Принципите на легалитет и опортюнитет в административния процес

В доктрината и съдебната практика се спори дали прокурорът е длъжен да доказва, че протестирането на незаконосъобразни административни актове („АА“) се извършва в защита на „важен държавен или обществен интерес“ (чл. 16, ал. 1, т. 1 във връзка с чл. 16, ал. 1, т. 3 и ал. 2 АПК)[1]. Някои автори разглеждат проблема през призмата на легалитета и опортюнитета като принципи, които регулират прокурорската деятелност. Според проф. Мария Славова и д-р Васил Петров включването на израза „важен държавен или обществен интерес“ в разпоредбата на чл. 16, ал. 1, т. 3 АПК сигнализира преминаването от принципа на легалитета към принципа на опортюнитета, при което прокурорът вече не е длъжен да оспорва всеки незаконосъобразен АА, но има свободата да подаде протест, когато прецени, че това се налага по посочените съображения; същевременно авторите поддържат, че преценката на прокурора за наличието на „важен държавен или обществен интерес“ не подлежи на съдебен контрол, т.е. протестът не може са бъде оставен без разглеждане като недопустим на основание чл. 159, т. 4 АПК[2]. Позоваването на принципите на легалитета и опортюнитета не е изолирано и произволно, но е продължение на фундаменталната дискусия за функцията на прокурора в административния процес[3]. По тази причина се налага да се изяснят следните въпроси: каква е същността на легалитета и опортюнитета; в действителност ли има изоставяне на принципа на легалитета; съвместим ли е принципът на опортюнитета със съдебния контрол върху начина, по който прокурорът упражнява дискреция за оспорване на незаконосъобразни АА.

Преди да се пристъпи към разискване по същество е необходимо да се направят някои уговорки относно предмета на анализа:

· Поставянето на въпроса за легалитета и опортюнитета на плоскостта на АПК е безсмислено, ако действащата Конституция категорично утвърждава един от двата принципа. Дискусията в литературата се фокусира върху разпоредбата на чл. 127, т. 5 КРБ: „Прокуратурата следи за спазване на законността, като… предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове“[4]. Практика на Конституционния съд по прилагането на посочената разпоредба не предвижда стесняване на прокурорската функция[5]. Няма автор, който да поддържа, че цитираната разпоредба на КРБ директно въвежда принципа на опортюнитета. Професор д-р Д. Хрусанов, който счита, че прокурорът трябва да обосновава участието си административния процес (освен когато това участие е задължително по закон), поставя питането дали чл. 16 АПК е противоконституционен, но не му отговаря[6]. Според д-р Светла Янкулова ограничаването на прокурорските правомощия не произтича от текста на чл. 127, т. 5 КРБ, но разпоредбата следва да се тълкува съобразно вложения в Конституцията замисъл – да се ограничи общият надзор[7]. За целите на настоящото изследване се приема, че чл. 127, т. 5 КРБ не съдържа категоричен отговор и може да понесе и двете интерпретации – както в подкрепа на принципа на легалитета, така и в подкрепа на принципа на опортюнитета.

· Разпоредбата на чл. 16, ал. 1 АПК, прочетена буквално, не свързва протестирането на незаконосъобразни АА (уредено в т. 1) с изискването за наличието на „важен държавен или обществен интерес“ (посочено в т. 3 по отношение на случаите, когато прокурорът започва или встъпва във вече образувани по АПК производства). Голям брой автори се придържат към стриктното тълкуване на закона и отхвърлят наличието на нормативна основа за принципа на опортюнитета[8]. За целите на тази статия се приема за правилно противното становище, което обединява изискванията по чл. 16, ал. 1, т. 3 с разпоредбата на чл. 16, ал. 1, т. 1 АПК[9]. Този подход за групиране на правомощията на прокурора в административния процес е утвърден в мотивите на Тълкувателно решение № 4 от 16.07.2009 г. на ВАС по тълк. д. № 2/2009 г.

· Принципите на легалитет и опортюнитет са разработени в теорията на наказателния процес във връзка с правомощията на прокурора да повдига и поддържа обвинение за извършено престъпление. Прилагането им в административния процес се извършва по аналогия, доколкото престъплението и недействителният административен акт са обхванати от родовото понятие „правонарушение“[10]. Но прилагането по аналогия не може да е всеобхватно – между двете категории правонарушения съществуват значителни разлики. Престъплението е колкото правно, толкова и социално и политическо явление, което традиционно се изучава интердисциплинарно и съвсем естествено се свързва с богат набор от извънюридически оценъчни модели (религиозни, културни, психологически); недействителният АА е правно-логически конструкт, който се възприема абстрактно – като дефект в пирамидалната структура на правния ред. Някои от основните причини за усилването на ролята на опортюнитета в наказателния процес са свързани с необходимостта от специален подход към престъпния деец (напр. малолетен извършител) или с възможностите за прилагане на алтернативи на наказателното преследване[11]. Изхожда се от разбирането, че обществото може да понесе известна доза престъпна активност, без това да му причини реална вреда[12]. Изглежда, че в административния процес няма място за подобни компромиси: първо, защото се прокламира абсолютното утвърждаване на принципа на законността, което изисква реакция на всяко правонарушение[13]; второ, защото опциите за третиране на незаконосъобразния АА са ограничени до прогласяване на неговата нищожност (по правило – ab initio) или неговата отмяна (по правило – ex tunc).

На тази основа разликите между легалитета и опортюнитета като принципи на наказателния процес, приложими по аналогия в административния процес, може да се обобщят по следния начин:

· Легалитетът означава задължение на прокурора да реагира срещу абсолютно всяко установено правонарушение (да повдига обвинение при установяване на автора на престъпното деяние – съответно да подава протест винаги, когато установи, че определен административен акт е незаконосъобразен)[14].

· Опортюнитет означава право на прокурора да не реагира срещу правонарушението дори когато същото е безспорно установено. Принципът на опортюнитета може да се приложи в две форми: позитивна – когато нарушението на закона не е достатъчно и прокурорът трябва да оправдае последващите си действия с допълнителни съображения от обществен интерес; негативна – когато по принцип се очаква от прокурора да реагира на правонарушението, но може да не го направи, ако докаже, че бездействието му е в обществен интерес[15].

Когато прокуратурата има монопол върху съответното средство за реакция на правонарушението (напр. монопол върху наказателното преследване), упражняването на дискреционна власт (особено преценката на прокурора да не предприема действия за санкциониране) буди притеснения и може да е обект на регулация и контрол, включително от страна на съда[16].

Що се отнася до въвеждането на посочените принципи в правната система (съответно – преминаването от принципа на легалитета към принципа на опортюнитета), същото може да е явно от разпоредбите на закона. Легалитетът обикновено е описан като „задължение“ на прокурора, а опортюнитета – като „право“ на прокурора „по собствена преценка“ да предприеме действия в зашита на законността. Когато законовите разпоредби не са ясни, доминиращият принцип може се извлече по тълкувателен път от съдебната практика, издадени от прокуратурата указания и други[17].

При това положение се поставя питането – налице ли е у нас замяна на легалитета с опортюнитета като основен принцип, регулиращ прокурорската деятелност в административния процес? Спорно е дали това преминаване от единия към другия принцип се изисква от КРБ и дали е осъществено чрез приемането на чл. 16 АПК. Но мненията на авторите са категорични – социалистическият административен процес изисква оспорването на административните актове от прокурора да се осъществява в съответствие с принципа на легалитет[18]. Интересно е, че този консенсус относно установяването на принципа на легалитета през предходния правно-исторически период е формиран при действието на следната правна уредба:

· В отменените Закона за административното производство от 1970 година (чл. 32, ал. 2)[19] и Закон за административното производство от 1979 година (чл. 21, ал. 3)[20] се уточнява, че „прокурорът може да подава протест само относно законосъобразността на административния акт.“

· В Закона за прокуратурата (чл. 3, т. 7)[21] се предвижда „вземане на мерки за отменяване на противозаконните актове и за възстановяване на нарушените права“. Членуването на „противозаконните актове“ може да се приеме като позитивноправна уредба на принципа на легалитета[22]. Но този извод се разколебава от чл. 39, т. 4 ЗП (отм.): „Прокурорът може … да протестира пред съдилищата и другите правораздавателни органи административни актове, включително и отказа да бъдат издадени“. Общото право за подаване на протест е уредено в чл. 28 ЗП (отм).

· В Правилника за прилагане на Закона за прокуратурата[23] (чл. 49, ал. 1) се посочва, че „прокурорът участвува по силата на закона, както и когато намери за необходимо, в защита на държавен или обществен интерес в наказателни, граждански и административни производства, разглеждани от съдебните и другите правораздавателни органи, както и в изпълнителни производства“. Употребеният израз „в защита на държавен или обществен интерес“ по-скоро описва характера на прокурорската дейност, а не поставя условия за осъществяване на прокурорските правомощия. Но изводът се разколебава от чл. 52, ал. 1 и ал. 2 ППЗП (отм.): „Прокурорът започва и участвува в граждански и административни производства в защита на държавен или обществен интерес, когато са налице важни права и интереси на държавата, социалистическите организации и граждани и те или техните представители не проявяват необходимата активност или не са в състояние да се защитят. Главният прокурор може да определи със заповед граждански и административни производства, при разглеждането на които прокурорът участвува задължително в защита на държавен или обществен интерес.“ Тук необходимостта от защита на „важни права и интереси“ е предпоставка за осъществяване на прокурорските правомощия, при подчертаване на субсидиарния характер на участието на прокурора в процеса.

· В Инструкция № 1 за общия надзор на прокуратурата[24] (чл. 36, ал. 1, т. 1) се посочва, че „прокурорът реагира срещу установените правонарушения… с протест или предложение, когато обектът, в който са извършени, му е поднадзорен“ (чл. 27, ал. 1 ППЗПр). Отново може да се приеме, че прокурорът няма право на преценка, т.е. длъжен е да е подаде протест, след като правонарушение е установено. Но не трябва да се забравя, че става въпрос за уредба на правомощията на прокурора по общ надзор за законност, които не се прилагат, когато действат отрасловите норми на административния процес[25].

· Съгласно чл. 3, ал. 1 от Инструкция № 3 за работата на окръжните и районните прокуратури по гражданско-съдебния надзор за законност[26], „прокурорът започва и участвува по силата на закона, по разпореждане на главния прокурор на Народна република България и когато намери за необходимо, в защита на държавен или обществен интерес в граждански и административни производства, разглеждани от съдебните и другите правораздавателни органи, както и в изпълнителни производства“; съгласно чл. 51 от същата Инструкция № 3 „прокурорът може да започва съдебните административни производства с протест относно законосъобразността на административните актове, да встъпва и да дава заключение във висящи административни дела, когато намери, че това е необходимо в защита на държавен или обществен интерес“. В цитираната разпоредба изразът „в защита на държавен или обществен интерес“ недвусмислено е употребен в нормативен, а не в дескриптивен смисъл[27].

· На последно място може да се отбележат Указания № И-56/95 г. от 9.02.1995 г. на гл. прокурор на РБ относно неотложната намеса на прокуратурата, издадени по повод отмяната на Закона за прокуратурата от ЗСВ (отм.), с което на основание чл. 13 ЗНА цитираните по-горе подзаконови нормативни актове губят правната си сила[28]: „С чл. 127, т. 3 от Конституцията и чл. 118, т. 3 от ЗСВ е запазено правомощието на прокуратурата да предприема действия по изменение или отмяна на незаконосъобразните актове. …Въпреки липсата на изрична регламентация следва да се приеме, че прокурорът може да протестира и незаконосъобразните актове, за които не е предвиден ред в специален закон. … Предвид обстоятелствата, че тези разпоредби на ЗСВ са аналогични с разпоредбата на чл. 28 от отменения Закон за прокуратурата, следва да се съобразяват правилата, предвидени в ППЗПр и Инструкция № 1 за общия надзор на прокуратурата по тези въпроси… Обобщено, следва да се има предвид, че приемането на ЗСВ не променя принципно правомощията на прокуратурата по атакуване на незаконосъобразните актове и по отстраняване на самоуправствата, поради което следва да се спазват принципните положения, залегнали в ППЗПр., Инструкция № 1 и Наредба № 1, както и допълнителните указания при променените обществено-икономически условия.“

Според цитираното становище на главния прокурор (показателно, но без обвързваща сила) приемането на новата Конституция от 1991 г. и издаденото на нейна основа съдоустройствено законодателство не води до замяна на принципа на легалитета с принципа на опортюнитета. Разбира се, не може да се очаква, че прокуратурата ще подкрепи ограничаване на правомощията си за участие в административния процес, налагащо се при възприемане на принципа на опортюнитета. Но направеният по-горе преглед на нормативната уредба, препращаща към квалификацията „държавен и обществен интерес“, буди сериозни съмнения относно начина, по който е установено изходното положение: или научният консенсус относно действието на принципа на легалитета в епохата на социалистическата законност е формиран прибързано, без да се отчитат нюансите и противоречията в законодателството, или подобни квалификации съжителстват с принципа на легалитета. Все пак единодушното възприемане на принципа на легалитета вероятно е факт, доколкото не се открива съдебна практика от този период, при която прокурорски протести са оставени без разглеждане като недопустими поради липсата на правен интерес. Следователно не може да се приеме, че включването на израза „важен държавен или обществен интерес“ в разпоредбата на чл. 16, ал. 1, т. 3 АПК само по себе си означава преход от принципа на легалитета към принципа на опортюнитета[29].

Независимо от неясната връзка между нормативната уредба и възприетия в административния процес ръководен принцип, въпросът за необходимостта от доказване на правен интерес от страна на прокурора при протестиране на АА, както и свързаният с него въпрос за съдебния контрол върху прокурорската преценка остават изключително актуални. Дискусията по тези въпроси може да спечели много, ако използва наказателнопроцесуалните изследвания, посветени на противопоставянето между принципа на легалитета и принципа на опортюнитета. Връзка с проблематиката на административния процес може да се осъществи в следните направления:

· Законодателството не съдържа изрично задължение за прокурора да протестира определен вид административни актове. Ако се приеме, че действа принципът на легалитета, т.е. ако прокурорът безусловно е задължен да протестира АА, които приема за незаконосъобразни, за никакво допълнително доказване на правен интерес не може да се настоява[30]. Но не е необходимо да се очаква прилагането на принципа на легалитета в чист вид, всеобхватно и абсолютно – комбинации с принципа на опортюнитета са възможни.

· Дори принципът на легалитета не е чужд на идеята за ефикасно разходване на ресурсите на прокуратурата и съсредоточаване върху важните случаи[31]. В областта на наказателното право набелязването на приоритети е по-лесно: дадената от самия наказателен закон класификация на престъпленията спрямо степента на обществената им опасност (напр. „тежки“ престъпления по смисъла на чл. 93, т. 7 НК) помага за формулиране на политики за борба с престъпността, което е необходимо условие за ефикасното упражняване на прокурорските правомощия. В административното право изработването на такъв предварителен критерий за фокусиране на усилията по утвърждаване на законността е затруднено. Дори да се приеме, че прокурорът не е длъжен да оспорва всички недействителни административни АА, а само тези, при които е налице „важен държавен или обществен интерес“ от оспорването, кои са общите им признаци: дали става въпрос за повишено внимание към нищожните актове или може би към незаконосъобразните подзаконови нормативни актове или към АА от даден отрасъл на управлението? Удачно е прокурорските правомощия да се свържат и с целите на административния процес като средство за контрол върху актовете на изпълнителната власт. Следователно усилията на прокуратурата трябва по-скоро да са съсредоточени върху своевременното разкриване на недействителността на облагоприятстващи АА, при които по принцип няма „засягане“ на адресат, заинтересуван от тяхното обжалване, както и на актове, засягащи общо „обществения интерес“[32].

· Принципът на опортюнитета не е несъвместим с упражняването на съдебен контрол върху предоставената на прокурора дискреция. Напротив, наличието на дискреционна власт поставя проблема за нейното ограничение и правилно приложение. При това разграничение трябва да се прави между въпроси, които могат да се разглеждат от съдилищата, и въпроси, които е уместно да се разглеждат от съдилищата – особено когато става въпрос за защита на важен държавен или обществен интерес[33]. В държави като Англия и Уелс, които в исторически план стриктно се придържат към принципа на опортюнитета в областта на наказателния процес, ограниченият съдебен контрол върху прокурорските преценки се мотивира с политически съображения („защита на кралски прерогативи“)[34], но и се компенсират (поне на теория) от силен политически контрол върху прокурорската институция[35]; отделно от това съдилищата се намесват при приемането на явно необосновани решения[36].

Независимо дали става въпрос за принципа на опортюнитета (правило) или принципа на легалитета (изключение), упражняването на дискреция е притеснително, когато е свързано реализирането на монополно правомощие на прокурора да реагира срещу правонарушението[37]. В административния процес такива ситуации възникват рядко – обикновено правото на оспорване на прокурора е паралелно на правото на обжалване на засегнатите от недействителния АА лица (с изключение на случаите, посочени по-горе). По правило притеснение буди не атакуването на незаконосъобразността, а липсата на действие от страна на прокурора[38]. Не трябва да се забравя, че протестирането е сезиращо, а не решаващо правомощие. При това цялата дискусия за ограничаването на правото на прокурора на протест е до голяма степен безпредметна, ако не се аргументира с какво прокурорското правомощие да се повдига спор пред съд е опасно и вредно, т.е. какво налага ограничаване на принципа на законност в случая[39]? Наистина обществено-политическата действителност показва, че дори сезиращите правомощия на прокуратурата в административния процес са израз на значителна политическа власт, чието упражняване създава напрежение. Но е необходимо това „напрежение“ да се артикулира в правни термини.

От гледна точка на разделението на властите въвеждането на принципа на опортюнитета в наказателния процес предизвиква опасения за бламиране на законодателната власт – когато прокуратурата откаже да преследва определени съставомерни деяния, независимо че законът ги обявява за наказуеми[40]. В административния процес проблематични може да се окажат отношенията между законодателната и изпълнителната власт – ако усърдното протестиране на АА води до блокиране на дейността на държавния апарат[41]. Необходимостта от въвеждане на принципа на субсидиарност[42] или засилването на ролята на правната сигурност[43] може да дадат допълнителни аргументи за пряко или косвено ограничаване на прокурорските правомощия и/или съсредоточаването им върху приоритетни случаи[44]. Дори да не се изисква от прокурора да доказва правен интерес от оспорването на АА, следва да се допусне възможността съдилищата да оставят като без разглеждане като недопустими протести, които очевидно не са подадени в защита на важен държавен или обществен интерес или представляват злоупотреба с право[45].

Бележки под линия:

[45] За такива случаи в съдебната практика вж. Решение № 4444 от 7.04.2010 г. на ВАС по адм. д. № 13175/2009 г., II о.; Определение № 1520/25.10.2012 г. на Административен съд – Благоевград по адм. дело № 528/2012 г., отменено с Определение № 110 от 7.01.2013 г. на ВАС по адм. д. № 15204/2012 г., I о. Други примери за такива недопустими протести са дадени у Хрусанов, Д. Участие на прокурора в административния процес по АПК. // Общество и право, 2009, № 6, с. 67. Обратното мнение, че административните актове никога не засягат само частен, но винаги и обществен интерес – вж. Стайнов, П. Административно правосъдие. С.: печатница „Стопанско развитие“, 1936, с. 432.