Споразумението по чл. 20 от Административнопроцесуалния кодекс

(публикувано за първи път в сп. Адвокатски преглед, бр. 12/2012 г.)

 

1. Уводни бележки

С чл. 20 АПК за пръв път в нашето административно право бе уреден класическият за американското и континенталното европейското право институт на споразумението, който е част от института на административния договор¹. Настоящото изложение си поставя за цел разглеждането именно на института на споразумението по чл. 20 АПК, но от по-тесен ъгъл – разглеждат се само правно-догматичните (техническите) въпроси на уредбата – същността на споразумението като правен акт и отграничението му от други институти на положителното ни право, сключването му, правните последици от същото, както и възможните хипотези на порочно споразумение и на непълно споразумение. Разглеждат се и свързаните с тях процесуални въпроси на правната защита срещу недействителното или непълно споразумение. Извън обхвата на статията са останали, доколкото е възможно, правно-политическите съображения за съществуването на института и предложенията за усъвършенстване на уредбата.

 

2. Същността на споразумението като двустранен правен акт

АПК не съдържа легална дефиниция за споразумението, поради което на доктрината се пада задачата от сравнително оскъдната уредба, съдържаща се в чл. 20 АПК, да изведе правната същност и правните последици на същото.

От разпоредбите на чл. 20 АПК, тълкувани в тяхната логическа и систематическа връзка, могат да се изведат следните положения:

а. Споразумението е договор. То напълно отговаря на легалната дефиниция на договор, установена в чл. 8, ал. 1 ЗЗД, която има значение не само за облигационното право – „съглашение между две или повече лица, за да се създаде, уреди или унищожи една правна връзка между тях.“²:

– сключва се след съгласуване на волите било между административния орган и страните в производството или между страните в производството, но с одобрението на административния орган;

– сключва се по същия начин, както всеки договор – с предложение и приемане³;

– то създава правоотношение между страните по него с уредено от закона (в случаите на обвързана администрация) или договорено от страните (в случаите на дискреционна преценка), в рамките на закона, съдържание.

б. Споразумението е административен договор⁴. Това е така, защото несъмнено последиците, които споразумението поражда, са административни – арг. чл. 20, ал. 8, който предписва, че споразумението замества административния акт. Правните последици са публичните субективни права и/или задължения, които страните са договорили и които законът допуска споразумението да породи.

 

3. Споразумението по АПК като административен договор

Споразумението по АПК е единственият административен договор по нашето право. Останалите съглашения, които са смятани за такива в доктрината или практиката, представляват или гражданскоправни договори с участието на публичен субект, поставени под особен привилегирован за публичния субект режим, или организационни договори между държавни учреждения или административни личности.

а. Т.нар. административни договори, познати в доктрината (да ги наречем „несъщински административни договори“) – договорите за обществени поръчки, договорите за концесия, приватизационните договори и пр. – не са административни договори, понеже те не пораждат административноправни последици. Точно това е решаващият критерий, определящ според мен характера на института⁵. Отделно от това, за обяснението им съществуват други утвърдени правни конструкции, които правят ненужно прибягването до теорията за административен договор като обяснително средство в случая.

Така, сключването на договорите за обществените поръчки и концесии, предшествани от административна фаза, се обяснява, правно-политически, с необходимостта от защитата на обществения интерес от разумно и безпристрастно разходване на обществени средства, а правно-догматически – с френската теория за „отделните и отделяемите актове“⁶. Именно защитата на този интерес е причината при сключването на голям брой гражданскоправни сделки от държавата законодателството да предвижда провеждането на административни производства, с предназначението да определят насрещната страна (съконтрахента) по сделката и част или цялото й съдържание (правата и задълженията на страните). Въз основа на резултата от това производство, обективиран в заключителния му акт, административният орган и определеният съконтрахент впоследствие при условията на равнопоставеност сключват сделката със съдържанието, определено в административното производство⁷.

Досежно изказваните в доктрината напоследък становища⁸, следва да се има предвид, че бръсначът на Окам има място и в юридическата наука – ако правното явление може да бъде обяснено без прибягване до нови конструкции, то следва да се предпочете установеното разбиране. Последиците от сключените договори за обществени поръчки и концесии са гражданскоправни, а подсъдността по споровете за тяхната действителност, изпълнение, прекратяване и разваляне е на гражданския съд. Фактът, че държавата притежава някои привилегии спрямо съконтрахента си по договора, сам по себе си не прави договора административен, доколкото подобно известно надмощно положение на един съконтрахент над друг може да се среща и по договори, сключени между други правни субекти на гражданското право. Прочее, не бива субектният критерий – фактът, че страна по тези договори е държавата – да бъде определящ за естеството на правното явление⁹.

б. Не са административни договори, на следващо място, и т.нар. организационни договори на администрацията, които уреждат най-общо сътрудничество между държавни учреждения или административни личности при упражняването на компетентностите им¹⁰.

в. Не са административни договори и не представляват споразумения по чл. 20 АПК и сключваните в административнонаказателните производства споразумения между нарушителя и административнонаказващия орган¹¹. Посочените съглашения на „сделки с правосъдието“ са израз на съвършено други правни постановки и се родеят със споразумението в наказателния процес¹², което е алтернатива на присъдата като държавноправен правораздавателен акт, а не на административния акт като правен акт на правоприлагане.

г. Не са административни договори, нито споразумения по чл. 20 АПК и сключваните съглашения в производствата по ДОПК между органа, водещ производството, и страна в същото¹³. Тези споразумения нямат материалноправен ефект, а са с чисто процесуален такъв. В този смисъл не може да се приеме, че те са разновидност на административния договор¹⁴.

 

4. Споразумението и търговските сделки

Споразумението по чл. 20 АПК не е търговска сделка, дори когато породените от него права и задължения имат имуществен характер¹⁵. Породените от търговските сделки правоотношения са с частноправен характер. Тезата, че отношенията с имуществен (паричен) характер са непременно гражданскоправни, принадлежи към зачатъчните фази на развитието на административното право и процес¹⁶. Поради тази причина не може да се приеме, че сключваните от държавата споразумения имат характера на търговска сделка, когато с тях се пораждат права и задължения с имуществен характер.

Разбира се, отричането на търговски характер на споразумението по чл. 20 АПК не означава по необходимост отричане възможността държавата да встъпва като страна в търговскоправни отношения или да придобие качеството търговец¹⁷.

Според мен държавата не може да придобие качеството търговец по см. чл. 1 ТЗ¹⁸. Това обаче не означава, че е изключена възможността държавата да сключва търговски сделки. Такива могат да бъдат обаче само т.нар. несъщински административни договори – договорът за обществена поръчка, договорът за концесия, приватизационният договор. Това е възможно само в хипотезата на относителна търговска сделка – тогава когато съконтрахентът на държавата е търговец и сделката е свързана (както обикновено) с неговото – търговско – занятие (чл. 286, ал. 1 ТЗ). В такъв случай на осн. чл. 287 правилата за търговските сделки се прилагат и за държавата¹⁹.

В този ред на мисли, не може да бъде споделено становището, заето в т. 1 от Тълкувателно решение № 1 от 15.06.2010 г. по т.д. № 1/2009 г. на ОСТК, че приватизационният договор не представлява търговска сделка, а „особена гражданскоправна сделка с административни елементи“²⁰.

Преди всичко изразът „гражданскоправна сделка с административни елементи“ в нашето право е безсмислица; той няма място нито в практиката на съда, нито в доктрината. После, нито едно от съображенията на ОСТК на ВКС не маже да подкрепи постановения задължителен тълкувателен резултат.

Наистина, приватизационният договор не е абсолютна (обективна) търговска сделка, доколкото не е включен от законодателя в списъка на такива сделки в чл. 1, ал. 1 ТЗ. Доводът обаче, че той „не е от категорията и на т.нар. относителни и презумптивни търговски сделки по смисъла на чл. 286, ал. 1 и ал. 3 ТЗ, тъй като осъществяваното занятие от конкретния търговец купувач по приватизационния договор предполага постоянно сключване на определен вид сделки със спекулативна цел с оглед реализиране на търговска печалба. За разлика от тях, приватизационният договор се сключва от купувача инцидентно и не може да се разглежда като сделка по извършване на типичната за търговеца дейност и основен източник на неговите доходи“, е както фактически неверен, така и правно неиздържан.

Фактически, едва ли може да има спор, че съществуват редица търговски дружества у нас и в чужбина, които сключват приватизационни договори не инцидентно, а като основен или един от редовните източници на доход.

Правно, невярно е твърдението, че за да бъде една сделка относителна търговска за един търговец, тя не трябва да е сключена инцидентно от него. Всички сделки, сключени от търговец, се смятат при съмнение за свързани с неговото (търговско) занятие (чл. 286, ал. 3 ТЗ), а не може да има съмнение, че сделка по придобиване на предприятие, материални активи и пр. обекти на приватизация, която непосредствено служи за получаване на печалба или се очаква да донесе печалба на търговеца, която ще бъде пряко реинвестирана в дейността му, е свързана с неговото занятие.

Вярна фактически, но правно неспособена да утвърди заключението, което се вади, е и следващата група свързани доводи – че правната уредба на приватизационния договор се съдържа в специален закон – ЗПСК и ЗППДОбП (отм.); че специфичната цел на приватизационната продажба е раздържавяването на икономиката; че приватизационният договор се отличава не само със своя предмет и страни, но и се сключва при спазване на определена административна процедура, целяща защита на обществения интерес; че по тази причина в приватизационния договор често се съдържат задължения, които са различни от характерните за договора за гражданската и търговската продажба – за извършване на инвестиции, изразяващи се в ремонт и обновяване на основните фондове на предприятието, запазване и разкриване на нови работни места, извършване на определени дейности с екологична насоченост, съхраняване предмета на дейност за определен в договора срок, както и ограничена по време забрана за продажба на предприятието или на обособени негови части и др., както и законоустановеният следприватизационен контрол за изпълнение на поетите от търговеца купувач задължения.

Това само доказва, че приватизационният договор е особен договор, регулиран от подробни правила, установени в закона, в който се включват особени социални задължения за едната страна, които изглежда на пръв поглед са обременителни за нея и против прекия й „егоистичен“ интерес. Но ако това е аргумент за отричането търговско-спекулативния характер на приватизационния договор, за обявяването му за особена гражданскоправна сделка с административни елементи, то поне половината договори изобщо и в конкретност сключваните от държавата договори биха били такива. Самият факт, че един договор и изобщо едно юридическо действие или един юридически акт е силно регулиран с императивни норми, не променя неговия юридическия характер – от частноправен в публичноправен. В противен случай например всички трудови договори в държавната администрация²¹ биха били „особени гражданскоправни сделки с административни елементи“.

Несъстоятелен е и доводът, черпен от чл. 365, т. 1 и 2 ГПК, в които разпоредби изрично са разграничени приватизационният договор и търговската сделка. От процесуална разпоредба не могат да се черпят доводи за същността на един материалноправен институт.

Прочее, заключението, което се налага, е че противно на становището на ОСТК на ВКС приватизационният договор и останалите т.нар. несъщински административни договори могат и обикновено са търговски сделки по см. на чл. 286, ал. 2 ТЗ. Споразумението по чл. 20 АПК обаче, уреждащо по дефиниция само публичноправни последици, никога не може да бъде търговска сделка.

 

5. Raison d’être на споразумението по чл. 20 АПК

Преди да се пристъпи към анализ на уредбата на споразумението по чл. 20 АПК следва да се запитаме каква е принципната полза от съществуването на този институт в нашето административно право и какви потребности задоволява въвеждането му като част от кодифицирания положителен административен процес. Отговорът на двата въпроса ще ни бъде полезен при тълкуването на оскъдната уредба на чл. 20 АПК.

а. Неправни съображения

Първата „причина“ за съществуването му е модност и чуждопоклонството: уредба на споразумение или административен договор съдържат почти всички модерни административни кодификации²², включващи уредба на т.нар. безспорно административно производство²³.

Втората „причина“ е също неправна и дори антиправна.

Факт, че българската администрация понякога не зачита влезлите във формална сила (сиреч стабилни) административни актове, но пред „споразумение“, т.е. договор, който тя самата е подписала, тя психологически би се чувства обвързана. Т.е. споразумението по чл. 20 АПК е нова форма на стабилност на административните правоотношения, паралелна и конкурираща института на стабилните административни актове. Впрочем заместването на административния акт със споразумение, а стабилността на влезлия във формална сила административен акт със задължителността на договорите (Pacta sunt servanda) повдига редица въпроси, на които доктрината и съдебната практика ще трябва да дадат отговор²⁴.

б. Правни съображения

Правна причина за въвеждането на института на споразумението е същността му е на своеобразно договорено връщане към безформието на административното производство²⁵, игнориране на процедурата, или на обезсилване на вече издадения административен акт при договорено възникване на публични субективни права. Процедурата в т.нар. безспорно административно производство като своеобразна автоматична гаранция за вземането на законосъобразно и целесъобразно решение от open-minded администрация остава в теорията²⁶. Но в живия живот често администрацията не е open-minded, а има едни или други предпочитания, симпатии към едни или други разрешения и/или едни или други правни субекти, респективно свои фаворити, т.е. тя не влиза в една процедура като tabula rasa, очаквайки да формира отношението си на чисто. АПК се съобразява с тези реалности и им дава формален законов механизъм за реализация – позволява на администрацията и страните директно да „минат по същество“, към уреждането на материалноправното положение, вместо да се играе малко или много фарсово представление или ритуал на административно производство, още повече такъв, който натоварва страните и администрацията с разноски и им губи времето.

След като изяснихме същността на споразумението като правен акт и причините за неговото съществуване следва да се върнем на правно-догматичните въпроса.

 

6. Приложно поле на споразумението

а. Чл. 20 АПК е обща разпоредба за всички производства пред административни органи, тъй като е поставена систематически от законодателя в глава четвърта АПК „Общи разпореди“²⁷. Ето защо не съществува нормативна забрана да бъде сключено споразумение в производството по издаване на общ административен акт или на нормативен административен акт. Забрана съществува единствено относно сключването на споразумение пред съд в производство по оспорване на нормативен административен акт²⁸ поради действието на нормата на чл. 196 АПК относно субсидиарната приложимост на нормите на оспорването на индивидуалните административни актове към нормите на оспорването на нормативните такива.

В теорията е изказано становището, че предвид характеристиките на споразумението като договор между конкретни страни е съмнително дали е възможно сключването му в производство по издаване на общ административен акт и е изключено сключването му вместо издаването на нормативен административен акт²⁹.

Според мен независимо от теоретическите и практическите затруднения и липсата на съответна административна култура е възможно сключването на споразумение по чл. 20 АПК в производства по издаване както на общи, така и на нормативни административни актове³⁰.

Условие за това е в конкретния случай въпреки общия характер на издадените актове фактически адресатите им да са ограничен брой и същите поименно да са идентифицирани. Например общ или нормативен административен акт на някой от секторните регулатори, засягащ ограничен брой идентифицирани монополни предприятия или носители на съответни поименни лицензии.

Следващо условие е споразумението да бъде сключено след издаване на административния акт (тук е разликата от случаите на споразумение, сключено в производство по издаване на индивидуален административен акт). При нормативните административни актове съществува и още едно условие за допустимост на споразумението – изрична законова норма, която да го позволява. Това последно условие е необходимо, защото споразумението, в рамките на действието си, би парализирало нормотворческата компетентност на органа, а известно е, че нормативните административни актове поначало са свободно изменими и отменими от органа, издал същите.

Правните последици на сключено споразумение вместо общ административен акт са същите както последиците на споразумение в производство по издаване на индивидуален такъв – договорно обвързване на администрацията и страните в производството с публичноправни последици. Но само на тях. Споразумението не може да обвърже друг правен субект, ето защо с появата на такъв споразумението губи сила, включително и между страните по същото.

Правните последици на сключено споразумение вместо нормативен административен акт, в случаите, в които законът изрично допуска такова³¹, обаче са различни. Касае се за т.нар. нормативен административен договор³², който има всички правни последици на нормативния административен акт, а в допълнение, за срока на действието си, поначало е неотменим и неизменим едностранно от органа с нормотворческа компетентност.

б. Споразумението е приложимо както в случаите, при които органът действа в условията на обвързана администрация, така и в случаите, в които същият разполага с дискреционна преценка относно това дали да издаде административен акт или с какво съдържание да бъде този акт³³.

В първия случай споразумението на практика ликвидира спора между страните в административното производство относно това налице ли са фактите, с които законът свързва пораждането на задължението на органа да издаде административен акт с точно определено съдържание, поради което е напълно допустимо³⁴. Във втория случай органът сключва споразумение със страните в производството, като може да избере които и да е от възможните начини за упражняване на правомощието си, в рамките на поверената му от закона дискреционна преценка. Ограничението по чл. 6, ал. 4 АПК, което задължава органа при спазване на принципа на съразмерност да избере този начин на упражняване на дискреционната си преценка, който е осъществим най-икономично и е най-благоприяен за държавата и обществото, не се прилага към споразумението. Споразумението е доброволен начин за приключване на производството, свързан и с „умиротворяване“ на спор между страни с насрещни интереси. То по презумпция е най-благоприятно за държавата и обществото.

в. Споразумението по АПК цели внасянето на определена правна промяна в материалноправните отношения. Чисто установителни споразумения чл. 20 АПК не предвижда³⁵.

г. Споразумение пред особени юрискцикции

Освен в изрично предвидените в специалния закон случаи, споразумение пред особени юрисдикции не може да бъде сключвано³⁶. Съображението за това, е че споразумението е изрично предвидена в закона алтернатива на административните актове, но не и на правораздавателните актове. Дори и в случаите, както е обикновено, в които независимият административен орган има правомощието да издава и административни актове, и правораздавателни актове, е недопустимо сключването на споразумението само за част от компетентността на органа по случая. Това е така, защото целта на закона е споразумението да изчерпи всички въпроси по случая и е недопустимо „разкъсване“ на компетентността на органа.

 

7. Сключване на споразумението

а. АПК не установява, дори и най-опростена процедура, която водещият производството орган и страните в същото трябва да спазят, за да могат да сключат законосъобразно споразумение по чл. 20 АПК. Единствено ал. 7 на чл. 20 АПК посочва, че споразумението не произвежда действие до одобряването му от всички правни субекти, чиито права или законни интереси то засяга, от което може да се направи заключението, че съществува процесуално задължение за органа, водещ производството, да следи служебно за персоналната изчерпателност на споразумението, като уведомява лицата с правен интерес, че е изготвен проект за такова споразумение.

б. Именно горното правило за безформие на производството по сключване на споразумение е аргумент за това, че такова може да се сключи и веднага след образуване производство за издаване на административния акт, както е направо с искане за сключването му.

Погрешна е тезата, че споразумение може да бъде сключено едва след като административното производство е завършило с издаването на административен акт³⁷. Законът не поставя такова ограничение. Смисълът на разпоредбата на ал. 3 на чл. 20 АПК, че споразумението може да бъде сключено до влизането в сила или до оспорването на административния акт пред съд, е, че законът определя краен момент, до който е допустимо сключването на споразумение по чл. 20 АПК– до влизането във формална сила на административния акт (ако такъв бъде издаден). В случай че бъде сключено споразумение след издаването на административен акт, то доколкото споразумението и актът са алтернативи за пораждане на едни и същи публичноправни последици (арг. ал. 8 на чл. 20 АПК), то административният акт следва да бъде обезсилен (ал. 4 на чл. 20 АПК). Използваният от законодателя термин е съвсем точен. Точно защото административният акт не е влязъл в сила (а не може да влезе в сила поради появила се след издаването му правна пречка за действието и стабилността му), той може и трябва да бъде отстранен от правния мир с обратна сила, каквото е и значението на термина „обезсилвам“³⁸. Доколкото споразумението е двустранен акт – договор, то законовото задължение за „премахването“ на административния акт при сключено споразумение не би било подходящо да се извърши от органа с друг „по-традиционен“ правен акт, какъвто е оттеглянето³⁹ на административния акт.

в. Съгласно чл. 20, ал. 6 АПК ако споразумението засяга въпроси, чието разрешаване изисква мнението или съгласието на друг орган, то се сключва, след като това мнение или съгласие бъде дадено. Нормата е ясна и императивна, ето защо и при липсата на такова мнение или съгласие от страна на другия орган, споразумение не може да бъде сключено или одобрено⁴⁰. В такъв случай следва да се откаже сключването на споразумение и производството да продължи с издаването на административен акт. В производството по издаването на такъв акт поначало мълчанието на другия орган е преодолимо – арг. чл. 53 АПК.

г. Формата (реквизитите) на споразумението като правен акт е регламентирана в ал. 5 на чл. 20 АПК: „Споразумението се сключва в писмена форма и съдържа: обозначаване на органа, пред който е сключено, дата на сключване, страни, предмет и съдържание на споразумението, бележка за изчитането и приемането му и подписи на страните, както и име и подпис на длъжностното лице.“

Уреден е изрично случаят, когато споразумението е подписано и сключено в присъствието на водещия производството орган. Но нормата е ясна и не би трябвало да има особени затруднения при приложението й в останалите хипотези. Само две бележки се налагат:

– първо, изразът „органът, пред който е сключено“ споразумението не означава, че споразумението се сключва пред горестоящ на водещия производството или какъвто и да е друг орган, различен от административния орган, който е страна по споразумението или го одобрява, ако то е сключено само между страните в процеса. Такава очевидно не е законодателната воля. Волята на законодателя е водещият производството орган – първоначалният или при издаден административен акт и обжалването му по административен ред – горестоящият орган по чл. 81, ал. 1 АПК да бъде този, който или пред който се сключва споразумението⁴¹.

– второ, изискването за изчитането на текста на споразумението се отнася само до случаите, в които споразумението се сключва пред органа и/или с негово участие. Когато споразумението е сключено между страните в производството, за да даде одобрение на споразумението органът не е длъжен да изчете текста на същото и не е необходимо ново полагане на подписи на страните в производството за „приемането“ му. Достатъчно е органът писмено да одобри същото, включително и чрез надлежна бележка (резолюция) върху документа.

 

8. Последици от сключването на споразумение

Споразумението приключва административното производство, като урежда материалноправния въпрос, с който е бил сезиран органа, водещ административното производство. Но как приключва производството – логично е да се помисли: със споразумение. Това заключение обаче би било прибързано. Нарочно искане за образуване на производство по сключване на споразумение АПК не урежда. Кодексът урежда производства по издаване на административни актове. Ето защо когато приключи едно производство по издаване на административен акт със споразумение, макар споразумението да е материалноправен акт, водещият производството орган по същество прекратява производството по издаване на административния акт (а ако той е вече издаден, го обезсилва) поради процесуална пречка за приключването на производството с административен акт. По тази причина и за по-голяма яснота следва да се постановява изричен акт за прекратяване на производството, наред със споразумението или одобряването му от водещия производството орган. Но дори и при липсата на такова изрично волеизявление последиците от приключването на производството със споразумение са именно прекратяването на същото в частта му, с което е инициирано то за издаване на административен акт.

 

9. Споразумението по чл. 20 АПК и други съглашения по АПК

АПК урежда и две други съглашения, които назовава с термина „споразумение“ – споразумението пред съд по чл. 178 АПК и споразумението относно размера на обезщетението по чл. 207, ал. 3 АПК.

а. Споразумение пред съд по чл. 178 АПК

Същото не представлява самостоятелен вид споразумение, различен от споразумението по чл. 20 АПК, а само разновидност на последното. Въпреки че е уредбата му е моделирана по образеца на съдебната спогодба в гражданския процес⁴², същината на института е публичноправна и съвпада с тази на споразумението пред административен орган – да създаде, уреди или унищожи една публичноправна връзка между страните по него. Че не съществува припокриване между съдебната спогодба по ГПК и споразумението пред съд по чл. 178 АПК е видно и от това, че последното е възможно са приключи само с обезсилване на административния акт – т.е. с пълна отстъпка от страна на административния орган от позицията му в процеса. Но съдебна спогодба в гражданския процес е допустима само при взаимни отстъпки, а не и при признание на иска⁴³. Друга отклика е, че споразумението по чл. 178 АПК може тепърва да уреди различни и допълнителни материалноправни публични права и задължения за страните по него и по делото. В този смисъл обезсилването на административния акт не е задължителна и не е задължително единствената необходима последица от сключването на споразумението по чл. 178 АПК.

Във всички случаи обаче сключването на споразумение предполага съгласието на всички страни по материалното правоотношение, включително и на административния орган. Неправилна е тезата, че споразумение по чл. 178 АПК може да бъде сключено и без съгласието на органа, издал административния акт, предмет на съдебно оспорване⁴⁴. Тази теза изхожда от невярната предпоставка за задължението на органа, водещ административното производство, както и на съда – при съдебното обжалване, да одобри споразумението, сключено от гражданите и организациите с противоположни интереси, когато то е законосъобразно. Предпоставката, от своя страна, се крепи на тезата, че всяко административно производство може да приключи с приемането на акт с точно определено съдържание – при хипотезата на обвързана администрация – с акт с предписано от закона съдържание, а при хипотезата на дискреционна преценка – с акт със съдържанието по чл. 6, ал. 4 АПК⁴⁵. Тезата е неправилна (вж. по-горе). Административният орган не е длъжен да даде съгласие за сключването на споразумение нито в производството пред себе си, нито в производството по съдебно оспорване на издадения от него административен акт. Смисълът на законовото разпореждане на чл. 178, ал. 1 АПК, че споразумение може да се сключи пред съда при всяко положение на делото при условията, при които може да бъде сключено в производството пред административния орган, дори и ако последният е отказал потвърждаването му, не е, че съгласието на административния орган е ненужно, а, че същият може да даде съгласие, макар по-рано – в производството пред себе си – да е отказал потвърждаването на споразумението, изготвено от гражданите и организациите с насрещни интереси в административното производство.

Съдът обаче е обвързан от искането на страните, стига то да отговаря на законовите изисквания, и следва да одобри споразумението. Отказът на съда да потвърди споразумението може да се обжалва с частна жалба, подадена съвместно от страните по него. С определението, с което потвърждава споразумението, съдът обезсилва административния акт и прекратява делото. Това определение може да бъде обжалвано само от страна, неучаствала в споразумението. Ако то бъде отменено, разглеждането на делото продължава. Потвърденото споразумение има значението на влязло в сила съдебно решение (чл. 178, ал. 3-6 АПК).

б. Споразумение по чл. 207, ал. 3 АПК

Същото представлява по същността си единствено спогодба относно едно гражданско⁴⁶ имуществено право, каквото е правото на гражданите и юридическите лице на обезщетение за вредите, причинени им от незаконна административна дейност, поради което и тук не може да бъде разгледано⁴⁷, а е достатъчно да отбележим, че споразумението по чл. 207, ал. 3 АПК не представлява нито разновидност на споразумение по чл. 20 АПК, нито публичноправен договор.

 

10. Недействително споразумение

Като всеки правен акт и споразумението по чл. 20 АПК може да бъде порочно. От друга страна, кодексът не урежда изрично изискванията за законосъобразност на споразуменията, нито последиците от нарушаването на тази изисквания. Това е една голяма празнина в уредбата⁴⁸, която създава и затруднения⁴⁹.

Предвид договорния характер на споразумението и разпоредбата на чл. 128, ал. 1, т. 2 АПК, която използва терминология, относима за договорите (нищожност и унищожаване, в отличие на нищожност и отмяна за административните актове – чл. 128, ал. 1, т. 1 АПК), следва да се приеме, че поначало е уредбата за недействителност на договорите от облигационното право – чл. 25-35 ЗЗД.

При обсъждането на въпроса за нищожността на споразумението поради противоречие със закона (чл. 26, ал. 1, пр. първо ЗЗД) следва да се има предвид, че то касае поначало всички нарушения за закона – материален и процесуален – при сключването на споразумението, но доколкото АПК не предвижда нарочна процедура за сключването на споразумение, то на практика споразуменията ще се нищожни само ако договорените с тях правни последици са противни на императивна материалноправна административна норма.

Възможността за установяване нищожността на споразумение е фактически ограничена допълнително. Тъй като споразуменията няма нужда да бъдат мотивирани⁵⁰ остава неизяснена фактическата обстановка, при която са сключени, ето защо на практика нищожността на споразумение може да бъде прогласена само ако договорените със споразумението правни последици изобщо не биха могли да бъдат постигнати с административен акт, а не и ако то е сключено при неизяснена или непълна фактическа обстановка.

Унищожаемостта е правна последица от сключването на споразумението при порок на волята на някой от страните по споразумението – както на правните субекти, така и на водещия производството орган⁵¹. Практиката ще покаже кои ще са най-значимите случаи на атакуване на споразумения като унищожаеми.

 

11. Непълно споразумение

Непълно е споразумение, в което не са участвали всички заинтересовани страни. Съгласно ал. 7 на чл. 20 АПК ако със споразумението се засягат права или законни интереси на лице, което не е участвало в сключването му, споразумението не произвежда действие, докато не бъде одобрено от него писмено, в който случай лицето става страна по споразумението.

От така уредените последици на невключването на всички заинтересовани страни е видно, че законодателят е уредил случай като незавършен фактически състав. Тук имаме следователно несъществуващ акт – не се касае за непротивопоставимост на споразумението спрямо третото неучастващо в него лице, а за липса на споразумение и по отношение на страните по сключеното съглашение. В противен случай законодателят би постановил, че споразумението не произвежда действие не въобще, а само спрямо лицето, което не е участвало при сключването му.

Непълнотата на споразумението може да бъде отстранена, ако третото лице одобри споразумението. Ако то обаче не го одобри, а при нужда органът следва да му определи подходящ срок за преценка дали ще ратифицира споразумението или ще откаже да го ратифицира, органът следва да издаде нарочен акт, с който да констатира, че не е налице споразумение и съответно, че не е приключило производството по издаването на административния акт, да конституира третото лице като надлежна страна в производството и да го проведе докрай с участието на всички страни в материалното административно правоотношение.

 

12. Ред за атакуване на недействителни споразумения по чл. 20 АПК

Чл. 128, ал. 1, т. 2 АПК поверява в подсъдността на административните съдилища производствата по искания за обявяване на нищожността или унищожаването на споразумения, сключени по реда на АПК.

Първото от тези производства – за обявяване на нищожността на споразумение – е производство по установителен иск с правно основание чл. 128, ал. 1, т. 2 АПК във вр. чл. 26 ЗЗД, на разложение на страна по споразумението, която го счита за противно на закона. Второто представлява производство по установяване и съдебно осъществяване на потестативното право на страна, сключила споразумение по АПК, да унищожи поради порок на своята воля споразумението. Правен интерес от предявяването на исковете има само страна по споразумението (включително и административния орган). Това е така и по отношение на иска за обявяване на нищожността на споразумение – трето лице, което не е страна по споразумението има други средства за защита. Впрочем ако споразумението засяга лице, което не е страна по него, то е непълно, а не недействително, и редът за защита е друг.

Именно защото споразумението има договорен характер, а производствата по разкриване на недействителността му – исков такъв, то и средството за сезиране на съда е искова молба, а не жалба⁵². Споразумението не подлежи на обжалване, нито на прокурорски протест⁵³. Никоя правна норма не предоставя правомощие на прокурора да атакува споразумения по чл. 20 АПК чрез протест. Той не може и да предяви иск по чл. 128, ал. 1, т. 2 АПК, освен, разбира се, ако не е страна по споразумението.

АПК не урежда особено производство по тези искове, поради което приложим ще бъде общият исков процес по ГПК (арг. чл. 144 АПК). По силата на чл. 131 АПК производствата по исковете са двуинстанционни – първоинстанционното производство ще следва да се развие по реда на глава тринадесета ГПК, а касационното производство по реда на глава двадесет и втора ГПК.

 

13. Ред за защита при непълни споразумения по чл. 20 АПК

Когато по една или друга причина споразумението не е сключено с участието на всички лица, чиито права и законни интереси са засегнати от производството, то не произвежда действие не само за „изпуснатите“ лица, но и за страните по споразумението. Касае се за незавършен фактически състав. Споразумението е във висящо състояние и чака ратифицирането му от третото лице. Но до ратифицирането споразумение няма. Ето защо и то не следва да бъде прилагано. Какъв е редът на защита на третото лице, което не е страна по споразумението, но чиито права и законни интереси то нарушава или застрашава?

Струва ми се, че това трето лице има на свое разположение иска по чл. 128, ал. 2 АПК. Третото лице има интерес от установяването на несъществуването на административните права по споразумението и не разполага с друг ред за защита. Разбира се, тази защита не е бърза, а в неотложни случаи, когато пряко и принудително се прилага споразумението по отношение на третото лице, същото разполага и с привременната защита по глава петнадесета, раздел първи АПК. Предявяването на такова искане не преклудира възможността за искова защита по чл. 128, ал. 2 АПК (арг. чл. 255 АПК).

Ответници по този иск са страните по споразумението. Влязлото в сила съдебно решение, с което е установено, че е налице хипотезата на ал. 7 на чл. 20 АПК, е основание органът да възобнови производството по издаването на административния акт, да конституира третото лице като надлежна страна в производството и да го проведе докрай с участието на всички страни в материалното административно правоотношение.

Изключена е възможността органът да определя срок на третото лице да заяви дали одобрява споразумението, или не. Със самото предявяване на иска следва да се приеме, че третото лице манифестира воля за отказ за ратифициране на споразумението. Не съществува пречка обаче във възобновеното производство да бъде сключено ново споразумение с участието на всички страни.

 

14. Ред за атакуване на прекратяването на административното производство

Както вече посочих, сключването на споразумение има правната последица на прекратяване на административното производство по издаване на административния акт. Средството за защита срещу незаконосъобразното прекратяване на производството по издаване на административен акт е предвидено в чл. 56, ал. 4 АПК (приложимо и за прекратяването на производство по издаване на общ административен акт съгласно чл. 184 АПК), съгласно която норма редът на защита е жалба срещу отказа на административния орган да разгледа по същество искането за издаване на индивидуален или общ административен акт по глава десета, раздел четвърти АПК⁵⁴.

Касае се за по-бърз и опростен ред за защитата срещу определении актове чрез обжалването им пред административния съд: жалбата се разглежда в закрито заседание (чл. 199 АПК), а не в открито. Съдът е длъжен да се произнесе в едномесечен срок от постъпването на жалбата (чл. 200, ал. 1 АПК), а не от заседанието, в което е приключило разглеждането на делото (чл. 172, ал. 1 АПК). Срещу отхвърлянето й недоволният жалбоподател може да подаде частна (чл. 200, ал. 2 АПК), а не касационна жалба.

Особена е и обвързващата сила на съдебния акт, с който се завършва производството по жалбата: то е определение, а не решение и съгласно чл. 201 АПК то е задължително само за административния орган и за лицата, участвали в производството, докато съдебното решение по дела за контрол над индивидуални административни актове, в случай че те бъдат отменени, има действие по отношение на всички (чл. 177, ал. 1, изр. второ АПК). Съгласно чл. 200, ал. 2 АПК определението на съда може да се обжалва с частна жалба от страните в административното производство, но не и от административния орган.

Какъв обаче е предметът на проверка от страна на съда при жалба по чл. 56, ал. 4 АПК във вр. чл. 20 АПК?

Съдът може да провери единствено дали е налице сключено споразумение по см. на чл. 20 АПК – дали е налице двустранен акт на страните в административното производство, който отговаря на характеристиките на споразумение по чл. 20 АПК и дали то е пълно (дали всички лица със засегнати или застрашени права и интереси участват в споразумението). Съдът не може да проверява дали споразумението е действително, защото за установяването на това обстоятелство е уреден исков път за защита – чл. 128, ал. 1, т. 2 АПК.

Ако съдът намери жалбата за основателна, той отменя изричния акт на прекратяването на производство, ако такъв е бил издаван, а инак – отменя споразумението, в частта му, с която се слага край на административното производство, и връща преписката на водещия производството орган за продължаването му по същество. Ако намери жалбата за неоснователна, той отхвърля същата и оставя в сила прекратяването.

В случаите, в които споразумението е било сключено след като в административното производство е издаден административен акт и същият на основание чл. 20, ал. 4 АПК е бил обезсилен, при отмяна от съда на прекратяването на производството с определението по чл. 200, ал. 1 АПК съдът ще отмени и обезсилването на административния акт и ще върне преписката на органа за по-нататъшни действия – за съобщаването на административния акт с оглед възможността за обжалване по административен или съдебен ред на същия, а ако административният акт вече е бил обжалван и споразумението е сключено в производството по обжалването му по административен ред – за произнасяне на горестоящия орган по реда на чл. 97 АПК. Разбира се, не съществува процесуална пречка за сключване на споразумение при новото разглеждане на въпроса.

 

15. Последици от неизпълнение на договорените със споразумението правни последици

Споразумението се сключва с цел да породи определени административни права и задължения, които да се упражняват и изпълняват. При липсата на доброволно изпълнение АПК предвижда средства за принудителното осъществяване на договорените със споразумението права. Чл. 268, т. 3 АПК включва споразуменията, сключени пред административните органи или пред съда, срез изпълнителните основания за принудително изпълнение по дял пети АПК. Съобразно естеството на породените или удостоверените в споразумението публичноправни задължения приложим за реда за принудително изпълнение ще бъде или АПК, или ГПК⁵⁵.

Именно обстоятелството, че административните права и задължения, породени или удостоверени от споразумението, са принудително осъществими, обуславя липсата на правен интерес от воденето на искови производства за установяването им със сила на пресъдено нещо и осъждането за изпълнение. По тази причина недопустим би бил осъдителен иск по реда на чл. 79, ал. 1 ЗЗД пред гражданските съдилища, предявен от една страна по споразумението срещу друга.

Независимо от договорния му характер споразумението не е облигационен договор и засега законодателството не предвижда възможност за развалянето му поради виновно неизпълнение от някоя от страните по него. Не е и предвидена възможност за изменянето му поради новонастъпили обстоятелства или при възникнала сериозна опасност за публичния интерес⁵⁶.

Независимо от обстоятелството обаче, че споразумението по чл. 20 АПК не е облигационен договор не съществува пречка неизпълнението му от страна по същото да бъде основание за обезщетение на претърпените от другите страни вреди. Относно правния режим на тези вреди ще следва да се прилага било ЗЗД, било – по отношение неизпълнението на административния орган – ЗОДОВ. По този начин следва и да се разпредели и подсъдността на споровете между гражданския и административния съд.

 

16. Обезщетяване на вреди, причинени от споразумения по чл. 20 АПК

Основанието за пораждане на право на обезщетение и редът за принудителното осъществяване на правото на обезщетение зависи от две обстоятелства: на първо място, зависи от неправомерния фактически състав, причинил вредите – недействително споразумение, непълно споразумение или неправомерно принудително изпълнение на законосъобразно споразумение, и на второ място, зависи от правоимащия субект, който претендира да е носител на това субективно право – страна по споразумението или трето лице със засегнати от споразумението права или законни интереси.

Извън обхвата на настоящата статия е разглеждането на всички възможни хипотези на причинени вреди от или по повод на споразумение. Тук ще се задоволя с обсъждане само на един проблем, а именно: кой е надлежният ответник по предявения иск за обезвреда на вреди, причинени от недействително, непълно или незаконно изпълнявано споразумение по чл. 20 АПК.

Най-простият вариант е да приемем, че споразумението, независимо от неговия договорен характер и от участието и на страните в административното производство, е акт на администрацията⁵⁷, поради което отговорен за вредите от недействителното или непълното споразумение е административният орган. Това становище има опора и в чл. 1 ЗОДОВ и чл. 203, ал. 1 АПК, доколкото сключването на споразумения по чл. 20 АПК е част от административната дейност на органите на администрацията. Другият вариант, който пълно отчита договорния характер на споразумението, би ни изправил пред значителни практически проблеми – каква е отговорността на административния орган и другите страни по споразумението спрямо увреденото лице – договорна или деликтна; солидарна ли е тя или разделна; следва ли исковете на увреденото лице да се предявяват пред гражданските или пред административните съдилища и пр.

Във всеки случай според мен следва да се имат предвид следните две безспорни положения:

При вреди, претърпени от унищожаемо споразумение, надлежен ответник по иска за вреди е лицето, причинило порока във волята на увреденото лице – тази от страните по споразумението, която е отправила заплахата, въвела е увреденото лице в заблуждение и т.н.

При вреди, причинени от незаконосъобразно принудително изпълнение на законосъобразно споразумение по чл. 20 АПК, надлежен ответник не е органът, одобрил споразумението, а органът по изпълнението на същото по чл. 271, ал. 1-2 АПК⁵⁸.

 

17. Заключение

В заключение може да се обобщи, че новият институт на споразумението налага активното внимание на доктрината и съдебната практика, което да даде живот на буквата на закона, съобразно и духа на същия. От изучаванията на доктрината и от разрешенията на практиката биха могли да кристализират и съответните предложения de lege ferenda за подобряване и допълване на оскъдната уредба на споразумението по чл. 20 АПК и съдебната защита при пороци или непълнота на същото.

 

Бележки под линия:

1 Българската доктрина също е обърнала значително внимание на въпросите на административния (публичноправния) договор. Вж. Стайнов, П. Теорията на административния договор и социалистическото право. – ГСУЮФ, т. LVI, 1965, passim; Георгиев, Ем. Административният договор. – Пазар и право, 1997, № 9; Къндева, Ем. Държавни договаряния и държавни поръчки в контекста на правото на Европейската общност. – В: сб. Сближаване на българското законодателство с правото на Европейската общност. Т. I (1998); Русчев, Ив. Административният договор. – Пазар и право, 1999, № 12; от същия автор. Административният и частноправният договор. – Пазар и право, 2000, № 1; Хрусанов, Д. Административноправният договор в правото на Република Германия. – Съвременно право, 2002, № 4; Марков, М. – В: Марков, М., П. Голева. Новата правна уредба на обществените поръчки. С.: Труд и право, 2004; Голева, П. Договорът в административното право. – Административно правосъдие, 2005, № 2; Сивков, Цв. Споразумението по чл. 20 от АПК. С.: Сиела, 2006, passim; от същия автор. Споразумението по Административнопроцесуалния кодекс. С.: Сиела, 2012, passim; Ванев, П. Административни договори. – Общество и право, 2007, № 6; Димитров, Д. Административен процес. Общо част. С.: Сиела, 2007, 211-219; Хорозов, Г. Предпоставки за сключване на споразумения пред администрацията между търговци. – Търговско и конкурентно право, 2009, № 1; Зиновиева, Д. Дискусионни тези в административното право и процес. С.: Сиела, 2009, 9-44; Тодоров, Ив. – В: Лазаров, К., Ив. Тодоров. Административен процес. С.: Сиела, 2009, 77-91; Бучкова, П. Административният договор. Материалноправни, процесуалноправни и сравнителноправни аспекти. С.: Фенея, 2012, passim; Христова, В. Споразумението по чл. 20 от Административнопроцесуалния кодекс. – В: сб. 100 години Върховен административен съд. Сборник доклади от научна конференция в Софийския университет „Св. Климент Охридски“, Юридически факултет, 17.10.2013 г. Съст. проф. Сашо Пенов. С., УИ „Св. Климент Охридски“, 2014, 239-259.

2 Калайджиев, Ан. Облигационно право. Обща част. 4 изд. С.: Сиби, 2007, 66-70; Кожухаров, Ал. Облигационно право. Общо учение за облигационното отношение. Книга първа. Нова ред. проф. О. Герджиков. С.: Софи-Р, 1992, 36-78; Марков, М. Облигационно право. Помагало. 5 изд. С.: Сиби, 2008, 56-59. Разбира се, при обсъждане на договорната същност на споразумението по чл. 20 АПК трябва да се имат предвид критичните бележки, които се отправят към легалната дефиниция на чл. 8, ал. 1 ЗЗД. Вж. цит. съч., на пос. места.

3 За механизма на сключване на договорите вж. Калайджиев, Ан. Цит. съч., 70-93; Кожухаров, Ал. Цит. съч., 39-47; Марков, М. Облигационно право…, 68-73.

4 Голева, П. Цит.съч., с. 15; Сивков, Цв. Споразумението по чл. 20 от АПК…, с. 59; Димитров, Д. Цит.съч., с. 217; Зиновиева, Д. Цит.съч., с. 42. Обратното поддържа Бучкова, П. Цит.съч., 97-102, която, след подробна съпоставка между споразумението и административния договор, достига до извода, че споразумението по чл. 20 АПК представлява специфичен институт на процесуалното административно право. Без да навлизам в критично обсъждане на тезата на авторката, искам да отбележа, че понятието за „административен договор“, което авторката защитава, е различно от това, което преобладава в българското право, и е оформено под влиянието на френската доктрина и практика, а споразумението по чл. 20 АПК е заимствано от немския Закон за административното производство.

5 Това приема и Марков, М. Облигационно право…, с. 58, макар да си служи с понятието административни за тези гражданскоправни договори..

6   Actes détachables. Вж. за тях Alibert, R. Le contrôle jurisdictionnel de l’administration au moyen du recours pour exces de pouvoir. Paris, 1926, p. 159 et suiv.; Стайнов, П. Върховният административен съд и подсъдността по договорите (Критичен преглед на юриспруденцията на Върховния административен съд). – Правна мисъл, г. IV (1938), № 9, 673–682, от същия автор. Договорите и подсъдността на ВАС (Критичен преглед на юриспруденцията на Върховния административен съд). – Правна мисъл, г. IV (1938), № 10, 768–775; Ангелов, А. С. Развитие на подсъдността на ВАС. – Във: 30 години българско административно правосъдие (1913-1943). Юбилеен сборник под ред. на Юрд. Райков. С.: Министерство на правосъдие, Държавна печатница, 1943, 155-158.  

7 Вж. изчерпателното изложение на Кирчев, Ат. Административни производства, чрез които държавата встъпва в граждански правоотношения. – Административно правосъдие, 2011, № 4, 7-46.

8 Вж. авторите, посочени в първата бел. под линия към настоящата статия.

9 За значението на субективния критерий за определяне същността на актовете с участие на държавата вж. Стайнов, П. Административните актове в правната система на НРБ. С.: Наука и изкуство, 1952, 56-59.

10 Дерменджиев, Ив., Д. Костов, Д. Хрусанов. Административно право на РБ. Обща част. 4 прераб. и доп. изд. С.: Сиби, 2001, с. 311; Георгиев, Ив. Взаимодействие и координация между регулаторните органи в областта на конкуренцията при осъществяване на електронни съобщения. – Търговско и конкурентно право, 2008, № 9, 54-60; Тодоров, Ив. Понятието за индивидуален административен акт по АПК. Прилагане на европейското право и съвременни тенденции при издаване на актовете. С.: Сиела, 2007, с. 42.

11 Обратното за споразумението по чл. 229а ЗМ – Бучкова, П. Цит.съч., с. 105.

12 Раймундов, П. Особени наказателни производства. 3 прераб. и доп. изд. С.: Фенея, 2010, 294-300.

13 Чл. 154 ДОПК урежда възможността за споразумение между органа по приходите, издал обжалвания акт, и ревизирания субект относно доказателствата, които ще се смятат за безспорни. Чл. 156, ал. 7 ДОПК позволява сключването на съглашение между жалбоподателя и решаващия орган, произнасящ се по жалбата срещу ревизионен акт, за срок до 3 месеца, в което се посочва срокът на продължаването.

14 Така Бучкова, П. Цит.съч., 107-108; обратното поддържа Караниколов, Л. Споразумението относно доказателствата по Данъчно-осигурителния процесуален кодекс. – Административно правосъдие, 2011, № 2, 12-19, който освен това говори за тези споразумения като за „публично-частни споразумения“ и за „публично-частни спогодби“. Впрочем и посочените термини ми се виждат подвеждащи, тъй като не разкриват вътрешнопроцесуалния характер на посочените съглашения.

15 Обратното, без да излага съображения, приема Хорозов, Г. Предпоставки за сключване на споразумения пред администрацията между търговци. – Търговско и конкурентно право, 2009, № 1, с. 21.

16 Сведения у Стайнов, П. Административно правосъдие. С.: печ. Стопанско развитие, 1936, 131-132, 141-147.

17 Изключително спорен въпрос, по който съществуват най-разнообразни виждания както в доктрината и практиката, така и в сравнителното законодателство. Вж. Кацаров, К. Може ли държавата да добие качество на търговец? – Правна мисъл, г. I (1935), № 1, 68-76 и цит. там литература. В по-ново време Калайджиев, А. Търговско право. Обща част. С.: Труд и право, 2010, 45-46, подробно и убедително обоснована тезата, че държавата, общините и държавните и общински учреждения не могат да придобият търговско качество. Обратната теза споделя Герджиков, О. и кол. Коментар на Търговския закон. Кн. I (чл. 1-112). Второ основно прераб. изд. С.: Софи-Р, 2007, с. 72, без да обосновава становището си.

18 Все пак е на придобиване на търговскоправно качество, следва да се приеме, че държавата не може да придобие качеството търговец, най-малкото поради формалния довод, че държавата не е юридическо лице, а чл. 1, ал. 1 ТЗ изисква търговецът да бъде физическо или юридическо лице.

19 В този смисъл Калайджиев, А. Търговско право…, с. 46.

20 Достъпно на интернет сайта на ВКС. Тази тези беше защитена в доктрината преди приемане на Тълкувателното решение от Стефанов, Г. За разграничението между граждански и търговски сделки и намаляване на неустойката по тях. – Търговско и конкурентно право, 2010, № 3 (притурка), V-VIII.

21 Подложени на специална уредба от нормата на чл. 107а КТ. Повече за тях Мингов, Ем. Трудовото правоотношение в държавната администрация. – Съвременно право, 2004, № 1, 10-17.

22 Сведения у Сивков, Цв. Споразумението по Административнопроцесуалния кодекс…, 27-39.

23 Хрусанов, Д. Безспорното административно производство. – Социалистическо право, 1983, № 10, 38-45.

24 И то не само административноправните, но и конституционните, защото известно е, че задължителната сила на договорите за страните, сключили ги, има и конституционни измерения. Допълнително ще следва да се установи дали имуществените права, произтичащи от споразумение по чл. 20 АПК, представляват частна собственост по см. на чл. 17, ал. 2 КРБ, респ. „притежание“, защитено от Първия протокол към ЕКПЧ.

25 За него вж. Стайнов, П. Административно правосъдие…, 381-383.

26 Дерменджиев, Ив., Д. Костов, Д. Хрусанов. Цит.съч., с. 181.

27 А не както невярно поддържа Сивков, Цв. Споразумението по Административнопроцесуалния кодекс…, с. 171, в глава пета, раздел първи АПК, уреждащ производството по издаване на индивидуални административни актове.

28 Така Сивков, Цв. Споразумението по Административнопроцесуалния кодекс…, с. 172.

29 Сивков, Цв. Споразумението по Административнопроцесуалния кодекс…, 111-114. Изцяло отрича възможността за сключване на споразумение в производство по издаване на общи и нормативни административни актове Тодоров, Ив. – В: Лазаров, К., Ив. Тодоров. Цит.съч., с. 79.

30 Обратното Христова, В. Споразумението по чл. 20 от Административнопроцесуалния кодекс. Цит. съч., с. 252.

31 Пример за което в нашето право е Националният рамков договор, сключван на основание чл. 53 ЗЗО.

32 Синдеева, И. Ю. О правовой природе нормативного договора как источник административного права. – Государственное управление и право, 2008, 130-136, цит. по Бучкова, П. Цит.съч., с. 93.

33 За разграничението на тези два модуса на действие на администрацията вж. Стайнов, П. Оперативната самостоятелност на администрацията в социалистическата държава. – ГСУЮФ, т. LI, 1960, passim; Лазаров, К. Оперативната самостоятелност на администрацията и съдебният контрол върху административните актове. – Административно правосъдие, 2005, № 5, 7-20; Къндева, Ем. – В: Лазаров, К., Ем. Къндева, Ал. Еленков. Коментар на Административнопроцесуалния кодекс. С.: ЦОА „Кръстю Цончев“, 2007, 143-160.

34 Обратното становище се поддържа у Тодоров, Ив. – В: Лазаров, К., Ив. Тодоров. Цит.съч., с. 82, според който споразумение е допустимо само в хипотезата на дискреционна преценка на органа. В този смисъл е и определение № 1954 от 12.02.2009 г. по адм.д. № 11722/2008 г., II о., ВАС.

35 За разлика от немския Закон за административното производство, който урежда сключването на споразумения-спогодби (§ 55). В нашата литература (Тодоров, Ив. – В: Лазаров, К., Ив. Тодоров. Цит.съч., с. 80, бел. под линия) допустимостта на установителни споразумения се извежда от обстоятелството, че споразумението цели да замести административния акт, а чл. 21, ал. 2 АПК урежда декларативни административни актове. Посоченото съображение едва ли е правилно. Декларативните административни актове по чл. 21, ал. 2 АПК имат за предмет права и задължения, а не факти. Независимо от всичко въпросът е спорен.

36 Обратното за производството пред Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси Николов, Н. Конфликтът на интереси по българското право. С., Фенея, 2011, с. 196-197 (впрочем авторът стига до този извод, изхождайки от погрешната предпоставка, че Комисията е административен орган, а не особена юрисдикция).

37 Както поддържа Сивков, Цв. Споразумението по Административнопроцесуалния кодекс…, с. 96.

38 Несъстоятелна е тезата на Сивков, Цв. Споразумението по Административнопроцесуалния кодекс…, пос. място, че на обезсилване подлежи правен акт, който е влязъл в сила.

39 За оттеглянето на административния акт от органа, издал същия, вж. Костов, Д., Д. Хрусанов. Административен процес. 2 прераб. и доп. изд. С.: Сиби, 2011, 181-182.

40 Иначе Тодоров, Ив. – В: Лазаров, К., Ив. Тодоров. Цит.съч., с. 87.

41 За възможността за сключване на споразумение в производство по оспорване на административен акт по административен ред вж. Тодоров, Ив. – В: Лазаров, К., Ив. Тодоров. Цит.съч., с. 87.

42 Чл. 234 ГПК, респ. чл. 125 ГПК (отм.).

43 Сталев, Ж., А. Мингова, О. Стамболиев, В. Попова, Р. Иванова. Българско гражданско процесуално право. 9 прераб. и доп. изд., 1 изд. по действащия ГПК. С.: Сиела, с. 489: „отстъпката е частичен отказ от първоначалното правно твърдение на страната“ (курсивът в оригинала, бел. моя, В.П.).

44 Ангелов, Г. – В: Пенчев, Г., Ив. Тодоров, Г. Ангелов, Б. Йорданов. Административнопроцесуален кодекс. Коментар. С.: Сиела, 2006, с. 355.

45 Ангелов, Г. – В: Пенчев, Г., Ив. Тодоров, Г. Ангелов, Б. Йорданов. Цит.съч., с. 354.

46 Ангелов, Г. – В: Пенчев, Г., Ив. Тодоров, Г. Ангелов, Б. Йорданов. Цит.съч., с. 377.

47 Вж. разглеждането му от Ангелов, Г. – В: Пенчев, Г., Ив. Тодоров, Г. Ангелов, Б. Йорданов. Цит.съч., с. 383, включително за критични бележки.

48 Изрична уредба съдържа немският Закон за административното производство, § 59 от който урежда случаите на недействителност на публичноправните договори.

49 Сивков, Цв. Споразумението по Административнопроцесуалния кодекс…, 130-138, гравитира около становището на немската доктрина и практика.

50 Обратно Тодоров, Ив. – В: Лазаров, К., Ив. Тодоров. Цит.съч., с. 89, който сочи, че немотивирането на споразумението е основание за оспорването му от прокурора.

51 Впрочем, макар и да не е често дискутирана хипотеза в административноправната доктрина, порокът на волята на административния орган може да доведе и до порок на административния акт. – Стайнов, П. Административно правосъдие…, 363-365, разглежда възможните последици от упражнено върху органа на власт насилие или заплаха.

52 Обратното поддържа Тодоров, Ив. – В: Лазаров, К., Ив. Тодоров. Цит.съч., с. 89, за случаите, в които споразумението е сключено след издаването на административен акт, и за случаите, в които са засегнати правата и законните интереси на трето за производството и споразумението лице.

53 Обратното поддържа Тодоров, Ив. – В: Лазаров, К., Ив. Тодоров. Цит.съч., с. 89, за случаите, в които споразумението е сключено без участието на прокурор.

54 За това производство вж. Раданов, В. Ползва ли се със сила на пресъдено нещо определението по обжалване на отказ за разглеждане на искане за издаване на административен акт. – Правна мисъл, 2009, № 3, 98-110, както и статията ми Петров, В. Отстраняване и недопускане на кандидат до участие в състезателна процедура за издаване на облагодетелстващ административен акт. – Търговско право, 2010, № 4, 27-38.

55 Съгласно чл. 269, ал. 1 и 2 АПК публичните вземания на държавата и общините се изпълняват по реда на ДОПК, а частните – по реда на ГПК. Паричните вземания на гражданите и организациите също се събират по реда на ГПК (чл. 269, ал. 2 АПК). Задълженията за предаване владението на вещ, независимо дали длъжникът е гражданин или организация, или административен орган, също се изпълнява по реда на ГПК (чл. 288, ал. 1 и чл. 291, ал. 1 АПК). Затова на практика задълженията за незаместимо действие или бездействие са единствените, чието принудително изпълнение остава да се урежда от АПК. Подробности в статията ми Петров, В. Принудителното изпълнение на незаместими задължения по Административнопроцесуалния кодекс. – Съвременно право, 2010, № 3, 56-73.

56 Ср. § 60, ал. 1 от немския Закон за административното производство.

57 Каквото е становището в немската доктрина – Achterberg, N. Der oeffentlichrechtliche Vertrag. JA, 1979, S. 357, цит. по Сивков, Цв. Споразумението по Административнопроцесуалния кодекс…, с. 37.

58 За органа по изпълнението по АПК вж. Тодоров, Ив. – В: Пенчев, Г., Ив. Тодоров, Г. Ангелов, Б. Йорданов. Цит.съч., 464-467; Хрусанов, Д. – В: Хрусанов, Д., Д. Костов, Ем. Къндева, К. Лазаров. Нови моменти в Административни процес според АПК. Тематичен коментар. С.: Сиела, 2007, 360-361.