(сигнал № 30 от инициативата „Сигнализирай: Правото!“)
Със сигнал, депозиран в деловодството на Върховния административен съд под вх. № 15505/08.11.2021 г. от Професионален сайт „Предизвикай правото!“ чрез д-р Васил Петров, Звеното за анализи и тълкувателна дейност във Върховен административен съд е информирано за противоречива практика на състави на ВАС по въпросите на допустимостта на съдебното оспорване на акта за възобновяване на производството по издаване на индивидуален или общ административен акт.
I. По противоречиво разрешавания въпрос
1. Влизането в сила на индивидуалния или общия административен акт поради необжалването му или поради необжалваемостта му приключва редовна фаза в административния процес и в живота на административния акт. Актът става стабилен. Стабилният администативен акт обаче не е безсмъртен, тъй като законът винаги е уреждал определени хипотези, при които има възможност за възобновяване на производството по издаването му, или, което е същото, за отмяна (оттегляне) на порочен стабилен административен акт.
Издаденият на мястото на отменения (оттегления) административен акт нов акт подлежи на самостоятелен съдебен контрол. На съдебен контрол подлежи и отказът на компетентния административен орган да възобнови производството, т.е. да оттегли (отмени) административния акт. За това съществуват изрични законови основания.
В съдебната практика обаче съществува противоречие по въпроса подлежи ли на съдебен контрол актът, с който производството се възобновява, вкл. като се спира или прекратява действието на дотогава стабилния административен акт? Допустимо ли е да се атакува пряко (с жалба или прокурорски протест) този акт на административния орган?
2. Конкретно становищата са следните:
2.1. Според първото становище (Определение № 13237 от 03.12.2008 г. по адм. д. № 14576/2008 г., 5-чл. с-в; Определение № 12760 от 24.11.2016 г. по адм. д. № 12775/2016 г., 5-чл. с-в; Определение № 812 от 21.01.2021 г. по адм. д. № 13594/2020 г., 3-чл. с-в; Определение № 10322 от 05.10.2016 г. по адм. д. № 10509/2016 г., 3-чл. с-в; Определение № 14032 от 20.11.2017 г. по адм. д. № 10330/2017 г., 3-чл. с-в; Определение № 8842 от 06.07.2020 г. по адм. д. № 6296/2020 г., 3-чл. с-в; Определение № 11637 от 4.11.2008 г. по адм. д. № 12838/2008 г., 3-чл. с-в; Определение № 3309 от 12.03.2009 г. по адм. д. № 2285/2009 г., 3-чл. с-в; Определение № 1699 от 3.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14422/2019 г., 3-чл. с-в; Определение № 6507 от 2.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 4260/2020 г., VII о.; Определение № 4949 от 27.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3375/2020 г., VII о.) принципно актът за възобновяване на производството по издаване на административен акт не подлежи на пряк съдебен контрол.
Аргументите са, че съгласно разпоредбата на чл. 103, ал. 3 АПК законодателят е предвидил процесуална възможност за обжалване единствено на отказа да се възобнови производството. От друга страна, съгласно чл. 104 АПК на обжалване подлежат издаденият след възобновяване на производството нов административен акт, съответно отказът за издаването на такъв. Следователно при констатираната липса на изрична законодателна воля за обжалването му, след извършен систематичен анализ и per argumentum a contrario от нормата на чл. 103, ал. 3 АПК, се достига до извода, че положителният акт, с който е отменен предходен административен акт и е възобновено производството по издаването му, не подлежи на самостоятелен съдебен контрол. Този акт е част от процедурата по издаване на нов административен акт. За разлика от акта по чл. 104 АПК, актът за възобновяване на производството не поражда материалноправни последици, а единствено административнопроцесуални такива; той има само подготвителен характер. Проверката за законността му се прави инцидентно по повод оспорване на акта по чл. 104 АПК.
С Определение № 10401 от 14.10.2021 г. по адм.д. № 8178/2021 г., ВАС, 3-чл. с-в, аргументите за недопустимост се допълват, като се посочва, че актът за възобновяване на производството не подлежи на самостоятелно обжалване дори когато с него се отменя предходният акт. Приема се, че актът за възобновяване може да бъде обжалван само при хипотезата на отмяна на предходния акт, съчетана с произнасяне по същество от страна на органа, с което пряко и непосредствено се засягат права и законни интереси на оспорващия.
2.2. Според второто становище (Определение № 8543 от 01.07.2020 г. по адм. д. № 4689/2020 г., 5 чл. с-в) правната възможност на субектите по чл. 100 АПК за възобновяване на административното производство законодателят е допуснал при лимитативно изброени правни предпоставки – т. 1-7 на чл. 99 АПК. Само когато тези предпоставки са налице, както и когато правото на възобновяване е упражнено в срок, може да се възобнови валидно приключилото административно производство и да се произнесе административният орган отново по вече решен от него въпрос. Дали тези предпоставки са налице, както и дали правото на възобновяване е упражнено валидно в срок, може да се прецени само чрез обжалване на акта по възобновяване на административното производство.
Признава се, че след развило се ново административно производство чрез възобновяване на същото, на самостоятелно основание на съдебен контрол ще подлежи издаденият нов административен акт. Но от друга страна, актът за възобновяване съдържа и волеизявление по същество за отмяна на стабилен административен акт. Последният е породил правни последици, той е благоприятен за определени правни субекти. Ето защо те имат правен интерес от обжалване на акта за отмяна на предхождащ акт и възобновяване на административното производство, като за оспорването са приложими общите правила за оспорване на административни актове по съдебен ред. В този аспект следва да се подчертае, че съгласно чл. 120 КРБ не подлежат на обжалване само тези административни актове, изрично посочени в закон. В случая липсва закон, който да отрича обжалваемостта на акт като процесния, поради което същият на основание общата клауза за обжалваемост по чл. 120 от КРБ следва да бъде подложен на съдебен контрол. На разглежданата плоскост изключени са само тези актове, които са посочени в закон, поради което в случая за необжалваемостта на акта не следва да се прилага принпицът „по аргумент на противното“.
3. На практика различието в становищата води до следното:
Според първото становище, което може да се приеме за понастоящем преобладаващо, актове на компетентния орган на администрацията, с които се възобновява производството по издаване на общ или индивидуален административен акт и същевременно, както обикновено, се отменя актът, не подлежат на самостоятелно съдебно оспорване. Заинтересуваните субекти и прокурорът следва да чакат приключването на новата (възобновена стара) административна процедура и да атакуват инцидентно акта на възобновяването в хода на евентуално съдебно оспорване на евентуалния бъдещ нов административен акт или отказ да бъде издаден административен акт. През висящността на новата (възобновена стара) административна процедура административен акт няма, не действа, той е оттеглен, заличен от правния мир, а субектите, които са се ползвали от разпоредените с акта правни последици, остават единствено с очакването евентуално новият акт по чл. 104 АПК да бъде със същите благоприятстващи за тях последици, както старият.
Според второто становище през висящността на новата (възобновена стара) административна процедура административен акт може в определени хипотези да действа дори ако заедно с акта на възобновяването първоначалният стабилен акт е отменен. Доколкото винаги оттеглящият акт на възобновяването има същата природа както оттегления акт[1], то когато става дума за индивидуални административни актове, при които оспорването по съдебен ред спира изпълнението (чл. 166, ал. 1 АПК), ако в срок заинтересованите правни субекти атакуват по съдебен ред акта на възобновяване, то жалбата спира изпълнението на оттеглянето на стария акт. Напротив, при общите административни актове съдебното оспорване на акта на възобновяване не спира изпълнението и през висящността на новата (възобновена стара) административна процедура предишният общ административен акт, който е отменен (оттеглен) с акта на възобновяването, не действа (прекратено е съществуването му).
II. Предложение
Считам, че визираното противоречие заслужава вниманието на Звеното за анализи и тълкувателна дейност на ВАС, тъй като е формирана противоречива съдебна практика, включително на петчленните състави на ВАС. Известно е, че чрез формирането на постоянни петчленни състави във ВАС се целеше постигане на по-голяма предвидимост и прозрачност при разглеждането на делата. След като това е така и след като със ЗИД АПК, бр. 77/2018 г., отпаднаха седемчленните състави във ВАС, то петчленните състави са най-представителният правораздавателен орган на ВАС по конкретни спорове и противоречивата практика между петчленни състави на ВАС може да бъде преодоляна само чрез издаването на тълкувателен съдебен акт от върховната съдебна инстанция в административното правораздаване.
С оглед гореизложеното и предвид нуждата от правилното и еднозначно разрешение в правоприлагането, считам, че е налице основание за приемане на тълкувателен акт по следните въпроси:
„Подлежи ли на пряк съдебно-административен контрол и в кои хипотези актът, с който се възобновява производство по издаване на индивидуален или общ административен акт?“.
Бележки под линия:
[1] Стайнов, П. Административно правосъдие. С., 1936, с. 472, Лазаров, К. Въпроси на съдебното оспорване на административни актове. С., 1975, с. 37, 39-41.
