За правомощието на прокуратурата по чл. 127, т. 5 КРБ

Въпросът дали допустимостта на прокурорския протест е обусловена от доказването на важен държавен или обществен интерес, засегнат от незаконосъобразния административен акт, е силно дискусионен[1]. Правилното решение на този въпрос не може да пренебрегне конституционната уредба на прокурорската функция и начина, по който нейната същност е изяснена от Конституционния съд (КС). Все пак прокурорският протест срещу незаконосъобразните административни актове се основава на чл. 127, т. 5 КРБ[2], независимо че конституционната разпоредба е развита в чл. 16, ал. 1, т. 3 АПК. Настоящата статия съдържа кратък преглед на практиката на КС с цел да се установи: позволява ли Конституцията на Република България (КРБ) ограничаването на правомощието на прокурора да протестира незаконосъобразни административни актове; познава ли КРБ концепцията за „субсидиарното“[3] участие на прокурора в административния процес; предвижда ли КРБ монопол на прокурора върху защитата на публичния интерес?

Необходимо е да се направи предварително уточнение относно самостоятелния характер на повдигнатите въпроси: В правна литература правомощието на прокуратурата по чл. 127, т. 5 КРБ се свързва с т.нар. „общ надзор за законност“, установен с отменените Конституции от 1947 и 1971 и приетите при тяхното действие Закон за прокуратурата от 1952 г. (отм.), Закон за прокуратурата от 1960 (отм.) и Закон за прокуратурата от 1980 (отм.); приема се, че доколкото действащата КРБ премахва или ограничава общия надзор, дотолкова и правомощието на прокурора по чл. 127, т. 5 КРБ следва да се тълкува стеснително или напълно да отпадне от КРБ[4]. Това привързване на проблема за правото на протест към този за „общия надзор“ не е обосновано. Принципът за разделение на властите, установен в чл. 8 КРБ, в действителност не изглежда съвместим с осъществяването на „общ надзор за законност“ от прокуратурата. Но евентуалната колизия е свързана основно с широките възможности за пряка намеса в дейността на съдилищата и органите на изпълнителната власт, с която прокуратурата разполага по отменената правна уредба. Правомощието на прокурора да обжалва незаконосъобразни административни актове не е тоталитарна специфика и негов аналог може да бъде открит в правните системи на редица демократични страни. В този смисъл е и Решение № 4/2017 г. на КС по к. д. № 16/2016 г., в което се приема, че по действащата конституция прокуратурата не осъществява „общ надзор за законност“, но продължава да следи за спазване на законността чрез функциите, които са й определени от Конституцията; прокурорската функция за защита на законността се осъществява не произволно, а чрез изчерпателно уредените в чл. 127 КРБ способи, един от които е предприемане на „действия за отмяна на незаконосъобразни актове“.

Същността на посочения способ е разгледана в Решение № 5/2003 г. на КС по к. д. № 5/2003 г.: „Правомощието на прокуратурата по чл. 127, т. 3 от Конституцията – да предприема действия по отмяна на незаконосъобразни актове, е предвидено като средство за защита на обществения интерес. Да се допусне ограничение на това правомощие, като се изключи чрез закон, какъвто е случаят с разпоредбата на чл. 35е ЗПСК, означава да се допусне „ограничена“ или „непълна“ защита на обществения интерес в случаите, когато той е застрашен или накърнен. Обратното означава да се предпостави недобросъвестност на прокуратурата, което е недопустимо. Отделен е въпросът, че за правомощията на прокуратурата в Конституцията няма текст, аналогичен на чл. 120, ал. 2. Протестирането на административните актове от прокурора включва и отнасянето им пред по-горния административен орган, а не само пред съда“[5]. Допълнителни указания се съдържат в Решение № 5/2007 г. на КС по к. д. № 11/2006 г., което изобщо не споменава чл. 127 КРБ, но коментира същността на публичната функция за защита на законността и осъществяването на общ надзор за законност на администрацията, а е правилно те да бъдат отнесени към прокуратурата: „В случай че се възприеме позицията, че всеки всякога и за другите може да атакува актове на изпълнителната власт дори когато не само негови лични, а и ничии права не са нарушени или застрашени, тогава правото на защита се отъждествява с публичната функция за контрол на законността и правозащитната дейност на държавните органи. Принципната разлика между правото на защита срещу изпълнителната власт и правозащитната дейност на овластените държавни органи се състои в това, че тези две форми за контрол на законността имат различни основания, от които произтича правно защитената възможност да се атакуват подзаконовите нормативни актове. При държавните органи защитата на законността произтича от мандата, възложен им чрез избор или назначаване, и овластяването им с правомощия в Конституцията и законите. Те защитават правата на всички, без да имат личен интерес, обусловен от нарушени или застрашени права, по силата на пълномощията си, произтичащи от политическото представителство – с други думи, от прякото или индиректно упълномощаване от суверена да бранят правовата държава и демократичното управление“. На тази основа може да се приеме, че правомощието на прокурора по чл. 127, т. 5 КРБ позволява неограничена деятелност в защита на обществения интерес чрез протестиране на незаконосъобразни актове, без допустимостта на прокурорския протест да е обусловена от доказването на правен интерес, породен от прякото и непосредствено засягане на лични права, свободи и законни интереси[6].Тази теза поражда следните въпроси и възражения.

Първо, прокурорската функция по чл. 127, т. 5 КРБ е израз на принципа на законността (чл. 4, ал. 1 КРБ). Но налагането на самия този принцип може да бъде ограничено от други конституционни принципи – напр. разделението на властите[7] или правната сигурност[8].

Второ, не е ясно дали формулировката за действие в „защита на обществения интерес“, възприета от Решение № 5/2003 г. на КС по к. д. № 5/2003 г., описва характера на прокурорската функция или условията, при които реализирането й е позволено. Самото Решение № 5/2003 г. на КС по к. д. № 5/2003 г. обяснява, че предприемането на действия за отмяна на незаконосъобразни административни актове е „средство“ за защита на обществения интерес; следователно общественият интерес се предпоставя и трябва да бъда доказан при подаване на протест до съда[9]. Обратното, Решение № 5/2007 г. на КС по к. д. № 11/2006 г. позволява въвеждането на определена правно-логическа тавтология: след като протестът на прокуратурата атакува незаконосъобразен административен акт, той винаги съдържа в себе си елемент на защита на обществения интерес, отъждествен с опазването на законността[10].

Трето, понятието за „обществен интерес“, защитаван от прокуратурата, не е изяснено в практиката на КС – дали става въпрос за интереса, чието обезпечаване се осигурява от издаването на административния акт[11], или става въпрос за интереса, засегнат от незаконосъобразния акт? По-правилно е да се приеме, че прокуратурата не трябва да се ангажира с осъществяването на управленските задачи, възложени на изпълнителната власт, но да допринася за отстраняване на допуснатите незаконосъобразности. Следователно от значение са интересите, засегнати от административния акт. Но в категоризирането на тези интереси практиката на КС не е особено последователна. Безспорно обект на засягане могат да бъдат права, свободи и законни интереси на гражданите и юридическите лица, но и на държавата (чл. 120, ал. 2 във връзка с чл. 117, ал. 1 КРБ). Но Решение № 5/2007 г. на КС по к. д. № 11/2006 г. споменава възможността нормативните административни актове да засегнат „публични, колективни и частни интереси“. Нещо повече, в същото това Решение № 5/2007 г. на КС по к. д. № 11/2006 г. се говори за незаконосъобразни административни актове, които засягат „ничии права“, защитата срещу които може да се поеме от държавните органи, осъществяващи „публична функция за контрол на законността“ (прокуратурата).

Очевидно Конституционният съд изпитва трудности да опише ефекта на определени административни актове, които засягат блага и ценности, защитени от КРБ, но при които метафората за пораждане на правни последици в нечия лична „правна сфера“ изглежда неподходяща[12]. За целите на настоящото изложение е достатъчно да се посочи, че КС не изглежда да приема ограничаване на правомощието на прокуратурата да протестира правни актове дори когато същите имат съвсем конкретен адресат. Това повдига и проблема за т.нар. „субсидиарност“. Въпросът до някаква степен е засегнат в Решение № 5/2007 г. на КС по к. д. № 11/2006 г.: „Схващането, че е възможно всеки, всякога и за всички да атакува актове на изпълнителната власт дори когато неговите права нито са засегнати, нито са застрашени, поражда редица проблеми. Дълбоко несправедливо би било, ако тези, чиито права се регламентират в административния нормативен акт, не само че се представляват, но дори не са уведомени… Легитимацията, без да се обосновава правен интерес и без нарушаване или застрашаване на лични права на жалбоподателя, би могла да има нежелан ефект по отношение на различни правни субекти – български граждани, чужденци с различен правен статус, от една страна, на българските и чуждестранните юридически лица, от друга“. Конституционният съд формулира принципното положение, че търсенето на съдебна защита срещу незаконосъобразен административен акт трябва да се инициира от засегнатите субекти. Но приложението на този принцип се използва, за да се подчертае необходимостта на гражданите и юридическите лица да доказват пряк и личен интерес по чл. 120, ал. 2 КРБ, а не за да се ограничи правомощието на прокуратурата да подава протести по чл. 127, т. 5 КРБ.

Поставеният от КС въпрос е познат на административноправната доктрина, която го решава на плоскостта на процесуалната субституция – частноправните субекти нямат право да предявяват пред съда чужди права, нито „законността“ изобщо, доколкото законодателят не ги е оправомощил да действат по този начин[13]. Но Решение № 5/2007 г. на КС по к. д. № 11/2006 г. отива много по-далеч, като определя противоконституционността на бъдещо законодателно решение, изрично създаващо правна легитимация на граждани и юридически лица да обжалват административни актове в обществен интерес: „Формулата за интерес по презумпция не принадлежи към световните демократични стандарти в публичното право и е чужда в същата степен, както и вината по презумпция на съвременното наказателно право… Легитимацията при съдебната защита на правата от страна на гражданите и юридическите лица срещу актове на изпълнителната власт, която допуска Конституцията, е максимално отворена, но не и безгранична. В това отношение законодателят се е съобразил с разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Основния закон и не е предвидил actio popularis или възможността на всеки всякога и за всички да атакува актове на изпълнителната власт дори когато ничии права не са нарушени или потенциално застрашени. Именно възможността за въвеждане на actio popularis би влязла в противоречие с изискванията на чл. 120, ал. 2 от Конституцията и би следвало да се обяви за противоконституционна“. Следователно КС предвижда „монопол“ на държавните органи (прокуратура) върху функцията да оспорва незаконосъобразни административни актове в обществен интерес.

Цитираната част от мотивите на Решение № 5/2007 г. на КС по к. д. № 11/2006 г. търпи сериозна критика:

Първо, предварителното произнасяне по конституционосъобразността на бъдеща законодателна уредба излиза извън компетентността на КС[14].

Второ, КС изхожда от едно ограничително разбиране за смисъла на чл. 120, ал. 2 КРБ, според което частноправните субекти имат право да обжалват административни актове само и единствено когато ги засягат пряко и лично. В действителност това разбиране преобладава в съдебната практика и правната доктрина, но не е задължително правилно[15].

Трето, КС пренебрегва факта, че разширяването на приложното поле на actio popularis e част от съвременните тенденции в развитието на публичното право в сравнителноправен аспект[16].

Четвърто, КС не обяснява как изключителният и неограничен характер на прокурорската функция по чл. 127, т. 5 КРБ се съчетава с факта, че действащото законодателство оправомощава други държавни органи (напр. кмета на общината по чл. 45, ал. 4 ЗМСМА) да търсят публичноправна защита на чужди права и интереси, без да има изрична конституционна разпоредба в този смисъл[17].

Налага се изводът, че за КС възможността гражданите и юридическите лица да обжалват административни актове без доказване на правен интерес заплашва функционирането на правовия ред, но такива притеснения не се пораждат от неограничената функция на прокурора по чл. 127, т. 5 КРБ[18]; че гражданите и юридическите лица не могат да обжалват административни актове в защита на „законността“, за да не компрометират чужди права и интереси, но прокуратурата не е обвързана от принципа на субсидиарността; че дори законодателят не може да оправомощи гражданите и юридическите лица да защитават обществения интерес в административния процес, защото негов единствен изразител е прокуратурата или – евентуално – друг изрично номиниран от законодателя държавен орган. Правилността на посочените тези е спорна, но към момента те доминират в практиката на КС и следва да бъдат отчетени в дискусията за ролята на прокуратурата в административния процес.

Бележки под линия:

[18] Правната теория все още не артикулирала в какво точно се състои проблемът с неограничените правомощия на прокурора да сезира съда със спор за незаконосъобразност на административен акт, след като всъщност прокурорът няма решаващи правомощия, а осъщественият от съда контрол е единствено за законосъобразност (чл. 120, ал. 1 КРБ). Обществено-политическата действителност показва, че дори сезиращите правомощия на прокуратурата в административния процес са израз на значителна политическа власт, чието упражняване създава напрежение. Интересно е да се отбележи, че КС по принцип изключва възможността за злоупотреба с правото на защита и достъп до съд – Решение № 14/2014 г. на КС по к. д. № 12/2014 г. Конституционният съд също така приема, че при оценката за конституционосъобразността на определен закон не може да се изхожда от презумпцията, че държавните органи ще злоупотребят с дадените им правомощия – вж. Решение № 1/2005 г. на КС по к. д. № 8/2004 г.