Изготвил: Ванина Здравкова
Университет: СУ „Св. Климент Охридски”
Европейският съюз е интеграционна система, създадена пряко да регулира обществени отношения. Съюзът като едно особено правно „явление” функционира чрез предоставената му от държавите-членки компетентност. Държавите-членки обаче са субектите, които реално са носители на върховната власт и които са направили историческата крачка към създаването на правова общност. Правилата, които регламентират разделянето на публичната власт между държавите-членки и ЕС се съдържат в Учредителните договори. Правният режим на компетентността, уреден в тях обуславя три категории компетентност – изключителна, споделена и допълваща1. Предоставянето на компетентност, както е посочени и в Учредителните договори, е във връзка с постигането на определени цели, задачи, т. е. има функционален характер.
Както се знае, Съюзът е оправомощен да действа само в областите, за които е овластен2. ДЕС обаче предписва възможност за случаите, които са извън изключителната компетентност на Европейския съюз, да действа въз основа на два принципа – принципът на субсидиарност и принципът на пропорционалност. Наличието на тази възможност, която предписва ДЕС3 е показател за специфичната природа на Европейския съюз по отношение на неговото функциониране и взаимодействието му с държавите-членки. Това взаимодействие се изразява в един непрекъснат „диалог” между държавите-членки и Европейския съюз като отделни субекти, които са правно обвързани и извършват правни действия в името на европейското благо. Политическите решения, респективно промени се осъществяват чрез непрекъсната комуникация между Съюза и неговите държави-членки. Интеграционната система търпи по етапно развитие, поради което може да се определи като една динамично променяща се система. Показател за това са последните промени на Учредителните договори с Договора от Лисабон. Договорът внася новости, които са насочени към преодоляването на демократичния дефицит в ЕС и по-специално „в желанието си да насърчават едно по-засилено участие на националните парламенти в дейността на Европейския Съюз и да засилват способността им да изразяват становището си по проектите за законодателни актове на Европейския Съюз и по други въпроси, които представляват интерес за тях”4.
Промените са необходими, защото чрез националните парламенти единствено е възможно да се легитимира европейската интеграция на всеки следващ етап от нейната еволюция. В духа на това твърдение трябва да се разгледа Народното събрание като органът, който заема централно място в политическия живот и конституционната система на Република България и участието му в контрола по зачитане на субсидиарността.
Народното събрание е национален представителен орган, който чрез осъществяването на законодателната власт и чрез формирането и контрола на правителството, заема основно място в конституционната система. Правомощията, които основният закон му предоставя, водят до същия извод5. Народното събрание взима фундаментални политически решения чрез постигането на система от консенсуси по общата и секторната политика на държавата. Българският парламент е с относително голяма нормотворческа свобода и определя законовите рамки в пределите, на които осъществяват властта си органите на изпълнителната власт и органите на съдебната власт. Също така НС е титуляр на юридическия суверенитет6, т. е. орган, чиито нормативни актове имат върховна юридическа сила в националната правна система. Националният парламент е институция, в която са представени всички граждани на държавата, т. е. представлява всички лица като интегрална общност от хора. От тук агрегирането на интересите и потребностите на гражданите в съответни партии, формиращи свои парламентарни групи и участващи в мирното изграждане на консенсус. Наред с това парламентът се ползва с първична демократична легитимност, свързана с неговото пряко избиране от гражданите. Парламентът като символ на политическата интеграция на народа и нацията, създава убеждение у гражданите, че вземаните политически решения, някои от които са облечени в юридическа форма, са оправдани. Положението на Народното събрание като общонационален представителен орган ясно кореспондира с една от основните цели на Договора от Лисабон, а именно да се доближат гражданите до процеса на вземане на решения в Европейския съюз7. След като очевидно националните парламенти са достатъчно близо до гражданите, логично е предоставянето на националните парламенти на компетентност да осъществяват контрол за субсидиарността. В ДЕС е посочено, че „Институциите поддържат открит, прозрачен и редовен диалог с представителните организации и гражданското общество”8.
Посочените текстове в своята смислова цялост насочват отново към ролята на „диалога” между гражданите на Съюза и отделните институции. За осъществяването на този диалог наред с другите механизми, които предвиждат договорите, удобен е националният парламент и по-точно ролята му на централен дискусионен форум, чиито заседания са открити9, освен изброените случаи на изключение. Следователно политическата дискусия в пленума на парламента е способ за формиране на мнение, политическа и правна култура на гражданите. Връзката между гражданите и националния парламент е необходима с оглед на това, че повишаването на неговата роля в европейското нормотворчество засилва легитимността на Европейския съюз. Ето защо на парламента, като генератор на политически и правни ценности в националната държава, Съюза предоставя възможност за гарантирането на европейските ценности и принципи.
Ролята на националните парламенти на държавите-членки е предмет на член 12 от Дял II на ДЕС, който съдържа каталог на правомощията на националните парламенти. Засиленото участие на националните парламенти в дейността на Европейския съюз намира отражение в Протокол №1 относно ролята на националните парламенти в ЕС. Този протокол урежда задълженията на отделните европейски институции пряко и в срок да предоставят на националните парламенти изготвените от тях документи, проекти на законодателни актове. Новост във връзка с това е признатото и нормативно закрепено в Протокол №2 относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност право на националните парламенти на държавите-членки да упражняват пряк политически контрол върху съответствието на законодателните предложения на Комисията с двата принципа10. Институциите на Съюза прилагат принципа на субсидиарност в съответствие с Протокола относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност. Националните парламенти следят за спазването на принципа на субсидиарност в съответствие с процедурата, предвидена в този протокол. Става ясно, че същността на предоставените правомощия на националните парламенти се изразява във възможността им да се произнасят дали конкретен акт на Съюза е съобразен с принципите на субсидиарност и на пропорционалност т. е. договорите предоставят на националните парламенти политически контрол за съблюдаването на два политически принципа, свързани с въпроса за компетентността на Европейския съюз.
Упражняването на този контрол се урежда в Протокол № 2 относно прилагането на принципите на субсидиарност и пропорционалност и Правилник за организацията и дейността на Народното събрание.
България като държава-членка на Европейския съюз е изработила свои национални механизми, включващи различни структури, натоварени с наблюдението (Комисията по европейските въпроси и контрол на европейските фондове, Постоянните комисии), съобразно Конституцията на Република България и контролните правомощия, които предоставя на Народното събрание11. Последицата е, че Комисията по европейските въпроси и контрол на европейските фондове и Постоянните комисии позволяват на националните парламенти да следват политическия процес в Европейския съюз. Това е така, защото дебатирането в пленарен състав е съсредоточено основно върху вътрешната политика, т. е. като че ли е налице недостатъчно парламентарно внимание по европейските въпроси, а от тук понижен обществен и медиен интерес. Европейската политика е значима за националната и парламентът, както и общественото съзнание следва да възприемат европейските въпроси като ново измерение на националната политика и затова следва да бъдат включвани често в дневния ред на заседанията.
Формулировките на Глава Х от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание са проява на стремеж да се осигури сътрудничество между изпълнителната власт и законодателя в определянето на националната позиция при приемане на европейските решения. Например съгласно Чл. 103. (1) Министерският съвет внася в Народното събрание приетата от него Годишна програма за участие на Република България в процеса на вземане на решения на Европейския съюз в 7-дневен срок от приемането й, като Годишната работна програма съдържа списък на проектите за актове на институциите на Европейския съюз, по които Народното събрание осъществява наблюдение и контрол. Проектът за Годишната работна програма се обсъжда и приема от Народното събрание. Освен това проектите за актове се придружават от становище, което съдържа кратко описание на акта, първоначална позиция, въз основа на оценка на интересите на страната и отражението на акта върху тях, информация за процедурата по приемането и датите на обсъждане на проекта от институциите на Европейския съюз и друга информация.
Тъй като компетентно да участва в процеса на формиране на европейските политически решения е правителството, то Комисията по европейските въпроси и контрол на европейските фондове по своя инициатива или по предложение на постоянна комисия може да наложи парламентарна резерва, която да задължи правителството за определен срок да не изразява становище в Съвета на Европейския съюз до произнасяне на Народното събрание (Чл. 105 ал.2 от Правилника). Очевидно Правилникът предвижда възможност правителството да изчака позицията на Народното събрание, но участието му в приемането на европейските законодателни актове Правилникът не поставя в зависимост от становището на Народното събрание. В този смисъл формулираното становище на законодателния орган може да не бъде взето предвид в предстоящите заседания на европейските институции, което е логичен акт на правителството с оглед на това да не се затруднява взимането на решения на европейско ниво.
Следващ момент е политическият контрол на Народното събрание относно спазването на принципа на субсидиарност и принципа на пропорционалност. Протоколът относно зачитането на принципите обвързва Комисията да изпраща законодателните актове на националните парламенти едновременно с изпращането им на ЕП и Съвета. Народното събрание се произнася в осем седмичен срок за спазване на принципа на субсидиарност по проектите на законодателни актове на институциите на Европейския съюз, включени в Годишната работна програма на Народното събрание. Когато установи неспазване на принципа на субсидиарност в проект на законодателен акт на институциите на Европейския съюз, Народното събрание изпраща мотивирано становище до председателите на Европейския парламент, на Съвета на Европейския съюз и на Комисията. В мотивираното становище Народното събрание посочва причините, поради които смята, че проектоактът нарушава принципа на субсидиарност.
Протоколът не предвижда същинско обвързващо действие с позицията на националните парламенти. Съгласно член 7(2), когато мотивираните становища относно незачитането на принципа на субсидиарност в проект за законодателен акт представляват най-малко една трета от общия брой на дадените на националните парламенти гласове, Комисията или според случаите друг предвиден в Договорите вносител следва да вземе предвид отрицателните становища. В резултат на това повторно разглеждане Комисията може да продължи да поддържа този проект, да го измени или да го оттегли. Решението й трябва да бъде мотивирано.
Изводът е, че отрицателното становище на националния парламент няма правнообвързваща сила.
В във връзка с казаното до тук е необходимо да посочи още една възможност, която е предписана в Протокол №2 чл.8 във връзка с член 263 от ДФЕС, а именно Съдът на Европейския съюз е компетентен да се произнася по искове за неспазването на принципа на субсидиарност в законодателен акт, образувани от държава-членка от името на нейния национален парламент12.
Разгледаните текстове безспорно за показател за участието на националния парламент в политическия процес на Европейския съюз и за съвместната работа между политическите органи на Съюза и държавите-членки. Правилника на Народното събрание от своя страна урежда „комуникацията” между законодателния орган и Министерския съвет, която се осъществява по повод европейския законодателен процес. Становищата на парламента нямат блокиращ европейското нормотворчество ефект, но бележат стъпка в процеса на подпомагане легитимирането на Европейския съюз. Практиката ще покаже дали в момента предписаната роля на националните парламенти е достатъчна за тази цел. На национално ниво е необходимо да се повиши „чувствителността” на Народното събрание към европейските проблеми, да се ангажира повече обществено внимание, тъй като в крайна сметка европейските актове в най-чести случаи очертават полето на законодателната дейност на народните представители и пораждат права за всички субекти, които се намират под държавна юрисдикция.
По отношение на конкретните механизми за парламентарен наблюдение и контрол по европейските въпроси, предвидени в Правилник необходимо е да се открои мястото на институтът на резервата, но нормативните формулировки в Правилника, посветени на него са недостатъчни. Разрешенията трябва да са насочени към това Министерския съвет не само да информира Народното събрание за своята позиция (или евентуални промени в нея), а правителствената позиция да бъде обвързана със становището на законодателния орган, след като се вземе решение. Възможен вариант на една такава процедура по съгласуване на позициите би могла да получи следната последователност – например Комисията по европейските въпроси или Постоянните комисии да отдадат внимание на предстоящи заседание на Съвета и проблемите от дневния ред, които предстои да бъдат разгледани и да се информира за позицията на правителството. Въз основа на това въпросната комисия да изготви доклад, който да предостави на Председателя на Народното събрание и въпросът за правителствената позиция да бъде включен в дневния ред. Ако становището на Народното събрание се различава от това на правителството, то последното е длъжно да се съобрази с волята на законодателя и да нанесе промяна на позицията си. За да се запази гъвкавостта и динамиката на изпълнителната власт, да се предвиди възможност да се допусне компромисно, балансирано становище, което да съчетава позицията на Парламента и на Министерския съвет или шанс правителството аргументирано да защити позицията си в пленарната зала и да изчака повторно разрешение от Народното събрание.
За установяването на парламентарно наблюдение и контрол, който да води до ефективни резултати може този въпрос да се разгледа в сравнителноправен аспект. За тази цел да се анализира контролният механизъм в други държави-членки и неговата ефективност, като се избегнат опитите за неадекватно „копиране” на разрешения. Трябва да се допусне възможността въз основа на чужд политически опит и съобразно спецификата на националния обществено-политически модел да се достигне до визия за контрол, който е достатъчно експедитивен, адекватен на темпото на правителството.
Бележки под линия:
1 ДФЕС Чл. 2 (1) Когато Договорите предоставят на Съюза изключителна компетентност в определена област, само Съюзът може да законодателства и да приема правно обвързващи актове, докато държавите-членки имат тази възможност, единствено ако са оправомощени за това от Съюза или с цел прилагането на актовете на Съюза. (2) Когато Договорите предоставят на Съюза компетентност, споделена с държавите-членки в определена област, Съюзът и държавите-члеки могат да законодателстват и да приемат правно обвързващи актове в тази област. (…) (5) В определени области и при условията, предвидени в Договорите, Съюзът разполага с компетентност да провежда действия за подкрепа, координиране или допълване на действията на държавите-членки, без при това да замества тяхната компетентност в тези области.
2 ДЕС Чл. 5 (1) Принципът на предоставената компетентност определя границите на компетентност на Съюза. Принципите на субсидиарност и на пропорционалност определят упражняването на тази компетентност. (2). По силата на принципа на предоставената компетентност, Съюзът действа единствено в границите на компетентност , която държавите-членки са му предоставили с Договорите, с оглед постигането на поставените в тези Договори цели. Всяка компетентност, която не е предоставена на Съюза с Договорите, принадлежи на държавите-членки.
3 Вж. Чл.5 (3) и (4) ДЕС.
4 Протокол № 1 относно ролята на националните парламенти в ЕС.
5 Решение № 6 София, 11 април 2012 по конституционно дело №3/ 2012, докладвано от съдията Красен Стойчев.
6 Вж. Сравнително конституционно право – Евгени Танчев, Мартин Белов, изд. Сиби, 2009, с. 231.
7 ДЕС Разпоредби относно демократичните принципи: Чл.10 (3) Всеки гражданин има право да участва в демократичния живот на Съюза. Решенията се вземат възможно най-открито и възможно най-близо до гражданите.
8 Вж. Чл.11 (2)
9 Чл. 39. (1) Заседанията на Народното събрание са открити.
10 ДЕС Чл.5 (3) По силата на принципа на субсидиарност, в областите, които не попадат в неговата изключителна компетентност, Съюзът действа само в случай и доколкото целите на предвиденото действие не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите-членки, както на централно, така и на регионално и местно равнище, а поради обхвата или последиците от предвиденото действие могат да бъдат по-добре постигнати на равнището на Съюза. (4) По силата на принципа на пропорционалност, съдържанието и формата на дейност на Съюза не надхвърлят необходимото за постигане на целите на Договорите.
11 Конституция на Република България: Чл.62 (1) Народното събрание осъществява законодателна власт и упражнява парламентарен контрол. Чл.79 (1) Народното събрание избира от своя състав постоянни и временни комисии. (2) Постоянните комисии подпомагат дейността на Народното събрание и упражняват от негово име парламентарен контрол. (…).
12 Вж. чл. 106 (4) Министерският съвет по искане на Народното събрание внася в Съда на Европейския съюз иск за неспазване на принципа на субсидиарност в даден законодателен акт. Правилник за организацията и дейността на Народното събрание.
