Обезщетяване на вреди от незаконосъобразни облагоприятстващи индивидуални административни актове

За успешното провеждане на иска по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ трябва да се докаже причинно-следствената връзка (ПСВ) между незаконосъобразния административен акт (АА) и претендираните вреди (Тълкувателно решение № 2/27.06.2016 г. на ВАС по тълкувателно дело № 2/2015 г.)¹. Съгласно чл. 4 ЗОДОВ „държавата и общините дължат обезщетение за всички имуществени и неимуществени вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането, независимо от това, дали са причинени виновно от длъжностното лице“. Следователно, въпреки особеностите на отговорността по ЗОДОВ², понятието за ПСВ е идентично с това, което се полза в областта на непозволеното увреждане (чл. 45 във връзка с чл. 52 ЗЗД)³. Оттук и необходимостта при прилагането на ЗОДОВ да се съобразят достиженията на цивилистиката по проблема за ПСВ, но и да се адаптират нейните постулати към спецификите на административния деликт.

Според утвърденото разбиране преценката за наличието на правнорелевантна ПСВ в гражданското право се извършва на два етапа („двойно сито“)⁴. Най-напред се търси отговор на въпроса дали вредите са причинени от противоправното деяние (действие или бездействие), при което се прилага теорията за еквивалентността (равноценното условие). Ако деянието е conditio sine qua non за настъпилите вреди, налице е причинност. На следващо място се поставя граница на отговорността за непозволено увреждане. Обезщетение се дължи само за преките вреди, които са адекватно причинени от противоправното деяние. Въз основа на опита и познанието за обективните характеристики на явленията се изолират онези резултати от увреждащото поведение, които са негова закономерна последица. Става въпрос за абстрактна преценка дали противоправното деяние по принцип е годно да причини дадени вреди. По този начин ПСВ се определя като „безусловна и конкретно на генетична и временна последователност“ между деянието и вредите⁵.

Това общо понятие за ПСВ е възприето в юриспруденцията по ЗОДОВ. Съгласно Решение № 2601 от 22.02.2012 г. на ВАС по адм. д. № 12721/2011 г.: „Пряка последица означава директно въздействие върху правната сфера на увредения, т. е. увреденото лице не би претърпяло вредите, ако не бе незаконосъобразния административен акт, и ако административният орган или длъжностните лица бяха действали съобразно закона. Под преки вреди следва да се разбират само тези, които са типична, нормално настъпваща и необходима последица от вредоносния резултат. Освен преки, вредите следва да бъдат и непосредствени, т. е. да са настъпили по време и място, следващо противоправния резултат.“⁶. Същата формулировка се открива в редица други решения на ВАС (напр. Решение № 2819 от 24.02.2011 г. на ВАС по адм. д. № 9138/2010 г..; Решение № 1706 от 3.02.2011 г. на ВАС по адм. д. № 9953/2010 г.).

В тази връзка статията разисква принципния въпрос дали приложното поле на ЗОДОВ се ограничава само до утежняващите административни актове, които имат неблагоприятни последици за своите адресати. В съответствие с тази логика част от съдебната практика приема, че издаването на незаконосъобразни облагоприятстващите индивидуални административни актове (ОИАА) изобщо няма потенциала да увреди техните адресати. На следващо място, ако се допусне обезщетение на вреди в посочената хипотеза, как следва да се формира неговата структура, по-специално – покриват ли се пропуснатите ползи от незаконосъобразния ОИАА? Накрая, трябва да се разискват и някои специфични хипотези на изключителна вина на пострадалия (адресат на ОИАА), които водят до екскулпиране на администрацията.

 

Причиняване на вреди от ОИАА

 

Разделянето на административните актове на констативни, декларативни и конститутивни е отразено в разпоредбите на чл. 21, ал. 1 и ал. 2 АПК и е изяснено в правната доктрина⁷. Приема се, че констативните административни актове удостоверяват факти или обстоятелства с правно значение, а декларативните признават или отричат съществуването на едно право или задължение⁸. Като най-типичен юридически израз на изпълнителната власт се посочват конститутивните административни актове, които непосредствено засягат правната сфера на своите адресати⁹. В зависимост от характера на разпредените правни последици се въвежда и допълнителното разграничение между облагоприятстващи и утежняващи административни актове¹⁰.

Възможно ли е на тази основа да се приеме, че единствените административните актове, които попадат в приложното поле на ЗОДОВ, са конститутивните увреждащи АА? Тезата е застъпена в практиката на административните съдилища по искове за обезщетяване на вреди от отменени разрешения за строеж, претърпени под формата на разноски за издаване на акта, разходи (инвестиции) за осъществяване на строителството и др. Така в Решение № 8640 от 17.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 11652/2012 г. e подкрепен изводът на първоинстанционния съд, че облагодетелстващ АА не може да причини вреди на своите адресати и че същите не са легитимирани да търсят обезщетение по реда на ЗОДОВ: „Анализът на материалноправната и процесуалноправната уредба на отговорността на държавата и общините за вреди води до заключението, че правото на иск по Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ) принадлежи на лицата, които са претърпели вреди от издаването на неблагоприятни за правния им статус административни актове, отменени по съответния ред от административните съдилища. При положение, че искът може да се предяви едновременно с оспорването на административния акт, за което законът изисква правен интерес, логично следва изводът, че лицата, за които административният акт е благоприятен, към категорията на които принадлежат и касаторите, не са легитимирани да търсят обезщетение за вреди по реда на специалния закон.“. Още по-категорични са мотивите на Решение № 8318 от 6.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 10521/2014 г.: „При извършената касационна проверка съгласно чл. 218 АПК настоящият състав на Върховния административен съд намира, че решаващият съд правилно е приел, че негативният ефект върху патримониума на ищците би могъл да настъпи от отмяната на разрешението за строеж, а не от неговото издаване, каквото основание за претендираните вреди е посочено в исковата молба. Строителното разрешение е позитивен акт и поражда благоприятни за адресата му правни последици, както сочи практиката на ВАС в решенията си по адм. д. № 11652/2012 г. и адм. д. № 3577/2013 г. Субективното право на обезщетение възниква само ако претърпените загуби или пропуснати ползи са непосредствена последица от незаконосъобразното волеизявление на административен орган. В настоящия случай ищците са претендирали обезвреда на извършени разходи по издаване на виза за проектиране, изработване на инвестиционен проект, изготвяне на комплексен доклад за съответствие по чл. 142 от ЗУТ, разходи по предварителен договор за присъединяване към електроразпределителната мрежа на "ЕОН България мрежи" АД, заплатена такса за издаване на разрешение за строеж, които предхождат хронологично издаването на строителното разрешение. Нормативната уредба изисква вредите да са последица от отменения акт т. е. да следват във времето вредоносния резултат, а не да го предхождат, поради което правилно съдът е отхвърлил тази претенция…Правото на иск по ЗОДОВ принадлежи на лицата, които са претърпели вреди от издадени административни актове, но тази правна възможност съществува за тези правни субекти, за които актът създава задължения, засяга неблагоприятно техните субективни права или законни интереси, което в настоящия случай не е така“. В тази посока е и изразеното в Решение № 1143/03.02.2014 г. на ВАС по адм. дело № 3577/2013 г. становище: “Правилни са и изводите, че не е налице пряка причинно-следствена връзка между твърдените вреди и отменения акт. Както обосновано се приема от съда вредите на ищците следва да се приемат за възникнали не от отмяната на разрешението за строеж, а от самото разрешение, което е незаконосъобразно“.

Към изложената теза за ограниченото приложно поле на ЗОДОВ могат да се повдигнат редица възражения.

Преди всичко трябва да се прецени дали адресатът на незаконосъобразен ОИАА може да претърпи вреди от него, без да се навлиза в темата за активната процесуална легитимация за неговото обжалване. От тълкуването на чл. 201, ал. 2 АПК не трябва да се извличат заключения по този въпрос, защото съединяването на иска за обезщетение с оспорването на АА е само допълнителна опция за заинтересованото лице, въведена с цел процесуална икономия. Общото правило на чл. 201, ал. 1 АПК допуска предявяването на иска за обезщетение след отмяна на АА по съответния ред, като няма пречка ОИАА да бъде обявен за нищожен преди това¹¹, включително по протест на прокурора. Следователно, възможността да се търси обезщетение по ЗОДОВ не може да зависи от обстоятелството дали увреденото лице има право да оспорва ОИАА и дали в действителност е реализирало това право. В допълнение трябва да се подчертае, че невинаги за адресата на ОИАА липсва възможност за оспорване. Нищожният АА не поражда правни последици, но създава опасна привидност за издаден действителен АА¹². Това генерира несигурност и компрометира правното положението на неговия адресат. За разлика от случаите на унищожаемост, когато адресатът на АА има интерес да не обжалва, тук той не може да възприеме пасивно поведение и да разчита на „заздравяване“ на нищожността. Следователно, адресатът на ОИАА може да иска прогласяване на неговата нищожност¹³.

Трябва да се подчертае, че нито ЗОДОВ, нито АПК поставят ограничения относно вида на увреждащия АА или по-някакъв друг начин конкретизират механизма, по който настъпват вредите. Единственото изискване е между АА и вредите да има ПСВ. При това настояването, че вредите трябва да произтичат непосредствено от издаването на незаконосъобразния АА, е неправилно. Правната доктрина е установила, че увреждащото поведение може да има две проявни форми – издаване и изпълнение на недействителен АА¹⁴. Изпълнението на недействителни АА не е необичайно явление, защото нищожните АА създават привидност за действителен административен акт, а унищожаемите се ползват с презумпция за законосъобразност¹⁵. При това изпълнението, разбирано като реализиране на разпоредените с АА права и задължения, е присъщо както увреждащите, така и на облагоприятстващите административни актове. При тях заинтересованите лица правомерно и доброволно реализират благоприятните възможности, произтичащи от ОИАА до неговата отмяна¹⁶.

Действията на изпълнение, независимо, че често имат доброволен характер, не прекъсват ПСВ между незаконосъобразния акт и вредите. За установяването на ПСВ не е задължително във всички случаи противоправното деяние директно да причинява вредите. „Преди да се осъществи в действителност, вредата като закономерна, необходима последица от деянието, съществува като реално възможна. Затова от значение са не само действията и бездействията, които превръщат тази реална възможност в действителност .. или с други думи деянията, които непосредствено причиняват, но и тези които създават реалната възможност.“¹⁷. ПСВ е налице „не само когато деянието непосредствено причинява вредата, но и когато създава условията, реалната възможност за увреждане и тази реална възможност е превърната в действителност от друга причинна верига“¹⁸. За административният акт е характерно да регулира човешкото поведение и да създава предпоставки (стимули) за предприемането на определени действия, които от своя страна могат да имат икономическо отражение за адресатите¹⁹.

По какъв начин изложените теоретични постановки трябва да се свържат с приложението на ЗОДОВ?

Най-често лицето, заинтересовано от ОИАА, сезира административния орган с искане за неговото издаване (чл. 24, ал. 1, АПК). Преди издаване на АА органът издирва съдържанието на материалноправно отношение, включващо правото или задължението му да упражни компетентността си по определен въпрос и корелативното право или задължение на адресата на акта²⁰. В теорията се застъпва тезата за правото да се получи АА с определено съдържание при обвързана компетентност²¹. Но такова предзададено материално правоотношение съществува и при оперативната самостоятелност, като основа за удовлетворяване на законния интерес на адреса. По тази причина не е спорно, че незаконосъобразният отказ от издаване на ОИАА (изричен или мълчалив) е основание за ангажиране на отговорността по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ²². Въпросът дали вредите, претърпени в тази хипотеза, са свързани със забавата при удовлетворяване на обективния интерес на искателя или са равни на пропуснатите ползи от изпълнение на ОИАА, чието издаване е отказано, ще бъде разгледан в следващата част на статията.

На този етап е важно да се подчертае, че вреди се търпят и при издаването на незаконосъобразен ОИАА. В примера с одобряването на инвестиционни проекти и издаването на разрешение за строеж възложителят извършва разноски за получаване на ОИАА (заплащане на такси) и разходи по реализиране инвестиционните си намерения (строителство, реклама, преговори с потенциални купувачи), от които се надява да получи печалба при определен процент на възвръщаемост върху направените инвестиции. Истина е, че лицето доброволно намалява своето имущество, но причината за това е очакването за издаването на законосъобразен ОИАА и доверието, че издаденият ОИАА е законосъобразен²³. Едва с прогласяването на нищожността на ОИАА или с неговата отмяна направените разноски и други разходи придобиват характера на вреди (напразни харчове). Но това обстоятелство няма значение при преценката на ПСВ. Ако не беше доверието в законосъобразните действия на администрацията, по-точно – ако администрацията не беше въвела в заблуждение лицето, че издаденият по негово искане ОИАА е законосъобразен, въпросните разходи и разноски нямаше да бъдат извършени. Съответно, нямаше върху адресата на незаконосъобразния ОИАА да легне и финансовата тежест за отстраняване на последиците от неговото изпълнение (напр. премахване на незаконното строителство по реда на чл. 225а, ал. 6, т. 5 ЗУТ). По тази причина не може да се подкрепи виждането, че вредите не подлежат на обезщетяване, защото предхождат по време влизане в сила на решението за отмяна или прогласяване на нищожността на ОИАА. От гледна точка каузалността, няма съмнение, че издаването на ОИАА е conditio sine qua non за настъпване на имуществените загуби²⁴. Значително по-сложно е да се определи кои от всички разходи по изпълнение на ОИАА са адекватно причинени, но отговорът на този въпрос зависи от особеностите на конкретния казус и не е предмет на настоящата статия.

На последно място трябва да се припомни, че обезщетяването на вреди под формата на разходи и разноски е типично за извъндоговорната отговорност като проява на защита на негативния интерес на увреденото лице. Предвид характера на увреждано, свързано с накърненото доверие на адресата в съществуването на законосъобразен ОИАА, най-близка е аналогията със случаите на нищожен, унищожен или развален договор²⁵.

Както бе коментирано по-горе, издаването на незаконосъобразен ОИАА не просто въвежда адреса в заблуждение относно неговата действителност и обуславя извършването на разходи и разноски по неговото изпълнение. Неудовлетворено остава очакването на лицето да се ползва от законосъобразен ОИАА. Оттук се поражда и въпросът дали в структурата на обезщетението по ЗОДОВ трябва да се включат пропуснатите ползи, които адресатът на ОИАА се надява да реализира от неговото действие.

 

Обезщетяване на пропуснатите ползи при незаконосъобразни ОИАА

 

Проблемът за обезщетяване на пропуснатите ползи при деликтна отговорност несъмнено е интересен и дискусионен. Предложените в доктрината и практиката решения са напълно противоположни, което дава своето отражение при тълкуването и прилагането на ЗОДОВ.

Според едно авторитетно обяснение целта на обезщетението за деликт е да удовлетвори негативния интерес на пострадалия. Под „негативен интерес“ се разбира запазване на статуквото, гарантирането му против неблагоприятни изменения. Определението за негативен интерес не се разколебава от съществуването на деликти, осъществени чрез бездействие. При тях липсата на очакваното правомерно поведение от страна на деликвента се описва като нежелана промяна в обичайния ход на оборота²⁶. В случая неиздаването на законосъобразен ОИАА може да се разглежда като такъв вид бездействие от страна на административния орган. Деликатната отговорност „няма да има за цел да създаде ерзац на едно ново, желано, но неосъществено положение, както при отговорността за нарушен позитивен интерес, а тъкмо обратното, да върне на пострадалия това, което той е загубил поради осъществилата се нежелана промяна, да отрече последиците от тази промяна …“²⁷. Ако се обезщетяват пропуснати ползи, това не са пропуснати ползи от изпълнението на договора²⁸, а от доверието в съществуването на валиден договор. Чрез средствата на извъндоговорната отговорност увреденото лице следва да се постави в положение, “аналогично на това, което би съществувало, ако договорът въобще не беше сключван, съответно не бяха водени преговори“²⁹. В унисон с тази логика е формирана и съдебна практика, която изключва възстановяването на пропуснати ползи в различни хипотези на извъндоговорна отговорност³⁰. Предвид деликтния характер на отговорността по ЗОДОВ, може да се приеме, че са налице достатъчно основания да се отрече обезщетяването на пропусната полза (напр. възможността да се реализира печалба при осъществяването на инвестиционните намерения по издаденото разрешение за строеж)³¹. Обратното би означавало в структурата на обезщетението да се включат вреди, произтичащи от удовлетворяване на позитивния интерес на искателя от очаквания, но неиздаден ОИАА.

От друга страна, изтъкването на родовите характеристики на отговорността по ЗОДОВ не трябва да е за сметка на правилното обяснение на нейните специфични особености. Изложеното дотук показва колко е трудно и дори в известен смисъл смущаващо проблематиката на ЗОДОВ да се разисква в категории на облигационното право като „позитивен“ и „негативен“. Ако под „позитивен интерес“ се разбира „неосъществяването на една очаквана, дължима и желана промяна“³², трябва да се признае, че такъв несъмнено е налице и е накърнен в случаите на незаконосъобразен отказ от издаване на ОИАА. Разбира се, това не поставя под съмнение извъдоговорния характер на отговорността по ЗОДОВ, но (в определени хипотези) оправдава както отклонение от теоретичните постулати, разработени в контекста на отговорността на непозволеното увреждане, така и заимстване на разрешения по аналогия от областта на договорната отговорност. Оттук произтича и възможността в структурата на обезщетението по ЗОДОВ да се включат вреди под формата на пропуснати ползи, свързани с удовлетворяване на позитивния интерес на искателя от очаквания, но неиздаден ОИАА. Всъщност този резултат е допустим и без хвърлянето на мост между отговорността по ЗОДОВ и договорната отговорност. В крайна сметка принципната постановка гласи, че при деликтната отговорност подлежат на обезщетяване имуществените вреди и в двете им разновидност – претърпяна загуба и пропусната полза³³. При това „позитивният“ и „негативният“ интерес не трябва да се абсолютизират като критерии за ограничаване на обезщетението, най-малкото защото нито чл. 51 ЗЗД, нито чл. 4 ЗОДОВ им придават такава роля. При непозволеното увреждане „единственият релевантен за отговорността белег на вредите, като неблагоприятна последица в сферата на увредения, е тяхната каузалност, качеството им на последица от едно правонарушение“³⁴. Следователно, ако е налице ПСВ между пропуснатите ползи и незаконосъобразния отказ да се издаде ОИАА или еквивалентното на това издаване на незаконосъобразен ОИАА, тези вреди трябва да бъдат обезщетени по реда на ЗОДОВ³⁵.

ПСВ при имуществената вреда под формата на пропусната полза е особена. Когато противоправното деяние възпрепятства развитието на причинно-следствен процес, който би довел до сигурно увеличаване³⁶ на имуществото на засегнатото лице, налице е ПСВ между увреждащото поведение и пропуснатата полза. За установяване на вредата се изисква съпоставка между реалното състояние и прогнозното състояние на имуществото на пострадалия. Прогнозата се извършва на основата на обективно оправданите очаквания за реализирането на печалба и не изключва предвиждания за поведението на трети лица³⁷. По тази причина не могат да се подкрепят мотивите, изложени в Решение № 1322 от 30.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 7332/2013 г. „Пропусната полза представлява осуетяване на възможността да се увеличи наличното имущество на увредения в резултат на вредоносното деяние. С оглед обстоятелството, че лечебното заведение получава плащане от НЗОК по изпълнени клинични пътеки, то не може да се прецени като обосновано твърдението на ищеца, че пропуснатите плащания от НЗОК за процесния период, са единствено и само във връзка с отказа на НЗОК да сключи договора с ищеца, тъй като изпълнението на клиничните пътеки зависи и от волята на здравноосигурените лица да са пациенти на съответното лечебно заведение“³⁸. Въпросът е не дали за реализирането на приход са нужни плащания от страна на контрагентите, а дали предприятието щеше да формира печалба, ако административният орган бе действал законосъобразно и бе издал искания ОИАА³⁹. Преценката следва да се направи с оглед на историята на стопанската дейност на увреденото лице, оправданите очаквания за осъществяване на продажби и др.⁴⁰ От съществено значение е дали са реализирани всички предварителни условия за получаване на търсената печалба (напр. дали са извършени необходимите за това инвестиции, от които зависи успеха на стопанското начинание)⁴¹. Без съмнение реализирането на печалба е сигурно, когато ОИАА е обусловил сключването на договор, развален във връзка с разкритата недействителност на АА⁴².

Последният съществен момент, който трябва да се отчете при обезщетяването на пропуснатите ползи по ЗОДОВ, е видът на порока, засегнал незаконосъобразния АА. Ако става въпрос за противоречие с материалния закон, това означава, че акт с подобно съдържание изобщо не може да бъде издаден. Следователно, не е възможно неговия адресат да има легитимни правни очаквания за реализиране на печалба при действието му. С това уточнение може да се възприеме изразената в съдебната практика теза, че пропуснати ползи изобщо не следва да се присъждат в този случай. Обратното би означавало да се допусне нарушение на принципа, че никой няма право да извлича полза от собственото си неправомерно поведение.⁴³

В останалите хипотези, когато недействителността на ОИАА произтича от друг порок (например липса на форма), предложената логика не е валидна. Адресатът може да очаква, че няма генерална пречка да постигне издаването на ОАИИ със съответното съдържание в бъдещ момент. Излиза, че вредите произтичат от отказа или невъзможността на административния орган да отговори своевременно на легитимно искане, адресирано до него. Претенцията за обезщетение на тези вреди не може да се квалифицира като недобросъвестна, като опит за злоупотреба с право. Но трябва ли във всички случаи да се присъди пропусната полза, разбирана като функция от „позитивния интерес“ от изпълнение на ОИАА? Основен принцип на деликтното право е, че пострадалият следва да полага грижа за собствените си работи. Ако увреденото лице може да получи ползата като подаде ново искане до административния орган за издаване на ОИАА, без това да му коства извънмерни усилия и средства, тогава тя не следва да се обезщетява. В противен случай последиците от небрежното охраняване на собствения интерес на пострадалия ще се прехвърлят неоснователно върху администрацията. В този смисъл са и мотивите на Решение № 340 от 11.01.2011 г. на ВАС по адм. д. № 10083/2010 г. „Отмяната на заповедта като немотивирана не прегражда пътя за издаване на нова заповед п о чл. 129 от ЗУТ за реализиране на правото на строеж, поради което необоснован е изводът за невъзможността правото на строеж да бъде реализирано.“. Разбира се, в тези хипотези е справедливо адресатът на ОИАА да получи обезщетение за сторените разходи и разноски, както бе посочено по-горе. Към него следва да се прибави и обезщетение за разликата в условията, която увреденото лице е принудено да инкасира при повторното сезиране на администрацията с искане за издаване на законосъобразен ОИАА⁴⁴.

Следователно, за присъждането на пропусната полза не е достатъчно наличието на ПСВ и спазването на принципа, че никой не може да извлича печалба от противоправното си поведение. Пълното обезщетяване на позитивния интерес ще е възможно в изключителни случаи: първо, когато за адресата няма възможност да търси повторно издаването на ОИАА или да реализира свързаните с него печалби (безвъзвратна загуба на възможност); второ, когато размерът на вредите, произтичащи от засягане на негативния интерес (интереса на доверие в законосъобразността на ОИАА) надвишава търсената печалба. Например, ако към момента на обявяване на нищожността на ОИАА поради порок на формата възложителят вече е инвестирал 1 млн. лева в строителство на обект, от чиято препродажба очаква 200 000 лв. печалба, няма никаква правна и житейска логика да му се присъдят негативни вреди и да му се окаже възможността да осъществи повторно стопанските си намерени чрез евентуалното издаването на ново, законосъобразно разрешение за строеж. От дадения пример се вижда защо обезщетението за пропусната полза не може да се кумулира с присъждането на негативни вреди. В нормалния случай адресатът на ОИАА трябва да извърши разходи и разноски, за да реализира печалба. Затова с обезщетението не може да му присъди равностойността и на две едновременно, без отговорността по ЗОДОВ да излезе извън обезщетителната си функция.

 

Отпадането на обезщетението при издаване на незаконосъобразен ОИАА

 

Съгласно чл. 5, ал. 1 ЗОДОВ: „Ако увреждането е причинено поради изключителна вина на пострадалия, обезщетение не се дължи“. Съдебната практика единодушно приема, че основание за отпадане на обезщетението е налице в случаите, когато адресатът на ОИАА е предприел изпълнение преди влизането му в сила. Това разбиране е застъпено в Решение № 8318 от 6.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 10521/2014 г „Съгласно чл. 216, ал. 4 от ЗУТ жалбите или протестите срещу актовете по ал. 1 /включително и срещу разрешения за строеж/, спират изпълнението им. Това нормативно решение в Закона за устройство на територията е проявление на общия принцип в административния процес за суспензивния ефект на жалбата. Съгласно чл. 166, ал. 1 от АПК оспорването спира изпълнението на административния акт т.е. препятства както принудителното, така и доброволно изпълнение на разпоредите с акта права и задължения. Правилно в предвид на тези фактически установявания съдът е приел, че след като ищците не са съобразили своето поведение с цитираните по-горе нормативни правила, които ги обвързват като участници в строителството по смисъла на чл. 160 от ЗУТ, не могат да получат обезвреда от Община Аксаково за настъпилите вреди от противоправното им бездействие по спиране на строителството до приключване на производството по обжалване на разрешението за строеж. Претърпените имуществени и неимуществени вреди са последица от виновното им поведение и следва да останат в тяхна тежест.“ ⁴⁵. Въпреки че в част от съдебната практика се говори за „поемане на риск“, не става въпрос за особена хипотеза на съпричиняване при непозволено увреждане⁴⁶, при която обезщетението се намалява на основание чл. 5, ал. 2 ЗОДОВ, а за пълното екскулпиране на администрацията. Причината за това разрешение е особено укоримото⁴⁷ поведение на адресата, който не зачита условията за придобиване на формална правна сила на ОИАА. Съответно, липсва заблуждение от страна на администрацията като оправдание за присъждане на негативни вреди.

В редица хипотези добросъвестността на адресата няма да е достатъчна гаранция за защита на неговите интереси. Известно е, че ОИАА не влиза в сила, ако за неговото издаване не е съобщено на лицата, които имат интерес да го обжалват. От една страна, законосъобразното съобщаване на акта е задължение на администрацията и заинтересованото лице няма как да влияе върху неговото спазване⁴⁸. От друга страна, отмяната на ОИАА засяга интересите на лицата, дори когато администрацията е удостоверила погрешно, че ОИАА е влязъл в сила⁴⁹.

Проблем се наблюдава и при нищожните ОИАА, когато нищожността се обявява след изтичане на срока за обжалване на акта. Според съдебната практика дори в случаите, когато административното обжалване на ОИАА е задължително, няма пречка нищожността да се релевира безсрочно по съдебен ред⁵⁰. Следователно, за заинтересованото лице няма гаранция, че актът е „влязъл в сила“, докато не бъде съдебно потвърдена неговата действителност.

Поставя се основният въпрос – кой следва да носи последиците от издаването на нищожни ОИАА? Не може да се подкрепи виждането, че да се иска издаването на нищожен ОИАА във всички случаи представлява злоупотреба с право⁵¹, поради което адресатът трябва изцяло да поеме финансовата тежест. Не е изключено искателят да действа с умисъл и да се стреми директно със съзнание за противоправността на целения резултат, но това са по-скоро изключителни казуси, от които не може да се изведе общо решение за разпределение на негативите при издаване на незаконосъобразен ОИАА.

От друга страна не изглежда справедливо във всички хипотези отговорността на администрацията да се простира до съвкупността от преките вреди без въвеждане на допълнителни гаранции. Отговорността по ЗОДОВ е обективна, а според водещата цивилистична теория обективната отговорност има своето основание в теорията за риска. Според нея в определени случаи е оправдано лицата, които извличат полза от дадена дейност, да носят риска от причиняването на свързаните с това вреди, дори когато не действат виновно⁵². Не може да се отрече, че в типичния случай интересът от издаването на ОИАА е на адресата, който вижда в него средство за реализиране на икономическа облага. Едни и същи принципи ли трябва да уреждат отговорността на публичния орган в тези случаи и в случаите, когато се издават утежняващи АА? По-скоро трябва да се приеме, че е необходимо въвеждането на специални правила относно размера на отговорността при издаване на незаконосъобразни ОИАА.

В допълнение, налице са и други гранични хипотези, при които разрешенията, подсказвани от действащата уредба, не изглеждат напълно справедливи. Понякога администрацията е изправена пред изплащането на двойно обезщетение за едно и също неправомерно деяние. Когато издаденият незаконосъобразен ОИАА уврежда интересите на трето лице (напр. разрешение за строеж в чужд имот, при което нищожността се обявява след реализиране на строителството)⁵³, то трябва да бъде обезщетено паралелно с адресата на ОИАА за претърпените вреди. По реда на ЗОДОВ на адресата на ОИАА ще се присъдят разходи и разноски по издаване и изпълнение на ОИАА, а на увреденото лице– причинени загуби или пропуснати ползи (стойността на застроения имот или обезщетение за наложените ограничения в неговото ползване). За администрацията е значително трудно да калкулира този риск. В други случаи е възможно издаденият ОИАА да е обусловил сключването на договор, която се прекратява по право с прогласяването на неговата нищожност⁵⁴. Означава ли това, че по реда на ЗОДОВ трябва да бъдат обезщетение и двете страни по договора, чиито негативен интерес е увреден⁵⁵?

Направеният анализ показа, че липсват законови и теоретични съображения да се възприемат различните опити за стесняването на приложното поле на ЗОДОВ или поставянето на таван на отговорността. Това означава, че проблемът трябва да бъде адресиран не от правоприложителите и тълкувателите, а от законодателя. В противен случай дейността по издаване на АА ще се превърне във високо рискова дейност с непредвидими имуществени последици за администрацията, без непременно ползите от тази дейност да отиват за задоволяване на обществения интерес.

Възможно е балансът между публичния и частния интерес да се установи в различното съотношение между правото за безсрочно обявяване на нищожността и понасянето на вредите от издадените нищожни ОИАА. Справедливо изглежда адресатът на нищожен ОИАА да поеме финансовата тежест от неговото изпълнение, стига нищожността да не се релевира неограничено. Обратното, няма пречка да се търси прогласяване на нищожността на ОИАА във всеки един момент, ако се създадат механизми, които да смекчат неблагоприятните последици от това за гражданския оборот.

 

Бележки под линия:

1^ Отговорността за незаконосъобразни действия и бездействия на административни органи и длъжностни лица не е предмет на тази статия, която се фокусира върху индивидуалните административни актове (ИАА). В съответствие с установената от ЗОДОВ терминология, „незаконосъобразност“ се използва като синоним на „недействителност“ на административните актове – вж. в този смисъл Гоцев, В. Отговорност на държавата за вреди, причинени на граждани. С.: Софи-Р, 2002, с. 61. „Деликтна“ и „извъндоговорна“ отговорност също се употребяват като синоними.

2^ За съпоставка между отговорността по ЗОДОВ като вид извъндоговорна отговорност и отговорността за непозволено увреждане по чл. 45 ЗЗД вж. Гоцев, В. цит. съч., с. 39-42.

3^ Това приема и Гоцев, В. цит. съч., с. 42, при тълкуването на § 1 от Заключителните разпоредби на ЗОДОВ.

4^ Голева, П. Деликтно право, С.: Нова звезда, 2005, с. 105-108. За ПСВ виж. също Апостолов, И. Облигационно право. Част първа. Общо учение за облигацията, С.: БАН, 1990, c. 107-110; Кожухаров, А. Облигационно право.Общо учение за облигационното отношение. Нова редакция и допълнения Петко Попов, София, ЮРИСПРЕС и Университетско издателство „Св. Климент Охридски“, 2002., c. 341-345;Калайджиев, А. Облигационно право, Обща част, С.: Сиби, 2005, с. 401-403.

5^ Кожухаров, А.., c. 343.

6^ Опитът да се придаде самостоятелно значение за изискването за „непосредственост“ на вредите е спорен. Трябва да се подкрепи виждането, че терминът „непосредствени вреди“ е синоним на „преки вреди“ – вж. Калайджиев, А., цит. съч., с. 362-363; Кожухаров, А., цит. съч, с. 282. Както е посочено по-долу, вредите се причиняват от издаването или изпълнението на АА. Докато ПСВ не е прекъсната, не е възможно да се твърди, че простото изтичане на определен период от време автоматично определя настъпилите след това вреди като „косвени“. Например, когато става въпрос за издаване и изпълнение на административни актове на централни органи на изпълнителната власт, няма практически смисъл да се настоява за специална връзка по време и място между противоправното деяние и вредите. Затова по-правилна е формулировката, възприета в Решение № 77 от 17.10.2013 г. на Адм. съд – Видин по адм. д. № 213/2012 г.: „Под вреда следва да се разбира отрицателната последица от увреждането, която засяга неблагоприятно имуществените права и защитените от правото блага на увредения. Пряка и непосредствена е тази вреда, която следва закономерно акта, действието или бездействието на компетентния административен орган, по силата на безусловно необходимата връзка“.

7^ Дерменджиев, Ив., Костов, Д., Хрусанов, Д. Административно право на Република България. Обща част. С.: Сиби, 2001, с. 164-167; Лазаров, К. Административен акт – понятие и видове – Юридически свят, 2008, № 1., с. 17-20.

8^ Декларираното право или задължение трябва да е от административноправен характер или поне да има значение за публичното право – Славова, М., Петров, В. Административнопроцесуалният кодекс. Критичен преглед на съдебната практика. Коментар и предложения за усъвършенстване на уредбата, С.: Фенея, 2014 г., с. 71.

9^ Лазаров, К., цит. съч., с. 19.

10^ Дерменджиев, Ив., Костов, Д., Хрусанов, Д., цит. съч., с. 164

11^ Гоцев, В. цит. съч., с. 80.

12^ Еленков, А. и др. Административно-процесуален кодекс. Систематичен коментар. Проблеми на правоприлагането. Анализ на съдебната практика. С.: Труд и право, 2013, с. 1109 – 1110. Решение № 6331 от 10.05.2013 г. на ВАС по адм. д. № 3229/2013 г., 5-членен с-в: „Нищожността, като порок на акта, по своята правна характеристика е такава, че изобщо не поражда правни последици, присъщи за категорията административни актове, към които оспореният акт принадлежи и които последици с издаването му са целени да предизвикат. Нищожният акт не може да бъде заздравен – валидиран, саниран от автора му, както и с отричане на материализираните в акта правоотношения чрез отмяната му от издалия го орган. До прогласяването на нищожността обаче той създава нежелана и опасна привидност, че има действие“

13^ По същия начин и двете страни по нищожната покупко-продажба, както и участвалите в делбата съделители могат да искат прогласяване на нищожността (вж. напр. Определение № 1108 от 10.09.2009 г. на ВКС по гр. д. № 927/2009 г.).

14^ Лазаров, К. Правни средства за отстраняване недействителността на административните актове. – Социалистическо право, 1985, № 3, с. 36-37; Гоцев, В., цит. съч., с. 44-47, където се коментират несъвършенствата на правната уредба на давността за погасяване на исковете за обезщетение по ЗОДОВ. Обсъжданите хипотези следва да се разграничат от вредите, причинени при незаконно принудително изпълнение на законосъобразни АА по чл. 299 АПК.

15^ Гоцев, В., цит. съч., с. 78; Решение № 5777 от 27.04.2011 г. на ВАС по адм. д. № 1118/2011 г.: „До момента на отмяната му унищожаемият административен акт поражда предвидените в правната норма последици и действа като редовен акт. Той се ползва от презумпцията за законност, задължителен е и подлежи на изпълнение.“

16^ Обсъжданите вреди от изпълнението на издаден незаконосъобразен ОИАА трябва да се разграничат от вредите, причинени при незаконно принудително изпълнение на законосъобразни АА (чл. 299 АПК).

17^ Голева, П., цит. съч, с. 106.

18^ Голева, П., цит. съч., с. 108.

19^ Вреди могат да бъдат причинени при отказ от издаване на констативни и декларативни административни актове или извършване на административни услуги – Гоцев, В., цит. съч., с. 65: „Някога несвоевременното издаване дори на удостоверителен документ от органите при общината причинява вреда“. За вредите, които могат да бъдат причинени от издадени незаконъсобразни констативни и декларативни административни актове вж. аналогични примери от съдебната практика във връзка с неверни удостоверения за липса на вписани вещни тежести или неточна информация от значение за отпускането на банков заем, коментирани у Голева, П., цит. съч, с. 105-106.

20^ В този смисъл Тодоров, И. Индивидуалният административен акт по АПК. С.: Сиела, 2007, с. 97., който определя ИАА като юридическа форма на управленско решение по даден материалноправен въпрос.

21^ Лазаров, К. Обвързана компетентност и оперативна самостоятелност, С.:, Фенея, 2000, с. 28

22^ Еленков, А. и др., цит. съч, с. 1284; Гоцев, В., цит. съч., с. 65.

23^ Затова заслужават подкрепа мотивите на отмененото Решение № 143 на Адм. съд – Варна от 23.01.2013 г. по адм. дело № 2845/2012 г.. : „Предвид изложеното съдът намира, че претендираните от ищците вреди са в пряка причинна връзка с отмяната на разрешение за строеж № 48/23.03.2010 г. на главния архитект на община Велико Търново. С този административен акт се разрешава започването на строителството и той е основание за ищците да започнат да извършват разходи по неговото практическо осъществяване“.

24^ Решение № 8796 от 28.06.2010 г. на ВАС по адм. д. № 16615/2009 г.: „… жалбоподателят е претърпял имуществени вреди от отменената като незаконосъобразна Заповед № РД-16-622 от 09.08.2004 г., като увреждането е причинено (настъпило) като пряка и непосредствена последица от действието във времето на тази заповед като законосъобразна. За конкретния случай ищецът с представените доказателства е установил всички елементи от фактическия състав на отговорността на общината, посочени в чл. 1 и 4 ЗОДОВ, като размерът на паричното обезщетение следва да бъде определен в зависимост от материалните средства, които ищецът е вложил за изпълнение на строителството на обекта, за който е бил одобрено изменението на ПУП с отменената заповед.“ По отношение на негативните вреди вж. също Решение № 3621 от 30.03.2016 г. на ВАС по адм. д. № 2928/2015 г.

25^ Конов, Т. Основание на гражданската отговорност. С.: Регули, 2002, с. 40-41; Русчев, Ив., Отговорност за евикция, С., Регули, 1995, с. 183, с. 191-195.

26^ Конов, Т., цит. съч., с. 38.

27^ Конов, Т., цит. съч., с. 38

28^ За дискусиите относно характера на отговорността и структурата на обезщетението при развален договор по чл. 88, ал. 1 ЗЗД вж. Стефанов, Ст., Гражданска отговорност при развален договор. – Търговско право, 2000, № 4.

29^ Конов, Т., цит. съч., с. 40-41.

30^ Вж Решение № 85 от 23.06.2010 г. на ВКС по т. д. № 780/2009 г. и Определение № 602 от 4.07.2013 г. на ВКС по т. д. № 39/2013 г., I т. о., ТК относно отговорността по чл. чл. 122г, ал. 4 ЗОП (отм.); Решение № 307 от 20.02.1998 г. на ВКС по гр. д. № 792/1997 г и Решение № 51 от 22.III.1994 г. на ВКС по гр. д. № 585/93 г. относно отговорността по чл. 12 ЗЗД.

31^ В този смисъл е Решение № 9153 от 20.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 9388/2012 г., III о., но не става ясно на какви основания съдът е възприел, че „разпоредбата на чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди предвижда обезщетение за вреди, което включва само претърпяната загуба, а не и пропуснатата полза“.

32^ Конов, Т., цит. съч., с. 35.

33^ Калайджиев, А., цит. съч., с. 109, с. 396-398; ППВС № 4/23.12.1968 г., т. 1; Тълкувателно решение № 3 от 22.04.2005 г. на ВКС по т. гр. д. № 3/2004 г., ОСГК, т. 3.

34^ Конов, Т., цит. съч., с. 88.

35^ Интересен случай, разрешен на плоскостта на чл. 45 ЗЗД, разкрива последиците от възприемането на посочения принцип. По реда на отменения Закон за застраховането е постановен отказ за издаване на разрешение за извършване на застрахователна дейност, който е необжалваем. Съдът приема, че отказът е незаконосъобразен и обсъжда обезщетение за пропусната полза в размер на прогнозираната печалба от дейността, изчислена на 2 346 297,14 лева. „Правилно решаващият съд е приел методиката на сравнение, използвана от вещите лица, на база одобрената прогноза, която е била реална, като очакване и проявление, за която неосъществяването й, като единствена причина е деликтното увреждане.“ (Решение № 550 от 12.02.2010 г. на ВКС по гр. д. № 3387/2008 г., II г. о., ГК). Случаят е показателен за големия материален интерес, с който могат да бъда свързани казусите по ЗОДОВ.

36^ Българското облигационно право не възприема, че се дължи обезщетение за пропуснат шанс за реализиране на печалба – вж. Rui Cardona Ferreira, The Loss of Chance in Civil Law Countries: A Comparative and Critical Analysis – Maastricht Journal of European and Comparative Law, vol. 20, № 1, (2013) 56–74

37^ Апостолов, И., цит. съч., с. 100-101.

38^ Решение № 5655 от 25.04.2014 г. на ВАС по адм. д. № 10634/2013 г: „Пропусната полза представлява осуетяване на възможността да се увеличи наличното имущество на увредения в резултат на вредоносното деяние. С оглед обстоятелството, че лечебното заведение получава плащане от НЗОК по изпълнени клинични пътеки, а изпълнението на клиничните пътеки зависи и от волята на здравноосигурените лица да са пациенти на съответното лечебно заведение, то пропуснатите ползи за процесния период не са константна величина и няма как да се определи точната вреда за касатора. Поради това пак няма да може да се реализира отговорността на държавата и общините за вреди.“

39^ В обратния смисъл е Решение № 3621 от 30.03.2016 г. на ВАС по адм. д. № 2928/2015 г.: „Всъщност, задължението за изграждане и предоставяне на обектите, на чиято пазарна стойност се основава иска за имуществени вреди, като пропуснати ползи, произтича от договор за прехвърляне на недвижим имот и учредяване право на строеж /пристрояване и надстрояване/ срещу задължение за изграждане на сграда, сключен на 16.07.2007 г. между ищеца, като прехвърлител на правото и трето лице, приобретател и изпълнител. Наличието на договорни правоотношения опосредява твърдяната причинно-следствена връзка, като неизпълнението на договорни задължения не може да бъде преодоляно чрез предявяване на иск по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ“.

40^ Кожухаров, А. цит. съч.., c. 330: „В примера за доставените лошокачествени консервени кутии трябва да се приеме, че фабриката за консерви е пропуснала реализирането на една полза, защото е нормално за нея да изработва консерви и да ги продава. Тя „по всяка вероятност“ шеше да реализира печалба, ако кутиите не бяха дефектни. Тази вероятност става все по-достоверна, ако подхвърлим книжата на завода на анализ и констатираме, че той досега винаги е реализирал полза от производствената си дейност… и сега е планирал тази полза и е взел нормалните мерки за нейното осъществяване“. В сравнителен план е интересно да съществуването на “new business rule” в някои американски щати, според което новоучредени предприятия не могат да претендират пропуснати ползи, поради липса на успешна стопанска история – . Bollas, Bernadette J. The New Business Rule and the Denial of Lost Profits – Ohio State Law Journal, vol. 48, № 3 (1987), 855-876.

41^ Решение № 92 от 19.01.2010 на Адм. Съд – Пловдив по адм. Дело № адм. дело № 993: „Твърденията в исковата молба се свеждат до това, че със забавеното издаване на строително разрешение № 98/23.03.2005 г., издадено от Главен архитект на Община Пловдив,Район”Централен” ищците поради неизвършване на строителството на обектите предмет на същото през 2005г.-2006г. на цена по-ниска според тях от тази,на която биха извършили същото строителство към м. февруари 2009 г. и с това били претърпели вреди за разликата в цената,както и се твърдят и претендират неполучени доходи от наем от неизградената част от сградата за периода: октомври 2006г.до 09.02.2009г.. Не са ангажирани доказателства, от ищците, че те след издаването на строително разрешение № 98/23.03.2005 г., от Главен архитект на Община Пловдив,Район”Централен” до оспорването му 11.04.2005г. са предприели действия по реализиране на инициативата по горното строително разрешение.“

42^ Решение № 6933 от 22.05.2014 г. на ВАС по адм. д. № 14880/2013 г.: „Нереализирането на сделката по процесния предварителен договор и неполучаването на договорената цена са в пряка причинно-следствена връзка не с решението на ОбС – Бургас, а с договорното поведение на ищците. Фактът, че същите като продавачи по предварителния договор по собствено съгласие са подписали анекс с купувача за прекратяване на договорните взаимоотношения в резултат на идеите за регулиране на имота /все още в проект/, сам по себе си не доказва пряка причинно-следствена връзка между отменения административен акт и претендираните вреди. Такава причинно-следствена връзка евентуално би била налице, ако, купувачът, поради решението за одобряване на ПУП, е предприел разваляне на предварителния договор с произтичащите от този факт негативни последици за продавачите. В останалите случаи, в които се прекратява предварителен договор за продажба с анекс – т. е. по взаимно съгласие, пряката и непосредствена причина за предсрочното му прекратяване е споразумението на двете равнопоставени страни по договора, а не отмененото като незаконосъобразно решение на ОбС – Бургас за одобряване на ПУП /което дори не съществува към датата на анекса и не е посочено като основание за прекратяване на договорните взаимоотношения/.“ За случаите, при които обявяването на нищожността на ОИАА може да предизвика разваляне на обусловен от него договор вж. Петков, В. За нищожността на индивидуални административни актове, обуславящи развитието на граждански правоотношения – Професионален правен сайт ChallengingTheLaw.com, ISSN 1314-7854 (09.10.2016 г.).

43^ Решение № 1143/03.02.2014 г. на ВАС по адм. дело № 3577/2013 г.: „За да възникнат валидно и да се реализират законосъобразно, субективните права на ищците следва да се основават на законосъобразен административен акт… Административният акт обаче обективно е незаконосъобразен, както се установява от влязлото в сила решение № 1794/07.06.2010 г. по адм.д. № 670/2010 г., поради което следва че ищците черпят правата си от противоправен административен акт. Това е в противоречие с основания правен принцип, че никой не може да черпи права от противоправно поведение… отмяната на незаконосъобразното разрешение за строеж препятства възможността ищците да получат бъдещи приходи, които иначе биха били получени от действието на незаконосъобразен административен акт.“

44^ Обезщетението за разликата в пазарните условия не трябва да се отрича при приложението на ЗОДОВ, защото е типично за други разновидности на извъндоговорната отговорност – Конов, Т., цит. съч, с.40-41; Русчев, Ив., цит. съч., с. 184. По тази причина не може да се подкрепи виждането, че администрацията никога не отговаря за колебанията в пазара, изразено в мотивите на Решение № 6933 от 22.05.2014 г. на ВАС по адм. д. № 14880/2013 „Ищците не претендират настъпването на вреди само от нереализираната сделка с имота им от 2008 г., но и пропуснати ползи от обезценяването на имота им поради срива на пазара за последните 4 години. Сривът на пазара и икономическата обстановка в страната – икономическа криза на пазара на недвижимите имоти са обективни фактори, които стоят извън административния акт, от който се претендират вредите“.

45^ Виж в същия смисъл Решение № 14882 от 12.11.2013 г. на ВАС по адм. д. № 5032/2013 г; Решение № 2801 от 2.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 6704/2009 г.; Решение № 5254 от 15.04.2014 г. на ВАС по адм. д. № 10513/2013 г.

46^ Голева, П. Съпричиняване на вреди от пострадалия при непозволено увреждане, С.: БАН, 1989, с. 164 – 174.

47^ За укоримостта на поведението на пострадалия като правно-политическо основание за намаляване или отпадане на обезщетението вж. Апостолов, И., цит. съч., с. 113-114.

48^ Едно оплакванията на ищците, разгледано в Решение № 1143/03.02.2014 г. на ВАС по адм. дело № 3577/2013 г., е свързано с „бездействието на административния орган да съобщи на заинтересованите лица разрешение за строеж № 168/21.12.2006 г. на главния архитект на район „О.”, Столична община, респективно от отменения административен акт – разрешение за строеж № 168/21.12.2006 г. на главния архитект на район „О.”, Столична община.“.

49^ Наличието на такова подвеждащо удостоверяване е отбелязано в Решение № 1604 от 1.07.2014 г. на Адм. съд – Варна по адм. д. № 3988/2013 г. и Решение № 143 на Адм. съд – Варна от 23.01.2013 г. по адм. дело № 2845/2012 г.

50^ Относно прогласяването на нищожността на АА по съдебен ред след изтичане на срока за задължителното административно обжалване вж. Определение № 597 от 19.01.2015 г. на ВАС по адм. д. № 514/2015 г.; Определение № 4259 от 27.03.2013 г. на ВАС по адм. д. № 2438/2013 г., VII о; Определение № 15507 от 22.11.2013 г. на ВАС по адм. д. № 15341/2013 г., VII о.; Решение № 12050 от 11.11.2008 г. на ВАС по адм. д. № 9238/2008 г.; Решение № 14636 от 30.12.2008 г. на ВАС по адм. д. № 9239/2008 г., VII о.

51^ Подобен аргумент е развит при тълкуване на чл. 4 АПК в Решение № 1143/03.02.2014 г. на ВАС по адм. дело № 3577/2013 г и Решение № 14882 от 12.11.2013 г. на ВАС по адм. д. № 5032/2013 г.

52^ Конов, Т., цит. съч, с. 209-210. Според Гоцев, В., цит. съч., с. 14-19 обективния характер на отговорността по ЗОДОВ е свързан с необходимостта от утвърждаване на законността.

53^ Такъв е казусът, разгледан в Решение № 1522 от 08.07.2016 г. на Адм. съд – Варна по азм. дело № 1536/2015 г.

54^ Петков, В., цит. съч.

55^ Интересен въпрос е дали в този случай издаването на незаконосъобразния АА може да се разглежда като и особена форма на деликт по чл 21, ал. 2 ЗЗД. За фактическия състав на отговорността по чл. 21, ал. 2 ЗЗД вж. Павлевчев, Н. Отговорност за нарушаване на чуждо облигационно отношение – Професионален правен сайт ChallengingTheLaw.com, ISSN 1314-7854 (24.08.2013 г.).