(сигнал № 11 от инициативата „Сигнализирай: Правото!“)
(Стефан Тихолов, Тюркер Моллахасан)
С настоящия сигнал, депозиран на 22 декември 2017 г., председателят на Върховния административен съд бе сигнализиран за съществуването на противоречива съдебна практика на Върховния административен съд, както и на първоинстанционните административни съдилища, по тълкуването и прилагането на чл. 172, ал. 1, т. 1 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК) относно спирането на давността в хипотезата на започнало производство по установяване на публичните вземания.
Считаме, че с представените по-долу противоречия в съдебната практика е изпълнена първата алтернативно предложена предпоставка, заложена в разпоредбата на чл. 124, ал. 1 от Закона за съдебната власт (ЗСВ), а именно – съществуване на противоречива практика, доколкото липсва уеднаквен критерий при тълкуването и прилагането на закона по посочените в сигнала въпроси.
1. Спорен в съдебната практика е въпросът „От кой момент спира давността в хипотезата на чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК при започнало производство по установяване на публичното вземане – момента на издаване на заповедта за възлагане на ревизия (чл. 112, ал. 1 ДОПК) или момента на връчването на заповедта (чл. 113, ал. 2 ДОПК)?“.
2. По този въпрос практиката на ВАС, постановена по реда на чл. 209, т. 3, предл. 1 на Административнопроцесуалния кодекс (АПК), е противоречива.
2.1. Според възприетото в:
· Решение № 13695 от 17.11.2014 г. на ВАС по адм. д. № 1419/2014 г., I о.: „Произнасянето по възражението за изтичане на погасителната давност по чл. 171, ал. 1 ДОПК изисква преценка за началото на ревизионното производство по чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК, което съгласно чл. 112, ал. 1 ДОПК се образува с издаването на заповед за възлагане на ревизията“.
· Решение № 2235 от 27.02.2015 г. на ВАС по адм. д. № 4429/2014 г., VIII о.: „Съгласно чл. 112 ДОПК ревизионното производство се образува с издаването на заповедта за възлагане на ревизията. Текстът е изричен и ясен, не се нуждае от тълкуване и поради това няма основание да се смята, че производството се счита за започнало от връчване на заповедта. Съгласно чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК давността спира, когато е започнало производство по установяване на публичното вземане – до издаването на акта, но за не повече от една година“.
· Решение № 12790 от 26.11.2008 г. на ВАС по адм. д. № 6645/2008 г., VI о.: „Възлагането на ревизията е равносилно на започване на производство за установяване на пенсионните осигуровки за 2001 г. Издаването на акт за възлагане на ревизия спира давността – чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК. От обстоятелството, че екземпляр от акта за възлагане е бил връчен на самоосигуряващото се лице на 17.05.2007 г., не следва друго. Връчването на акта за ревизия има друго значение“.
· Решение № 11475 от 28.10.2016 г. на ВАС по адм. д. № 8026/2015 г., VIII о.: „Давностният срок в случая започва да тече на 1.01.2006 г., на основание чл. 140, ал. 1 /ДПК (отм.)/, годината, следваща тази, в която е следвало да бъдат заплатени задълженията, и до 8.08.2010 г., когато е издадена първата заповед за възлагане на първата ревизия, са изтекли 4 години, 7 месеца и 8 дни. Тази заповед спира течението на давността, на основание чл. 171, ал. 1, т. 1 ДОПК, до издаването на РА, но за не повече от една година“.
· Решение № 10525 от 12.10.2015 г. на ВАС по адм. д. № 15896/2014 г., VІІ о.: „Съгласно чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК давността спира, когато е започнало производство по установяване на публичното вземане. В случая това е станало с издаването на заповедта за възлагане на данъчна ревизия – 19.07.2012 г.“
В хипотезата на започнало ревизионно производство за установяване на публични задължения давността спира в момента на издаване на заповедта за възлагане на ревизия, а не в момента на връчването на тази заповед. Отделни състави на ВАС, без конкретно да тълкуват чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК, свързват спирането на давността в посочената хипотеза с датата, на която е установено в процеса да е била издадена ЗВР по чл. 112, ал. 1 ДОПК.
Мотивите са, че издаването на заповедта за възлагане на ревизия по чл. 112, ал. 1 ДОПК е равносилно на започване на производството за установяване на публичните задължения и за спирането на давността в хипотезата на чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК не е необходимо връчването на тази заповед.
2.2. Според възприетото в:
· Решение № 4680 от 27.04.2015 г. на ВАС по адм. д. № 6704/2014 г., VIII о.: „По правилото на чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК давността спира, когато е започнало производство по установяване на публичното вземане – до издаването на акта, но за не повече от една година. За разлика от преклузията, която свързва началото на течене на срока с образуване на производството, спирането на давностния срок е свързано със започване на административното производство по установяване на съответното публично задължение. Настоящата касационна инстанция споделя извода на съда, че към датата на връчване на ЗВР е изтекъл петгодишният давностен срок за погасяване на задълженията за м. 09, м. 10 и м. 11. 2010 г. Според чл. 114, ал. 1 ДОПК срокът за извършване на ревизията е до три месеца и започва да тече от датата на връчването на заповедта за възлагане. Именно от тази дата на връчване следва да се приеме, че е започнало производството за установяване на публичните вземания, по смисъла на чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК и до този момент давностният срок е текъл“.
· Решение № 14080 от 2.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 2456/2011 г., VIII о.: „На 26.03.2007 г. е издаден АВДР на процесната ревизия, връчен на ревизираното лице на 11.04.2007 г. Съгласно чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК /действащ процесуален закон към този момент/ давността спира, когато е започнало производство по установяване на публичното вземане – до издаването на акта, но за не повече от една година. Приложен за случая, този текст означава, че течението на давността спира за периода 11.04.2007 – 11.04.2008 г., след което продължава до 31.12.2008 г., както правилно е приел и административният съд“.
· Решение № 12544 от 24.11.2015 г. на ВАС по адм. д. № 11456/2014 г., VIII о.: „Съгласно чл. 112, ал. 1 вр. чл. 113, ал. 2 ДОПК ревизионното производство се образува със заповед за възлагане на ревизия, която се връчва на ревизираното лице. До връчването на заповедта за възлагане няма редовно образувано производство по установяване на публичните задължения, а това именно е основанието за спиране на давността по чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК“.
В хипотезата на започнало ревизионно производство за установяване на публични задължения давността спира в момента на връчване на заповедта за възлагане на ревизия, а не в момента на издаването на тази заповед.
Отделни състави на ВАС, без конкретно да тълкуват чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК, свързват спирането на давността в посочената хипотеза с датата, на която е установено в процеса да е била връчена ЗВР на задълженото лице.
Мотивите са, че издаването на заповедта за възлагане на ревизия по чл. 112, ал. 1 ДОПК е недостатъчно за започване на производството за установяване на публичните задължения, защото тази заповед следва да бъде връчена (чл. 113, ал. 2 ДОПК), а за спирането на давността в хипотезата на чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК е необходимо връчването на тази заповед на ревизираното лице.
3. Противоречива практика по поставените въпроси е налице и в решенията на първоинстанционните административни съдилища.
3.1. Тезата, че спирането на давността в хипотезата на чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК се свързва с връчването на заповедта за възлагане на ревизия, а не с издаването на тази заповед, се споделя например в:
· Решение № 1356 от 3.06.2014 г. на АдмС – Пловдив по адм. д. № 2990/2012 г., ХII с-в: „Съответно според действащата понастоящем норма на чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК – давността спира, когато е започнало производство по установяване на публичното вземане – до издаването на акта, но за не повече от една година. Очевидно за разлика от преклузията по чл. 109 ДОПК, която свързва началото на течене на срока с образуване на производството, в случая и двете последно цитирани норми свързват спирането на давностния срок със започване на административното производство по установяване на съответното публично задължение. Без съмнение двата термина са различни и с тях се обозначават два различни юридически факта, с различно естество и значение. Образуването, каза се, е налице като факт в момента на издаване на акта за възлагане на ревизия. Към кой момент обаче следва да се приеме, че е налице започване на производството? В тази насока ДПК (отм.) съдържа изрична дефиниция. Според § 1, т. 11 ДР ДПК (отм.) „започване на данъчна ревизия“ са началните действия на данъчен орган по установяване на факти и обстоятелства, свързани с определянето на данъчни задължения на данъчен субект след връчването на възлагателния акт. Указанието е ясно – ревизията „започва“ след връчване на възлагателния акт, сиреч от този момент насетне е възможно спиране на теченето на давностния срок. Това разрешение на закона е логично. Лицето, в чийто патримониум е възникнало субективното непритезателно право да откаже изпълнение на парично задължение, трябва да го упражни. За да може да стори това, то трябва да е уведомено, че неговият кредитор е предприел действия по събиране на вземането. Аналогично е разрешението, което дава и действащият закон. Макар и да липсва изрична дефиниция, подобна на тази в ДПК (отм.), в чл. 114, ал. 1 ДОПК се сочи, че срокът за извършване на ревизията е до три месеца и започва да тече от датата на връчването на заповедта за възлагане. Съответно според чл. 216, ал. 1 ДОПК недействителни по отношение на държавата, съответно на общините, са изрично посочени видове сделки, сключени след датата на установяване на публичното задължение, съответно след връчването на заповедта за възлагане на ревизия, ако в резултат на ревизията са установени публични задължения“.
· Решение № 1302 от 12.07.2017 г. на АдмС – Варна по адм. д. № 537/2017 г., XVIII с-в: „Петгодишната погасителна давност по чл. 171, ал. 1 ДОПК по отношение на задълженията за 2007 г., както беше посочено по-горе, е започнала да тече от 01.01.2009 г. В настоящия случай първото ревизионно производство е образувано с издаване на ЗВР № 1303438/19.08.2013 г., но давността следва да се счита спряна от датата на връчването й – 18.09.2013 г. В този смисъл и Решение № 12544/24.11.2015 г. на ВАС по адм. д. № 11456/2014 г., VIII отд. От 21.05.2014 г. до произнасяне по жалбата по административен ред – 24.07.2014 г. – давността се счита спряна на основание чл. 171, ал. 1, т. 4 ДОПК, но от тази дата до 21.10.2014 г. – датата, на която е връчена ЗВР № 1403025/05.08.14 г., безспорно същата отново е текла, като са изминали още 2 месеца и 27 дена, или общо 5 години 2 месеца и 2 дена. Т.е. при хипотезата на чл. 172, ал. 2, изр. 2 ДОПК към датата на връчване на ЗВР, което е основание за спиране на давностния срок, същият вече е бил изтекъл“.
· Решение № 1485 от 4.07.2016 г. на АдмС – Варна по адм. д. № 27/2016 г., XXV с-в.: „Съгласно чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК давността спира, когато е започнало производството по установяване на публичното вземане – до издаването на акта, но за не повече от една година. За разлика от преклузията по чл. 109 ДОПК, която свързва началото на течение на срока с образуване на производството по установяване на публичните задължения, цитираната норма на чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК свърза спирането на давностния срок със започването на административното производство. Както вече се посочи, образуването на ревизионното производство е налице като факт в момента на издаване на заповедта за възлагане на ревизията. Започването на административното производство е предпоставено обаче от факта на връчване на тази заповед, т.е. производството по установяване на публичните вземания се приема за започнало на датата на връчване на заповедта за възлагане на ревизията“.
3.2. Тезата, че спирането на давността в хипотезата на чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК се свързва с издаването на заповедта за възлагане на ревизия, а не с връчването на тази заповед на ревизираното лице, се споделя например в:
· Решение № 367 от 9.12.2016 г. на АдмС – Велико Търново по адм. д. № 314/2016 г.: „Настоящото ревизионно производство е повторно, след постановена от Директора на Дирекция „ОДОП“ отмяна на ревизионен акт и връщане за извършване на нова ревизия. Предвид константната практика на Върховния съд, че до влизане в сила на ревизионния акт е налице едно ревизионно производство, конкретното ревизионно производство е образувано на 04.08.2014 г. с издаването на Заповед за възлагане на ревизия № 1401938. До момента на започване на производството по установяване на публичното вземане за корпоративен данък са изтекли 4 години, 7 месеца и 4 дни от 5-годишната погасителна давност по чл. 171, ал. 1 ДОПК. Със започването на производство по установяване на публичното задължение давността спира, съгласно чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК, като спирането е ограничено за срок от една година“.
· Решение № 80 от 18.03.2016 г. на АдмС – Велико Търново по адм. д. № 775/2015 г.: „Както вече се каза, за задълженията по ЗДДФЛ, КСО и ЗЗО тази давност би изтекла на 31.12.2013 г., но с възлагането на процесната ревизия на 30.12.2013 г. (производството по установяване на публично вземане е започнало с образуването му, а не с привеждане в действие на процесуалните срокове за извършване на ревизията) давността е спряна за една година по арг. от разпоредбата чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК и преди да изтече годината е прекъсната с издаването на РА № 04-1400991/24.07.2014 г. С издаване на заповед за възлагане на ревизия № 1303426 от 30.12.2013 г., към който момент 5-годишният давностен срок за задълженията за данък върху доходите за 2007 г. не е изтекъл, същевременно давността е спряла да тече отново за срок от една година (арг. от чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК)“.
· Решение № 264 от 14.08.2015 г. на АдмС – Велико Търново по адм. д. № 171/2015 г: „Същевременно не е изтекъл и срокът по чл. 171, ал. 1 ДОПК, който в случая започва да тече от 01.01.2007 г. и изтича на 31.12.2012 г., като на основание чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК давността спира, когато е започнало производство за установяване на публичното вземане, за не повече от една година. Процесното ревизионно производство е образувано със ЗВР от 11.07.2011 г., поради което спирането на давността е до 11.07.2012 г., а нейното изтичане е на 31.12.2012 г., при което първият РА от 05.04.2012 г. е издаден в указания едногодишен и преди изтичане на давностния срок“.
4. Предвид изложеното по-горе в сигнала считаме, че е осъществен фактическият състав на чл. 124, ал. 1, предл. 1 ЗСВ, поради което по преценка на председателя на Върховния административен съд следва да бъде упражнено правомощието по чл. 125 ЗСВ, като, ако председателят сметне, че е налице основание за образуване на тълкувателно дело за уеднаквяване на съдебната практика, с настоящия сигнал се прави предложение да отправи искане до колегиите във ВАС за постановяване на тълкувателно решение по следния въпрос:
От кой момент спира давността в хипотезата на чл. 172, ал. 1, т. 1 ДОПК при започнало производство по установяване на публичното вземане – издаването на заповедта за възлагане на ревизия (чл. 112, ал. 1 ДОПК) или връчването на заповедта на ревизираното лице (чл. 113, ал. 2 ДОПК)?
