Искахме справедливост, а получихме правова държава

Бербел Болей

 

Бербел Болей (24.05.1945 г. – 11.09.2010 г.) е художник и защитник на гражданските права в някогашната ГДР, един от основателите на опозиционния „Нов форум“. Думите от мотото на този текст са произнесени от нея на 4 юли 1991 г. в дискусия с Клаус Кинкел, министър на правосъдието на обединена Германия, в рамките на конференцията „40 години неправда на ГЕСП – предизвикателство към правовата държава“. Края на същата година и началото на следващата посрещнах в Берлин и станах свидетел как угасна и телевизията на ГДР, как изчезна заедно с балета си. Домакините ми се оказаха връстници на г-жа Болей и ме уверяваха, че като художник била идвала в България. От тях разбрах за смисъла на горчивината в думите й. На 6 септември 1990 г. Народната камара (парламентът) на ГДР приема Закон за реабилитацията. Жертвите на режима получават възможност да потърсят реабилитация за потъпкването на основни права, записани и в социалистическата конституция, заради „неправда“ в полето на наказателното право, на администрацията и на трудовите отношения. На 31 август 1990 г. двете Германии подписват договор за обединение, а през септември започва обсъждане на Закон във връзка с този договор. В хода на дебатите става ясно, че Законът за реабилитацията няма да влезе в Договора за обединение, а само част от него, касаеща единствено пострадалите от (експлицитно) политически санкции. Надеждите за реабилитация и обезщетение са попарени. Става известно, че именно Клаус Кинкел е изразил становище, че няма как ФРГ да поеме милиардно бреме, за което носи отговорност ГДР. И докато жертвите се чудят как биха могли да обосноват правото си на обезщетение, някогашните управляващи в изчезналата Германия се оказват социално обезпечени. В хода на 1991 г. пострадалите нямат право дори на достъп до архивите, за да докажат своите претенции. Добре, че в края на годината Законът за досиета на Щази влиза в сила, а на пастора Йоахим Гаук е поверено прилагането му. Такъв е политическият контекст на думите на Бербел Болей[1].

Но те имат отзвук и при юристи[2]. Впрочем Бундестагът също приема закон, касаещ реабилитацията и обезщетенията[3]. Десет години по-късно излиза изследване, което статистически онагледява употребата и ролята на понятието „справедливост“ в практиката на Конституционния съд на Германия[4]. В промеждутъка между тези две събития Конституционният съд на Германия взе решение относно казуса с граничарите на ГДР на немско-немската „стена“, застреляли свои съграждани при опит за нелегалното й преминаване. В края на 1999 г. един от най-изтъкнатите немски юристи, философ на правото – Роберт Алекси – изнесе лекция в София, посветена на темата[5]. В нея изпъкна по нов начин значимостта на т. нар. „формула на Радбрух“, съгласно която позитивното право може да се изроди до степен да престане да е справедливо, дори да се превърне в своята противоположност, да стане „неправда“. Правото е почнало да дава израз на „очевидна несправедливост“ и само е разводнило границите си. Формулата на Радбрух не изглежда обаче безспорна и един от проблемите й е, че преценката за перверзиите на позитивното право (може да) да е само външна на самото право; т.е. тя си служи с аргумент от арсенала на естественото право, разчита на трансцендентни морални стандарти. Те обаче също не са безспорни, още по-малко – общо споделени[6]. Ето защо не са изненада опитите да се потърси начин справедливостта да се окаже елемент от самата правна реалност. Нещо повече, в епохата след Втората световна война немалко съдебни решения провъзгласяват подобна иманентност. Не липсват и теоретични проекти, обосноваващи тази хипотеза. Такава е познатата от десетилетия идея на Х. Перлман за „юридическа справедливост“[7], както и по-новата за „инклузивност“ на правния позитивизъм[8].

Поводът да се захвана с писменото изложение на размишленията ми относно връзката правова държава – справедливост е Решение № 3 на КС на България от 28.04.2020 г. В него се съдържа като изходна предпоставка следното изречение: „Многопластовото съдържание на конституционния принцип на правовата държава, формирано от съчетаването на двата елемента – формалния, включващ правната сигурност, и материалния, обхващащ материалната справедливост – е вътрешно присъща … характеристика [на общото ядро на съдържанието на понятието за правова държава]“. Доколкото мога да преценя, подобна теза КС е защитавал и по-рано в Решение № 3 от 27.01.2005 г.: „Днес в европейското правно пространство широко се споделя разбирането за правовата държава, което включва както принципа за правната сигурност (формалния елемент), така и принципа за материалната справедливост (материалния елемент)“[9].

На пръв поглед двете тези изглеждат еднакви. Но на мен не става ясен обемът на понятията „правова държава“, „(принцип за) правна сигурност“, „(принцип за) материална справедливост“, „формален елемент“ и „материален елемент“. Ще почна отзад напред. Съгласно решението от 2005 г. „правната сигурност“ = „формалния елемент“, а „материалната сигурност“ = „материалния елемент“. Съгласно решението от 2020 г. „формалният елемент“ > (включва) „правната сигурност“, съответно „материалният елемент“ > (включва) „материалната сигурност“. Изглежда ми излишно да аргументирам защо вторият прочит заслужава предимство, тъй като най-малкото дава шансове за бъдещо откриване на елементи от понятието „правова държава“. Той, разбира се, повдига въпроса за ефекта от „съчетаването“ на двете страни върху по-общото понятие „правова държава“. Но и в тази връзка е за предпочитане да оставим интерпретацията „отворена“, т.е. че може да се случи така, щото да имаме (а) съчетаване на формална и материална страна отвъд пресечното множество на правна сигурност и справедливост, (б) ситуации на несъчетаване (разминаване, допълване или пък независимост) между формална и материална страна в рамките на съдържанието на понятието „правова държава“. И тъй като става дума за бъдещи хипотетични възможности, сега ще е достатъчно да сведем проблемната връзка между понятията до три: правова държава, която включва в себе си правна сигурност и справедливост.

Решението от 2005 г. съдържа още една теза: „Днес в европейското правно пространство широко се споделя разбирането“ за въпросното триединство. Навярно всеки грамотен читател има идея за „европейското правно пространство“, защото европейски са и държави, чиито територии заемат части и от други континенти. Но широкото споделяне на тезата за така дефинираното триединство на правова държава, правна сигурност и справедливост изглежда по-скоро заявена. В чуденето ми откъде КС на България е извел своя извод откривам статия на проф. Емилия Друмева „За правовата държава в практиката на КС“ от същата 2005 г., откогато е и решението на КС, в което докладчик е съдия Емилия Друмева[10]. Там четем: „Днес в европейското правно пространство доминира едно широко споделено разбиране за правовата държава, съдържащо както формални елементи – определени форми и процеси за прилагането на правните норми, така и материалноправни изисквания – съдържанието на правните норми да гарантира конституционно закрепените основни права. Това означава, че в едър план понятието за правова държава включва както принципа за правна сигурност (формалният елемент), така и принципа за материалната справедливост (материалният елемент)“.

Ако оставим настрани разлики в членуването от публикацията в Правна мисъл, научаваме, че формалните елементи на правовата държава не гарантират конституционно закрепените основни права, а това правят единствено материалноправни изисквания. Тази теза не е споделена от КС. В каква степен доминира в европейското правно пространство, не знам. И засега ще изразя съмнения в истинността й. Още тук обаче ще повдигна въпроса, че в следващия абзац на статията на преден план излиза „германската традиция“, а европейското правно пространство се разтваря като предполагаема околна среда, в която то навярно е ирадирало. В тази констелация на „правния мир“ (рус.), въртящ се около германска ос, авторката е посочила две решения на КС на България, в които съчетаването на правна сигурност и справедливост в съдържанието на понятието за правова държава вече е било използвано: № 14 от 1992 г. по к. д. № 14 от 1992 г. и № 17 от 1995 г. по к. д. № 13 от 1995 г. В Решение № 14 от 1992 г. е налице думата „справедливост“ от преамбюла на Конституцията, в Решение № 17 от 1995 г. липсва изобщо. И в двете не откривам места, където да става дума за формални и материални елементи. Що се отнася до думата „сигурност“, тя е употребена или в съчетание с „национална“, или във връзка с … правата на гражданите. ОК, правя разлика между „сигурност чрез право“ и „сигурност в правото“. Но оставям на читателите да открият и да ми помогнат да схвана как в решенията на КС от 1992 и 1995 г. присъства теза, която е оповестена (струва ми се) за пръв път през 2005 г. За което Емилия Друмева заслужава похвала и като съдия, и като професор. Неслучайно 15 години по-късно това схващане вече не се обсъжда от КС.

И все пак, ако въпросното схващане не е било налично в българската традиция, как изглеждат нещата в германската? В статията от Правна мисъл има препратка – учебникът по държавно право на Маунц и Ципелиус, 29 издание[11]. В него от трите страници на първи раздел „Възникване и развитие на идеята за правова държава“ от § 12 „Федералната република като правова държава“ можем да научим следното: (а) Едно единствено заглавие на посочената в началото научна литература подсказва връзка между справедливост и право, но не дали това става в светлината на останалите две понятия – правовата държава и правната сигурност[12]. (б) § 12.I включва 3 точки, две от които засягат обсъждания въпрос: „Различието между формална и материална правова държава“ – 27 реда и „Отношението на напрежение между правна сигурност и справедливост“ – 15 реда + цитат от друго място. (в) Под линия са посочени 4 решения на КС на Германия BVerfGE 2, 350 (???), BVerfGE 2, 380 (1.07.1953), BVerfGE 3, 225 (18.12.1953), BVerfGE 20, 323 (25.10.1966), a в останалите 3 бележки Ципелиус цитира себе си.

О, небеса! Нима една теория се определя от твърдения с обем на супена лъжица? Нима тезата за триединството е била безвъпросно прояснена още през 1966 г.? Да не говорим, че Теодор Маунц е известен и с това, че – след седемгодишна съпротива на публикации – сдава поста на министър на културата на Германия през 1964 г., когато става известно нацисткото му минало; след което ще продължи да публикува предимно анонимно в десния вестник Neue Zeitung[13].

По-долу ще се опитам да интерпретирам съдържанието в учебника на Маунц/Ципелиус (I), а след това ще предложа по-общ анализ на връзката правова държава-правна сигурност-справедливост (II). Накрая ще се върна към емоционалното смущение в началото (III).

 

I. Опит за бавно четене

Аргументацията на Маунц/Ципелиус. Рунд първи – справедливостта

(1) Изложението започва с позоваване на най-късното от реферираните решения на КС – BVerfGE 20, 323 (25.10.1966): (а) Съвременното разбиране за „правова държава“ я има предвид във формален смисъл като „законова държава“ и в материален – като „държава на справедливостта“. (б) Като формални елементи са изброени: обвързването на администрацията със закона и разделението на властите, а като морален е посочено гарантирането на „личните основни права“ с помощта на принципа на равенството[14]. (в) Принципът на равенството предпазва от това държавната власт да третира произволно еднородни случаи (gleichartige Faelle) и ограничава личните свободи на всички справедливо една от друга (gerecht gegen einander). (г) Освен това справедливостта включва и принципите на пропорционалност в баланса на интереси (Verhaeltnismaessigkeit) и на уместност на решението в отделния случай (Angemessenheit). (д) Справедливостта предполага и „системна интерпретация“ в посока на идеята за социална държава.[15]

(2) Не може да не прави впечатление, че дотук, в рамките на целия раздел § 12.I.2 „Различието между формална и материална правова държава“, проблемът с правната сигурност не присъства. Абсурдно е, че посочените формални белези – съобразяване на администрацията със закона и особено разделението на властите – са тъждествени или са част от правната сигурност. По-скоро правната сигурност е друг, различен от тях формален белег на правовата държава. Това косвено дава аргумент в полза на предпочитанието на текста от решението на КС на България от 2020 г. пред това от 2005 г.

(3) Решение BVerfGE 20, 323 от 1966 г. е прочуто с това, че благодарение на него принципът „без вина няма наказание“ (nulla poena sine culpa) получава признание като конституционен принцип[16]. За какво иде реч в това дело? Предмет на делото е присъда за неприемлива рекламна политика – нелоялно завличане (зарибяване) на клиенти чрез раздаване на билети на улицата сред минувачи, които можели да научат дали билетът им печели, ако посетят локал в околността – (unlauteren Kundenfang durch „Anreissen“). След установяване на три нарушения при извършител последвала глоба от 15000 DM, която станала 25000 DM заради още едно провинение. След изчерпването на всички правни средства за оспорване се стига до КС във връзка с хипотезата, че наказанието не само накърнява „свободата на личностно развитие в стопанската област“, но че при въпросното нарушение на правилата за реклама липсва виновност (ОЗ чл. 102, ал. 2). (а) След като КС подчертава, че принципът „без вина няма наказание“ е конституционен и се включва в съдържанието на понятието правова държава, цитира друго дело – BVerfGE 7, 89, от което заимства тезата за съпринадлежност на правната сигурност и на материалната справедливост към праводържавността. (б) От „идеята за справедливост“ се извлича изискването „фактическият състав и правната последица да са в подходящо отношение (sachgerechtes Verhaeltnis) помежду си“. Немската дума „sachgerecht“ е синоним със „sachgemaess“ – в смисъла на съответен, съобразен, но вместо „мяра“ съдържа „справедливост“, a в добавка със „Sache“ дава израз на разбирането за „правилно по същество“, за съответствие със същността на нещата, а не само по форма. (в) На фона на тези две предпоставки е направен извод, че наложеното наказание е правна последица, която не съответства на укоримо правонарушение, т.е. липсва виновност. (г) Тъй като спестих, че обжалваната глоба е наложена на юридическо лице, КС решава, че чл. 2 ал. 1 от ОЗ – правото на свободно развитие на личността – се отнася и за юридическите лица.

(4) Изводи. Авторите илюстрират съдържанието на справедливостта най-общо с пропорционалност. Това се вижда в прилагането на равенството още върху полето на регулиране на изначалната свобода на действие, а впоследствие изпъква и се конкретизира при: решаването на конфликти, в правоприлагането, социалната политика и правораздаването. Принципът на материалната справедливост не е празен, а съдържателен! По-общ извод е този, че правовата държава може да бъде и несправедлива. Нещо повече, тя може да не е и демократична, а социална – още по-малко. Политическата теория отдавна е видяла това в творчеството на Т. Хобс. Политическата история го преоткрива в опитите за либерални революции през 1848 г., които не си дават сметка за нуждата от демокрация и от гаранция на основни права наред с провъзгласеното господство на правото. Щом обаче правовата държава посегне на привилегиите и вземе на сериозно равенството, тя вече е направила крачка по пътя да включи в съдържанието си като концепция ролите на демокрацията и на основните права. Навярно за повечето връзката между справедливост и равенство изглежда тривиална, но на чисто понятийно равнище справедливост без равенство не е невъзможно понятие. И формулата „всекиму своето“ може да се тълкува безотносително към „златното правило“, както впрочем стоят нещата не само при Платон, но и при Аристотел. Затова смятам, че като елемент на правовата държава справедливостта задължително трябва да се мисли във връзка с равенството. На индивидуална справедливост може да разчитаме единствено в края на времената, но и тогава, в Съдния ден тя ще е примесена с любов.

 

Аргументацията на Маунц/Ципелиус. Рунд втори – правната сигурност

(1) Проблемът с правната сигурност е въведен едва в § 12.I.3 „Отношението на напрежение между правна сигурност и справедливост“, при това без изрично да е обявен за формален принцип. (а) Изхожда се отново от личната свобода, която (би трябвало да) включва и възможността за „оформяне на живота по собствен план“. Може само да се съжалява, че учебникът не прави така близката до ума крачка да изтъкне, че по-горе, в § 12.I.2 става дума за „негативна свобода“, а тук, в § 12.I.3 – за „позитивна свобода“. Защото ако разбираме „оформяне на живота по собствен план“ в рамките на негативната свобода, т.е. на произвола, няма да се стигне до конфликти. Пълното понятие за свобода изисква индивидът да може да взема правните си решения в условията на надеждни основи за своите диспозиции (verlaessliche Dispositionsgrundlagen)[17], ако щете – да е предразположен. Надеждността, така да се каже, идва насреща му. (б) Нещо повече, принципът на правна сигурност изисква не просто надеждност, но и „регулирано и безпрепятствено протичане на процеса на правно дирене и на завършек, чието правно постоянство е подсигурено“[18]. Следователно правната сигурност представлява квалифицирана надеждност, доверие в правната система. За това ще стане дума специално по-нататък. (в) Във връзка с тезата е цитирано решение на КС BVerfGE 2, 350, с чиито текст не разполагам. По косвен път съм склонен да заключа, че има печатна грешка. Става дума КС BVerfGE 2, 380 (1.07.1953), цитирано още веднъж в текста. (г) Специфичното за това решение от 1953 г. е, че в него под никаква форма не е употребена думата справедливост! Затова пък значението му е образцово, доколкото съзира в правовата държава множество принципи, оформящи цялостна предконституционна картина.[19] Без каквото и да било позоваване на идеята за справедливост КС изтълкува по нов начин принципа на правната сигурност в светлината на правовата държава. Струва ми се, че ключовият момент се съдържа във фраза, която в разглеждания учебник е изтървана. Фразите „протичане на процеса на правно дирене“ и „завършек, чието правно постоянство е подсигурено“ в оригинала не са свързани със съюза „и“, а с „но и“ (sondern auch). По този начин Решението акцентира по-силно върху приключили фази и тяхното правно постоянство (Rechtsbestaendigkeit), отдава им предимство пред процеса на правно дирене (Rechtfindungsverfahrens), т.е. свободата на съдията[20].

(2) За какво иде реч в това дело? За обезщетения на пострадали от националсоциализма – по 150 DM за месец лишаване от свобода. Правоимащите се нуждаели от решение на комисия и от удостоверение за правната му сила от административна служба, с което трябвало да се сдобият в определен срок. Тези, които се сдобили със съответните документи, заживели с „разпростираното схващане“, че това било напълно достатъчно да задължи вътрешния министър „безусловно и окончателно“ да изплати обезщетенията. Да, ама не. Оказва се, че министърът припознава компетенция, с която да преценява дали условията на закона от 1949 г. са изпълнени. Тази компетенция, впрочем, му дава закон, влязъл междувременно в сила през 1951 г. Затова КС приема, че трябва да реши доколко постановени административни решения са устойчиви на преразглеждане и на ревизия и дали това не застрашава правната сигурност. Дали разширяването на основанията за ревизия не противоречи на Основния закон? КС постановява, че новият закон не нарушава принципа на равенството пред закона (ОЗ чл. 3, ал. 1)[21], нито че е посегателство върху собственост. От дистанцията на времето нещата изглеждат така, сякаш дотогава само защитата на „равенството“ и „собствеността“ са изглеждали моменти от съдържанието на концепцията за правова държава. Ето как хипотезата за имплицитни други моменти, части от „цялостната предконституционна картина“, позволява решение в полза на „правната сигурност“. „Правният мир и правната сигурност са от такова централно значение за правовата държава, че в тяхно име би трябвало да се примирим с навярно неправилно решение в отделен случай“. Ето защо вътрешният министър трябва да признае обезщетения в полза на правоимащи, признати с административно решение, а не само на онези, които са получили потвърждение и от съда. В крайна сметка КС определя като несъвместима с правната сигурност възможността актове на държавната власт, постановени въз основата на валиден закон и в хода на процес, в който страни са държавата и отделен гражданин, на гражданина ту да се признават, ту да се отнемат „правни позиции“ заради изменено схващане на правото.

(3) Извод. В контекста на правовата държава и принципът на правната сигурност се оказва центриран около запазването на правната сила на един държавен акт дори ако е постановен въз основата на противоконституционен закон, но ако актът произтича от валиден закон, предимството – при последвала промяна на закона – се пада на гражданите. Една диалектика, присъща на самия принцип на правната сигурност, която КС открива и признава, без да прибягва до идеята за справедливост.

 

Аргументацията на Маунц/Ципелиус. Рунд трети – стълкновението между правна сигурност и материална справедливост

(1) (а) Тази хипотеза излиза наяве, поради факта, че предходното разгледано решение явно представлява формален конфликт. Защото последният абзац определено обръща внимание на „материална неправилност“ на съдебни решения и на административни актове. (б) Именно тази възможност позволява ситуации, в които взема превес ту единият, ту другият принцип. И в полза на това е приведено решение на КС BVerfGE 3, 225 (18.12.1953). (в) Въпреки това на принципа на правната сигурност е признато „по-високо значение“ с помощта на повторно позоваване на решение на КС BVerfGE 2, 280 (01.07.1953). (г) Ако вземем предвид последователността във времето в рамките на 5-6 месеца, можем да заключим, че е налице зависимост по силата на onus probandi, правната сила има презумптивна валидност пред справедливостта.

(2) За какво иде реч в това дело? Когато през 1949 г. е приет Основният закон на Германия, чл. 117, ал. 1 от него предвижда, че завареното положение, противно на записаното в чл. 3, ал. 2 равноправие между мъжете и жените, ще остане в сила, докато не бъде приет нов (семеен) закон, но не по-късно от 31 март 1953 г.[22]. Въпросният нов закон се забавил, а срокът изтекъл. И когато една съпруга подала молба за развод, възникнал конкретният въпрос кой трябва да поеме разходите по делото. Както и по-общият: какво се случва, след като престава да действа част от чл. 117, ал. 1 след края на март 1953 г.? В контекста на тази „патова ситуация“ КС взема решение, позовавайки се на справедливостта. Което го превръща в отправна точка на множество цитирания. Сборникът ИРФКСФРГ достатъчно добре онагледява това.

(3) (а) Началната предпоставка извежда поуката от времето на националсоциализма, че „дори законодателят може да постанови неправо“, че практическото упражняване на правото следва да се противопоставя на подобна ситуация като в „най-крайни случаи“ (in aeussersten Faellen) „оценява принципа на материалната справедливост по-високо от този на правната сигурност“. Веднага след това е цитиран Г. Радбрух, според когото позитивното право има предимство дори когато е „вътрешно несправедливо и нецелесъобразно“, стига само противоречието между позитивния закон и справедливостта да не „стигне мярата на непоносимост“ (unertraegliches Mass erreicht). (б) След това две от нормите в Основния закон (чл. 1 и чл. 20) са обявени за надпозитивни и съхраняващи този свой особен характер дори след позитивирането им. Поради това при по-нататъшното им оформление законодателят може да се разпорежда с тях само доколкото не прекрачва „онези последни граници на самата справедливост“. (в) Изработването на Основния закон се е ръководело от стремежа да „осъществи идеята за справедливост в конституцията“, но като всеки законодател не е бил имунизиран срещу грешки, освен това идеалът никога не се реализира напълно в конкретната историческа ситуация. (г) Успешността на Основния закон си личи и по това, че никоя норма – с изключение на въпросната от чл. 117, ал. 1 – не е била оспорвана пред КС. (д) Изработването и приемането на Основния закон вече е провъзгласило равенството между мъжа и жената, и то като „повеля на материалната справедливост“. (е) От своя страна, за цел на принципа на правната сигурност, който също е елемент от правовата държава,[23] е обявено „осъществяването на същинска справедливост“. (ж) Ето как принципите на правната сигурност и на материалната справедливост се оказват в стълкновение (Widerstreit) помежду си, при което ти единият, ту другият взема надмощие.

(4) Изводи. Да се пренесем в 1953 г.: Сталин е умрял, за пръв път след войната немски канцлер посещава САЩ. В ГДР честват годината на Маркс, но на 17 юни избухва въстание. На този фон КС на Германия взема решението си, с което принципът на правната сигурност е обявен за елемент от правовата държава и е изтълкуван и в полза на гражданите. През следващите месеци Ф. Кастро напада казармата в Монкада, а Корейската война приключва. К. Аденауер е преизбран за канцлер, а Н. Хрушчов поема властта в компартията. В края на годината КС на Германия вкарва в оборот принципа на справедливостта като елемент на правовата държава. От една страна, като прилага формулата на Радбрух не негативно – за да дискредитира позитивирана неправда, а позитивно – да разкрие имплементирането на справедливостта в Конституцията. От друга страна, като обвързва принципа на правната сигурност със справедливостта като негова цел, но запазва именно на принципна на правната сигурност ролята на водещо и неизбежно средство за реализирането на проекта за правова държава. Това е и крачката, с която принципът на справедливостта се иманентизира в тъканта на позитивното право, а в следващите десетилетия разгръща своя потенциал.

 

Аргументацията на Маунц/Ципелиус. Интермедия – липсващото звено

(1) (а) Вече обърнах внимание на факта, че в разглежданото изложение илюстрациите чрез решения на КС на Германия са разместени. Ако ги подредим хронологически, ще видим, че между двете от 1953 г. и третото от 1966 г. е посочено и друго дело – BVerfGE 7, 89 (24.07.1957). То също е едно от най-цитираните във връзка с разглежданата тема[24]. (б) За какво иде реч в това дело? Стопаните на кучета в Хамбург отколе трябвало да плащат годишен данък. През 1950 г. влязъл в сила закон, с който данъкът бил увеличен, но със задна дата – включващ двете предходни години. Когато от един стопанин на куче поискали да доплати 16 DM, той оспорил с аргумента, че дължи само 10 DM. Претенцията за останалите 6 DM, доплащане за 1948-1949 г., сметнал за нарушение на забраната за обратна сила на закона. Така 6-те марки завъртели мелницата на съда и делото стигнало до КС и след 6 години било намерено решение. (в) Силата на това решение е в прокарването на разлика между забраните за обратно действие и уточняването на смисъла и границите на прилагане на същинското обратно действие (echte Rueckwirkung). (г) И този път концепцията за правова държава е изтъкната като критерий, с чиято помощ да се прецени дали един закон може или не може да е част от конституционния ред. (д) Особеният акцент пада върху факта, че режимът на правова държава не изключва абсолютно всяка форма на обратно действие на закон. Причина за това е, че понятието правова държава включва „не само предвидимостта (Voraussehbarkeit), но също така правната сигурност и материалната правилност или справедливост“. (е) Специфичната разнородност в съдържанието на правовата държава не позволява равномерно съобразяване с всеки негов отделен елемент в конкретен случай от законодателната практика. Самата правова държава е със статуса на принцип, който в себе си не съдържа окончателно определени норми с конституционен ранг, а се нуждае от конкретизация. При което и да е съобразяване със същината на даденостите обаче, „фундаменталните елементи на правовата държава“ трябва да се съхранят като цяло. (ж) В конкретния случай се прави извод, че едно финансово бреме със задна дата не нарушава границите на правовата държава, щом е „предвидимо, оправдано посредством преценка съобразно естеството на нещата и в частност е незначително“[25]. (з) Подобно обратно действие би станало противоконституционно, ако се окаже „очевидно неоправдано“ (offensichtlich unberechtigt).

(2) Изводи. Шестте D-марки се оказват чек за прощаване с Радбрух. Никога до този момент принципът на справедливостта не е изпъквал като иманентен елемент на правовата държава. Дотогава той е бил приеман за своеобразен отглас от наследството (или от ренесанса) на естественото право. Оттук насетне в практиката на КС си прокарва нова традиция и това може да се види още в същата година – BVerfGE 7, 194 (12.12.1957)[26]. Десет години по-късно принципът на справедливостта сякаш се сдобива с принадена стойност. Това е отбелязано в учебника на Маунц/Ципелиус във връзка с решение BVerfGE 20, 323 (25.10.1966), разгледано по-горе, и може да се проследи много скоро след това като разгръщаща се тенденция в решения BVerfGE 21, 362 (02.05.1967) и BVerfGE 22, 322 (08.11.1967), BVerfGE 28,264 (26.05.1970)[27]. Няма нужда да препращам към политическата обстановка в света и в Германия в тези години, но няма да пропусна да отбележа, че в политическата теория темата за справедливостта не само се завръща, но се настанява устойчиво. Затова няма да скрия възхищението си, че в самата Германия конституционните съдии определено са изпреварили философите и политолозите, които едва по-късно ще се доверят на ролята на справедливостта[28].

 

II. Опит за кратко обобщение

В разбиранията си приемам, че справедливостта все пак не се ражда от рационалността на самото право, а идва насреща му, черпейки от морални източници. Но това не значи, че тя не се утаява като златен стандарт в тъканта му и не става наистина иманентен мащаб за развитието и прилагането му. Проблемът, който искам да обсъдя оттук насетне, засяга отново прокламираната връзка между правна сигурност и справедливост, сякаш са двете страни на един и същ медал, но акцентира върху развитието в схващанията за принципа на правната сигурност.

 

Предположение

Класическото, първоначалното понятие за правова държава е било тясно в две отношения. От една страна, съдържанието му е включвало най-вече (а) „принципа за законовост“ (Gesetzlichkeit, legality), т.е. идеята, че всяко действие на властта трябва да се опира на закони, че законите имат предимство (върховенство) спрямо всякакви други юридически актове и (б) разделението на властите. От друга страна, понятието е било тълкувано изцяло формално. Едва впоследствие започва да се прави разлика между формална и материална правова държава. Ако сравним Ш. дьо Монтескьо и Б. Констан, ще стане ясно, че според първия за динамиката в изменението на законите сякаш няма граници, докато за втория в правния ред трябва да са заложени и субстанциални елементи, сред които от дистанцията на времето виждаме кандидати като: „стремеж към щастие“, ценности, основни права. Следователно в развитието на концепцията за правова държава има един начален етап, в който формалната и материалната страна присъстват, но едва по-късно към тях се добавя принципът на справедливостта, а както ще видим, това допълване се случва и по отношение на принципа на правната сигурност. Принципите на справедливостта и на правната сигурност са от второ поколение в съдържанието на концепцията за правова държава, които придават нов профил на нейните материални и формални елементи[29].

 

Що е правна сигурност?

Според справка от 2018 г. КС на Германия за 67 години от съществуването си се е позовал на 740 места в решенията върху принципа на правната сигурност. А в настоящия момент не съм в състояние да стигна до обещаващо изследване по темата[30]. Същевременно дори при Х. Келзен, в първото издание на Чисто учение за правото (1934) е налице глава „Илюзията за правна сигурност“ (39-та). А според Г. Радбрух „Правната сигурност изисква във всеки правен спор някога да бъде произнесена последната дума, пък макар и тази дума да е неподходяща“[31]. Не е ли странно, че точно тези двама души застават тъкмо зад тези две тези? По-горе само подсказах, че в принципа на правната сигурност е заложена диалектика. Тук искам да споделя нещо повече.

Не знам кой е авторът на идеята за правната сигурност, но в книги на Вилхелм Йозеф Бер (1775-1851) понятието се среща на ключови места и е дефинирано като „истинската цел на държавата“, чиято пълноценна форма (Vollendung) е във взаимоотношенията на членовете й (Wechselwirkung der Staatsglieder)[32]. Често пъти юристи не виждат функционирането на този принцип на макро и на микроравнище, затова пък в Duden-Fachlexikon Recht правната сигурност е „защитата на доверието на отделния гражданин в гарантираната от правния ред и от грижата за правото закономерност (Rechtmaessigkeit = Gesetzmaessigkeit) на външното проявление на отношенията и вещите, имащи правна значимост, които го заобикалят и на които се натъква“. Правната сигурност е не самоцел на правото, а средство в името на доверието на гражданите в системата за регулиране на обществения живот.

На едно място Дж. Бентъм твърди, че хората могат да се дресират като кучета да следват реда, стига последователно да бъдат санкционирани за отклоненията им от него. Правната сигурност би трябвало да е онова средство, което да замести санкцията с помощта на правила – общи и устойчиви, стабилизиращи очакванията. Същността й е формална, доколкото правилата са родово понятие за процедури, процеси, редове, организирани в система. Благодарение на това обаче те редуцират разнородния натиск, идващ от околната среда, и затова разтоварват онези, които ги следват. Доверието в тях се определя по това, доколко всеки един гражданин споделя опита, (а) че правните понятия и норми са разбираеми, ясни, еднозначни и дефинирани, (б) че са публично известни, (в) че по-общите норми предвиждат органи и начини за своето прилагане и конкретизиране, а конкретните съдържат в себе си правни основания в по-общите, (г) че празнините в правото са нетърпими, (д) че еднородни случаи имат равна правна стойност, (е) че правните последици при решаването на проблеми са предвидими, (ж) че взетите решения ще бъдат приведени в действие, (з) че норми с обратно действие са допустими само по изключение и най-вече, ако не са обременяващи. За адресатите и за авторите на правото това са максими срещу произвола и случайността.

Понякога опитите да се изброят компонентите на понятието за правна сигурност довеждат до там, че те да съвпаднат със съдържанието на концепцията за правова държава. Смятам, че е по-ползотворно да се насочим към най-необходимите сред тях. Тогава ще видим, че в познавателен план (избираните току-що 8 максими напр.) удовлетворяват изискванията за разпознаваемост, надеждност и предвидимост[33], а в мотивационен – подхранват и укрепват доверието. Но разбира се, в диапазона на действие на различните власти комбинацията и йерархията на тези моменти не е еднаква. Едва ли можем да очакваме доверието да има една и съща форма в съдържанието на един общ закон, на един административен акт или на едно индивидуализирано съдебно решение. Но в реконструкцията, направена в първата част, една друга зависимост излезе на преден план, която ще обсъдя отново.

Така, както схващам резултата от решението на КС BVerfGE 2, 380 (1.07.1953), то обръща внимание на разликата от правното „негиране“, отмяната (изтичане на срок, спиране, премахване, промяна). Проблемът е, че правото е човешко дело, че хората не са имунизирани срещу грешки, че решенията им са невинаги в съответствие с действащите правила на правото. Поради което няма как да се изключи възможността някои действия и решения да се окажат „неправо“[34] – изначално предизвикателство пред правната сигурност. Тази „порочност“ обаче се преработва по различен начин, когато се случи в полето на координираните действия между гражданите, и в полето на субординираните, в които върху правата и задълженията израстват компетенции (правомощия), имунизации, отговорности. Въпросната фундаментална разлика е породила различни режими за справяне с последиците от нищожността (на законите, административните актове, съдебните решения, сделките). Какво се случва, ако „дефектът“ се е предал по системата.

В средата на 1953 г. КС на Германия постановява, преглеждайки обсъжданията при приемането на Закона за КС, че принципът за правна сигурност в правовата държава изисква решения, взети въз основата на норми, обявени впоследствие за противоконституционни, да останат в сила, защото „имат предимство“ пред правната защита на индивида, т.е. изисква в нейно име да се „понесат“ накърнявания на норми. В този случай от нищожността на нормата не произтича автоматично „нищожност с обратно действие“ (rueckwirkende Nichtigkeit), а единствено допустимост за възобновяване на процеса. Нищожността на една сделка е понякога като да избършеш неудачен грим. Но как се заличава неудачна татуировка? Не улавяме ли още тук нуждата да правим разлика между ex nunc и ex tunc? Нищожността на сделката е като отвяване на прашинка, тази на съдебно решение или на административен акт – измитане на бучка, ако актът не е индивидуален – изриване на купчина. Но провъзгласената нищожност на закон оставя неструктуриран вакуум. Законите са за това да са общи и абстрактни, актовете – да са индивидуализиращи и конкретни. Но едните не могат без другите. Специално внимание заслужава възможността, когато нищожен се оказва само параграф или член от един закон. Оспореният елемент от закона никога не е нещо самостоятелно и самодостатъчно; както неговата валидност, така и невалидността му неминуемо се отразяват върху целия закон[35]. От което се ражда и разликата за противоречие и несъвместимост с конституцията (verfassungswidrig vs. verfassungsunvereinbar), a оттук и различното справяне с нищожността.

От своя страна, дефектът в едно звено невинаги блокира целия механизъм. Невинаги сменяме автомобили, а понякога дълго-дълго ги ремонтираме. Но значи ли, че ако изчерпим нефта и газта и автомобилите станат ненужни, ще… тръгнем пеша? Или ще се опитаме да компенсираме липсата с направата на други превозни средства. Установената нищожност на един закон е длъжна да вземе предвид структурираното пространство на своето приложение, решенията произлезли от него на равнище, което не е негово, в каква степен нищожността на закона се пренася върху решенията, взети на негова основа. И това е, което, струва ми се, ни казва мимоходом Решението на КС на Германия от 01.07.1953 г. То е и принос към идеята за т. нар. интертемпорални закони, законите за преходни състояния.

Друга е хипотезата, когато в правния ред се вклини нов закон, каквото се случва през 1951 г., по силата на който се предвиждат конкретизации, в които е налице асиметрия между позициите на гражданите и на държавата[36]. Ако в предната ситуация гражданите се примиряват с това да преглътнат (противоконституционна) грешка на властта и да понесат неудобството отново да търсят начин да удовлетворят правата си, в случая на (конституционосъобразна) законова ревизия принципът на правната сигурност се оказва на тяхна страна и властта следва да се съобрази с взетите вече решения в тяхна полза. Ако пък са били в техен ущърб – предвид новите законови възможности – да поискат съобразяване с правата им.

Ще заключа и тук, не само заради прочита на делото, че не виждам никаква нужда от позоваване на принципа на справедливостта, за да стигнем до този резултат. Принципът на правната сигурност е достатъчен, стига само да се схване валидността му на макро и микро равнище, да се разчете в него смисълът на защита на доверието на гражданите, а не просто на правната система.

 

Правната сигурност и защитата на доверието

Редно ли е да се въвежда още едно понятие като „защита на доверието“? Не става дума за въвеждане, а за изясняване. То вече беше използвано, тъй като присвива както в решения на КС на Германия, така и в дефиницията от Duden–Lexikon. Една студия на Карл-Хайнц Ленц от 1968 г., посветена на защитата на доверието, ми дава повод да обърна внимание на казуси, в които грешни административни решения са довели до облагодетелстване и как при обстоятелства, налагащи коригирането им, се налага… възмездяване за нанесена вреда върху доверието. Защитата на доверието трябва да защитава двете страни – на гражданина и на администрацията, и затова то трябва да стене видно при възстановяване на правната сигурност[37]. Затова е основателно да се каже, че правната сигурност е обективен принцип, защитата на доверието – субективен, резултат от правната сигурност[38]. Не липсват опити за придаване преоткриването на защитата на доверието (protection of legitimate expectations) като самостоятелен конституционен принцип, но доколкото мога да преценя, те се натъкват на затруднения за догматично закрепване. Привърженици на други схващания предлагат да търсим защитата на доверието не в рамките на концепцията за правова държава, а в това на социална държава. Трети предпочитат да му признаят значение, характерно за развитието, в резултат на което се откриват преломи или нови тенденции в конституционното правораздаване, с които се акцентира по-силно на зачитането на субективните нагласи на гражданите.

Не е трудно – поне на концептуално равнище – да си представя напрежение между принципа на правната сигурност и принципа на разделение на властите и то ще е между два формални елемента на правовата държава. Също така е мислимо и напрежение между принципа на правната сигурност и принципна на основните права, което ще е между формален и материален елемент. Освен това всичките тези принципи са обективни. Струва ми се, че специфичното паралелно разглеждане на принципа на правната сигурност и на принципа на доверието в правото отваря възможност да мислим условията за критична преценка на правната сигурност през призмата на преживяването му от страна на правните субекти, на гражданите. Сякаш това, което обективно изглежда сигурно, заслужава и допълнителна субективна преценка за лично „кредитиране“ на доверие. Дали пределът на правната сигурност и прагът на доверието в правото съвпадат? Пряко ли зависят разклатената правна сигурност и разклатеното доверие в правото?

Ще предложа илюстрации на това как и дали защитата на доверието се има предвид в ситуации на разклатена или възстановена правна сигурност.

1. Откакто съществува Юридически барометър[39], получаваме редовно информация за равнището на правната динамика. Питам се като гражданин и очаквам орган на властта да даде някакъв внятен отговор: как този законодателен произвол, граничещ с хаос и приличащ на вакханалия, съответства на принципа за правна сигурност, признат като вътрешно присъщ на правовата държава?

2. Аз съм от онези, които първи ще изпитаме на гърба си действието на двата стълба на пенсионната система. Миналата година, предвид изтичането на последния срок на законовото нововъведение – възможността за присъединяване на всеки от родените след 31.12.1959 г., пет години преди да навърши пенсионна възраст, към групата на родените преди това и да се ползва от техните права – изкарах цял ден в НАП. За да науча официално от „жената зад гишето“, че така или иначе ще съм прецакан. Каква е предвидимостта, с която разполагаме родените „по-късно“? Каква форма на реализиране на принципа на правна сигурност представлява задължаването през 2001 г. за участие в частен пенсионен фонд и „даването на възможност за избор“ 15 години по-късно?[40] По кой критерий на справедливостта се преценява създаването на лъжливи очаквания, че след 2001 г. не предстои връщане назад? Аз, моите връстници и по-младите от нас приехме нормата на закона да принуди само нас да поемем риска да разчитаме и на частен пенсионен фонд, да нямаме право да изберем кой режим да предпочетем. По какъв начин закон с обратно действие, превръщащ едно задължение в позволение, способства за правната сигурност? Да допуснем, че се намери защитник и заяви: заради принципа на справедливостта. Давайки право на избор, коригираме това, което някога ви отнехме като ви задължихме. Само че в правото има още един принцип, валиден дори без да е налице правова държава – принципът на целесъобразността[41]. И той е доста тясно свързан с принципа на правната сигурност. Та, целесъобразно ли е, в очакване да се види какъв ще е ефектът от една реформа, стартирана преди 15 години, в нея да се направи пробойна, скрита зад принципа на справедливостта? Държавното и частното пенсиониране не са ли равноправни субекти? Защо частните фондове да получават „удар под кръста“, след като със задна дата се позволява такова теглене на дялове за участие в тях, каквото не е било предвидено, когато са били създавани? А не е ли това някаква неявна форма на подбудителство към одържавяване, стимулиране на нова привилегия в полза на държавата?

3. За пореден шести път на 19.01.2018 г. (ДВ, бр. 7) бе удължен мораториумът върху придобиването по давност на имоти – частна държавна и общинска собственост. Със задна дата – от 31.12.2017 г. И това ли стана в името на справедливостта? Най-малкото никой не се опита да оправдае това решение, позовавайки се на този принцип. Напротив, стана ясно, че е надделял принципът на целесъобразността. Което обаче поставя под въпрос така добре изглеждащата теза за двуединството на правна сигурност и материална справедливост в рамките на правовата държава. Ето поне един случай, в който друг принцип е в съперничество с принципа за правна сигурност и това не е принципът на справедливостта.

Защитата на доверието, макар да е производен принцип от правната сигурност, дава в ръцете на конституционалистите евристичен инструмент. С него те могат да дефинират типови ситуации в приложението на законите, за които да преценят, че не е възникнало и че не би трябвало да възникне доверие, а по-скоро очакване за промяна, за нова регулация[42]. Такива ситуации имаме, когато са налице разнобойни правни решения, за които липсва единна регулация. Засегнатите от тях не би трябвало да се доверяват на разноезичието, а по-скоро да очакват бъдещо законово решение. Може би това е обяснението с удължаването на мораториума за придобиване имоти – частна държавна и общинска собственост. Втората ситуация, в която трябва да приемем, че не възниква доверие, което да заслужава защита, са неясни и объркани закони. Основателно е и тук да предположим, че засегнатите би трябвало да очакват законови реформи. Прекалено и още по-малко утешително е обаче да приемем, че приеманите закони са по презумпция неясни и объркани, че да живеем в режим на постоянни и безгранични корекции. Дотук, при първите два типа ретроактивната промяна, връщаща доверието, настъпва по-скоро (декларативно) проясняване, но не и (конститутивно) спиране на прилагането на дадена регулация. Не би трябвало да възниква доверие обаче и към закон, който с голяма степен на вероятност (дори очевидно) е противоконституционен. Това е третата типова ситуация, в която засегнатите би трябвало да живеят по-скоро с очакването, че предстои отмяна. Нужно ли е да вкарваме в игра принципа на справедливостта, който да надделее над принципа на защитата на доверието? Не виждам защо. По-скоро принципът на доверието в правото има потенциала за самостоятелна преценка на обстоятелствата дали е приложим или не, дали доверието е налице и заслужава охрана или е проекция на една потребност заради наличието на недоверие. Едва в ситуации, в които някакво общо благо заслужи признание, то може да надделее не само над наличното недоверие, но и над наличното доверие. Това е четвъртият типов случай и тъкмо тук, но и само тук, бихме могли да кажем, че такъв приоритет е продиктуван от принципа на справедливостта. Това обаче са и най-рискованите решения и пробивът в общите правила за пенсиониране на родените след 1959 г. няма нищо общо с общото благо, а е в полза на едно благо за сметка на друго, справяне с близкостоящ проблем за сметка на все по-застрашителната неяснота от отлагането на стабилно решение за бъдещето.

 

III. Накрая, за справедливостта към господин СС

При целия ми републиканизъм не мога да скрия, че в някаква степен съчувствам на моя сънародник. Защото едва ли може някой днес да нарече одържавяването на „имотите на семействата на бившите царе Фердинанд и Борис и на техните наследници“ през 1947 г. „справедливо“[43]. Защото представлява принудително и безвъзмездно отнемане на частна собственост. На всичко отгоре този акт беше отменен като „противоконституционен“ през 1998 г.[44]. Така че между 1947 и 1998 г. той е преживял „законова неправда“ по думите на Радбрух. Както впрочем и всички други, пострадали от социалистическата национализация или конфискация.

За разлика от този закон, останалите решения за противоконституционност на стари закони се съпътстват и допълват от нови реституционни закони. Най-вече защото трябва да вземат предвид и конкуриращи се основни права на бивши и настоящи собственици. Трудно ми е да си обясня защо, на какви основания, но реституирането на т. нар. „царски имоти“ не среща съпротива нито от страна на противостоящи права, нито от страна на държавен интерес. По силата на кой принцип на правовата държава става тяхната реституция? През 1998 г. КС сякаш замълчава по въпроса, отчита най-вече липсата на основания в миналото: няма напиращи „държавни и общински нужди“, не са доказани условия за конфискация. И все пак изтъква още нещо – членовете на царското семейство не са третирани наравно с другите граждани, а съгласно техния произход. Защо обаче КС на практика повтаря, съхранява това неравенство през 1998 г.?[45] Реституцията в полза на наследниците на царете е несравнима с никоя друга реституция. А не само те са пострадали заради своя произход. Нека за миг се сетим за посегателствата срещу собствеността на онези български граждани, на които бяха насилствено сменени имената[46]. Така че в обичайния случай заграбената собственост е била възстановена или компенсирана по силата на преценката за конституционна съобразност, на правната сигурност и на справедливостта, свързана не на последно място и с равнопоставеността на гражданите както в групата на пострадалите, така и в общата група на пострадалите и на облагодетелстваните.

Сега пък съгласно Решение на КС № 3 от 28.04.2020 г. излиза, че по силата на принципа на справедливостта би трябвало тепърва да се реши какво се случва след отмяната на ЗОДСИСБЦ (1947-1998). Което, преведено на по-обикновен език, означава, че през времето от 1998 г. досега господин СС преживява ако не повторна несправедливост, то нещо индиферентно спрямо справедливостта, нещо друго, не и справедливост, нещо като мнима справедливост. Защото как да бъде наречен този период, макар на възстановяване на отнети права и на материално състояние, след като чак сега се установява, че в предното решение на КС от 1998 г. справедливостта била по същество дефицитна, нещо като „малката правда“ в ученията на др. Т. Ж., че истинската справедливост не се била случила, че предстои да се случи. Ще спра с предположенията, но те изникват в съзнанието ми, защото в позоваването си на принципа на справедливостта решението на КС от 2020 г. не посочва никакъв по-конкретен и по-съдържателен момент. За каква справедливост иде реч? Очевидно не е възмездна, защото с никое от решенията не се има предвид търсене на отговорност, не е и толкова рехабилитационна за преживените болки и страдания. Но дали пък не съчетава възстановителна с коректива справедливост? За себе си имам отговор. Благодарение на закъснялата справедливост най-вече господин СС ще научи, че е равен с всички други граждани. Включително и пред интертемпорални закони. Какво значи: justice for all. А с това и косвено КС на България ще изпълни със съдържание позоваването на принципа на справедливостта в решенията си.

За господин СС справедливостта ще дойде едва когато бъде приет нов закон, но и ако бъде приет нов закон, защото, да си призная, не виждам как настоящото решение на КС може да задължи изобщо (или поне в разумен срок) НС да запълни тази празнина.

Нищо чудно и той като Бербел Болей да възкликне: каква стана тя, мислех си, че съм получил справедливост, а то се оказа правова държава, но пък тя ми обещава, че справедливостта щяла да дойде. Ама друг път.

Допускам, че ще почне чакане на Годо. Впрочем прочутата пиеса на Самюел Бекет тръгва по световните сцени в началото на същата онази 1953 г., за която най-вече стана дума в тези размишления.[47]

 

Бележки под линия: