен потенциал, който закон или наредба могат да разгърнат. Ала ВАС прочита текста и на този член волунтаристки. В цялото решение шества един дух, който шепти: общината е собственик, щом е собственик, може сама да реши, какво да прави със собствеността си, кому да дава привилегията за локално (преференциално) паркиране и на какви основания. Местоживеенето е тъждествено на мястото, където си си забравил зарядното на телефона. Адресната регистрация е въпрос на обем колко лица позволява законът да се регистрират на един адрес. Не съм сигурен, но навярно законът не забранява дори постоянна регистрация в населени места без живущи в тях, без ток и пътища, защото комуникацията с властта винаги може да се поеме от пощенски гълъби.

Уважавам много съдии не защото ги познавам. Но като чета решението на ВАС, се връщам в онова безрадостно време на реалния социализъм, в което ми обясняваха, че дори в Наредбата за ограничаване на жителството пише „временно“. То и всички сме временни, нали. Сега решението на ВАС ни натрапва „свободата на избор“. Но нима свободата на избор прилича на смяната на носни кърпички за еднократна употреба? По логиката на ВАС би могло всеки гражданин да изпробва в рамките на своя живот да се регистрира поне във всяко едно от селищата на страната, като почне от Абланица, с надеждата да стигне до Ябланица, но и като хвърля чоп между трите села с името „Абланица“.[9]

Само че основният смисъл на „постоянния адрес“ е устойчивата и надеждна комуникация между гражданина и властта. Може ли някакви други закони и нормативни актове да не се съобразяват с основната му същност? Ами ако утре някой ОС реши с наредба да предостави на притежателите на постоянен адрес на неговата територия право да се обаждат на кмета безплатно, да се пререждат при плащане на глоби, да ползват обществени тоалетни с отстъпка? И това ли ще са права и услуги, които могат да бъдат отказани на имащите само настоящ адрес?

По какъв начин правото на локално (преференциално) паркиране в синя зона допринася за индивидуализирането на един отделен гражданин? Такова навярно би настанало, ако към всеки постоянен адрес се пришие конкретно и незаменимо паркомясто. На практика обаче Наредбата за „цветна зона“ групира, а не индивидуализира граждани, създава привилегия на основата на територия, а не на индивидуален адрес.

Извод: Недопустимо е надстроени права да не съответстват на същността на правата или на задълженията, лежащи в основата им.

Кога най-сетне местната власт ще разбере, че са по-важни гражданите, а управлението на публичната собственост е в тяхно име.

Бележки под линия: