Допустим ли е косвен контрол за процедурна законосъобразност на нормативни административни актове?

                     (публикувана за първи път в сп. „Норма“, 2018, № 7)

 

1. Теоретичният въпрос и практическите му измерения

 

Въпросът за обхвата (пределите) на косвения контрол за законосъобразност на нормативните административни актове[1] е несъмнено важен от теоретична гледна точка. Това е така, дори и в правни системи като нашата, в която е допустим и широко практикуван пряк съдебен контрол за законосъобразност на нормативен административен акт посредством жалба или протест за отмяна на такъв акт.

Въпросът за пределите на косвения контрол за законосъобразност на нормативните административни актове е обаче особено актуален именно в системи като нашата, в която е налице пряк съдебен контрол. На първо място, паралелното съществуване на възможност за два различни пътя за защита срещу незаконосъобразни нормативни административни актове създава възможности за генериране на противоречива съдебна практика[2]. Втората опасност, която трябва да се отбележи, е, че съществуването на пряк съдебен контрол, и в по-общ план – съществуването на по-радикално средство за защита – винаги има опасността да се тълкува като аргумент против[3] употребата на по-слабото, по-малко радикалното средство за защита, или най-малкото да има за резултат отслабване на ефективността на по-малко средство за защита.

За да илюстрирам тезата за тези две опасности, ще посоча и прекия повод да напиша тези редове, а именно: казуса със съдбата на Правилата за измерване на количеството електрическа енергия (ПИКЕЕ). Тези правила са обн., ДВ, бр. 98 от 12.11.2013 г., и са приети от Държавната комисия за енергийно и водно регулиране по т. 3 от Протокол № 147 от 14.10.2013 г. на основание чл. 21. ал. 1, т. 9 във вр. с чл. 83, ал. 1, т. 6 ЗЕ. Посочените Правила са влезли в сила от 16.10.2013 г., на която дата са обявени по реда на чл. 83, ал. 2 ЗЕ на електронната страница на ДКЕВР. С изменението на чл. 13, ал. 8 ЗЕ със ЗИД ЗЕ, ДВ, бр. 54/2012 г., е отменено задължението за обнародване на актовете по чл. 83 ЗЕ в Държавен вестник, при което и влизането в сила на съответния акт не се свързва с това обнародване. В същия смисъл е и чл. 83, ал. 2 ЗЕ, според който Правилата по ал. 1, т. 4-6 се приемат от Комисията по предложение на енергийните предприятия и се публикуват от енергийните предприятия и Комисията на интернет страниците им. Раздел IX на тези правила урежда хипотезите на преизчисление на количеството електрическа енергия от операторите на съответните мрежи, вкл. в хипотезите на липса на средство за търговско измерване, както и в случаите, когато при метрологичната проверка се установи, че средството за търговско измерване не измерва или измерва с грешка извън допустимата (чл. 48, ал. 1 ПИКЕЕ).

ПИКЕЕ двукратно е подлаган на пряк съдебен контрол пред Върховния административен съд (ВАС). Резултатът от първото оспорване е, че с Решение № 1500 от 06.02.2017 г. по адм. д. № 2385/2016 г., ВАС, I кол., петчленен състав, обн., ДВ, бр. 15/2017 г., по жалба на „ЕВН България Електроразпределение“ ЕАД, отменя ПИКЕЕ, с изключение на чл. 48, 49, 50 и 51 от този акт. Причината ВАС да не отмени чл. 48-51 ПИКЕЕ е, че в хода на процеса е десезиран от оспорващия с оттегляне на жалбана в тази част. В мотивите си ВАС приема, че Правилата са издадени в рамките на валидна законова делегация; че по съдържание не противоречат на материалния закон, но са издадени в нарушение на правилото на чл. 26, ал. 2 ЗНА, т.е. при наличието на порока съществено нарушение на административнопроизводствените правила. С второто оспорване – по прокурорски протест, което все още не е приключило с окончателен съдебен акт, ВАС приема (Решение № 2315 от 21.02.2018 г. по адм. д. № 3879/2017 г., IV о.) отново, че ПИКЕЕ са издадени в рамките на валидна законова делегация; че по съдържание не противоречат на материалния закон, но са издадени в нарушение на правилото на чл. 26, ал. 2 ЗНА, поради което отменя и все още „оцелелите“ чл. 48-51 ПИКЕЕ след първото оспорване (бел. ред.: статията е писана преди постановяването на Решение № 13691 от 08.11.2018 г. по адм. д. № 4785/2018 г. на 5-членен състав на ВАС, с което е потвърдено цитираното решение и ПИКЕЕ са окончатено изцяло отменени).

Практиката на общите съдилища по дела, водени между потребители – битови и стопански – на електрическа енергия и търговци на такава, във връзка с допълнително начислени суми за електрическа енергия по Раздел IX, показва[4] богато разнообразие на становища относно законосъобразността на ПИКЕЕ – едни съдебни състави приемат, че Раздел IX ПИКЕЕ са приети вън от допустима законова делегация и недопустимо въвеждат обективна отговорност за потребителите, други се съгласяват с изводите на ВАС, че ПИКЕЕ са издадени в рамките на валидна законова делегация, че по същество не противоречат на материалния закон и валидно дават основание за допълнително начисляване на суми за топлинна енергия. Има междинна съдебна практика, която допуска корекция на сметки по ПИКЕЕ, ако търговецът на електрическа енергия е предвидил изрично в общите си условия правила за уведомяване на потребителите за наличието на такава корекция[5]. Налице вече е и обилна практика на ВКС[6], която приема принципно законността на корекциите на задължения за електрическа енергия.

Ситуацията, описана по-горе, е следната: съдът (ВАС), осъществяващ пряк съдебен контрол, неотклонно приема, че нормативният административен акт е валиден, но унищожаем (отменим) поради процедурна незаконосъобразност. Върховният съд в общото правораздаване (ВКС) и многобройни състави на общите съдилища приемат, че нормативният административен акт е валиден, не се произнасят по неговата процесуална законосъобразност, като дори приемат, че актовете на съда по прекия съдебен контрол изобщо не го интересуват и нямат значение за спора, тъй като евентуалната отмяна на ПИКЕЕ, и конкретно на чл. 48-51, съгласно чл. 195, ал. 1 АПК би имала действие само занапред[7]. Междувременно обаче инстанционните съдилища и ВКС признават за дължими парични суми въз основа на корекции по ПИКЕЕ, като в случаите, в които инцидентно се повдига въпросът за процедурната законосъобразност на ПИКЕЕ и страни се позовават на съдебните решения по прекия правораздавателен контрол, съдът често отказва да коментира изобщо въпроса за процедурната законосъобразност на ПИКЕЕ и постановените решения на ВАС.

Настоящата статия е посветена на въпроса за допустимостта на подобен подход.

 

2. Становища в съдебната практика и в доктрината

 

2.1. Според едното становище в съдебната практика е допустим косвен съдебен контрол за материална законосъобразност на нормативен административен акт, но не и за процедурна.

Така, в Решение № 4965 от 07.07.2017 г. по в. гр. д. № 14033/2015 г., СГС, II-В с-в, се приема, че недопустимостта на косвения контрол за процедурна законосъобразност следва: 1. от обстоятелството, че чл. 15 ЗНА въвежда задължение на правораздавателните органи да следят за материалноправна законност на подзаконовите нормативни актове, но не и за изпълнение на процедурата за издаването им по ЗНА и УПЗНА; 2. от принципното запазване на последиците на опорочения акт, за което се вади аргумент от чл. 195, ал. 1 АПК. Излага се допълнително аргумент, че „неспазването на процесуалните правила е релевантно като порок в административното право само когато е съществено, т.е. когато е от естество да повлияе на крайния фактически или правен извод. При спецификата на нормотворческата дейност нарушенията в процедурата биха могли да доведат до (1) хипотетично различен избор на формулировка измежду няколко съобразени с по-висшия по степен нормативен акт варианта или (2) до избор на несъобразен с по-висшия акт вариант. Първото е въпрос на нормотворческа целесъобразност, която дискреция не може да бъде контролирана от съда, още повече инцидентно, при наличие на валидно, материално законосъобразно и предвидимо от страните правило за поведение. Във втория случай нормативният акт не би бил приложен от гражданския съд, но директно заради материалната му незаконосъобразност.“

Подобно е становището на ВАС, застъпено в Решение № 12040 от 12.11.2015 г. по адм. д. № 15232/2014 г., VII о., според което пределите на косвения съдебен контрол се ограничават само до проверката за съответствието на подзаконовия нормативен акт с по-високи по степен актове. Приема се, че контролът е допустим тогава, когато съдът може да приложи по-високият по степен нормативен акт. „Ако по-високият по степен акт установява нормативна дискреция на органа, който издава подзаконовия нормативен акт, съдът не би могъл директно да приложи по-високия по степен акт и следователно съответната разпоредба не може да бъде предмет на инцидентен контрол за законосъобразност, а следва да бъде предмет на самостоятелно съдебно оспорване. Тъй като оспорването на подзаконови нормативни актове не е обвързано със срок, лицето винаги може да оспори подзаконовия нормативен акт и да поиска спиране на производството по оспорване на общия или индивидуалния административен акт, обосновани с подзаконовия нормативен акт.“

Като допълнение, в съдебната практика съществува становище, че косвеният съдебен контрол по чл. 15, ал. 3 ЗНА е допустим само по изрично възражение на заинтересования, който трябва да посочи кой е по-горестоящият подзаконов нормативен акт, по отношение на който се твърди противоречие; и то ако правещият това възражение има право на жалба против подзаконовия нормативен акт по реда на прекия съдебен контрол[8].

 

2.2. Според противното мнение (Решение от 22.03.2018 г. по гр. д. № 22722/2017 г., СРС, 31-ви с-в, Решение от 10.04.2018 г. по гр. д. № 33742/2017 г., СРС, 31-ви с-в, Решение от 05.06.2018 г. по гр. д. № 34069/2017 г., СРС, 31-ви с-в[9]) незаконният нормативен административен акт не може да бъде правно основание нито за разместване на блага между частноправни субекти, нито за възникване на граждански субективни права. Аргументът в подкрепа на този извод се извлича от това, че нормативният административен акт никога не влиза във формална сила и никога не се стабилизира, както напр. влиза в сила един незаконен (унищожаем), но неатакуван по административен или съдебен ред, индивидуален или общ административен акт – арг. чл. 187, ал. 1 АПК. Без значение е основанието за незаконосъобразност на нормативния административен акт за възможността да се упражнява косвен контрол за законност. Действително чл. 15, ал. 3 ЗНА овластява гражданския съд да упражнява косвен контрол за материалноправна законосъобразност на подзаконовите нормативни актове – съответствието на съдържанието им със съдържанието на нормативните актове от по-висока степен. Приема се, че след като никой закон не забранява на гражданския съд да упражнява косвен контрол за процедурната законосъобразност на нормативните административни актове, той той е длъжен да упражнява такъв контрол, за да гарантира, че България е правова държава и се управлява точно според Конституцията и законите на страната (чл. 4, ал. 1 КРБ).

 

2.3. В доктрината въпросът, дали косвеният съдебен контрол за законосъобразност на нормативните административни актове обхваща и спазването на административнопроизводствените правила при издаването им, като че ли не е разискван изрично. Все пак инцидентно са правени коментари, които позволяват извод за формирано становище.

Така, според една твърде обща и широка формулировка косвената съдебна преценка на един административен акт в гражданския процес не може да бъде обвързана от характера на акта, нито от производството по неговото издаване и контрол. На косвен контрол от страна на гражданския съд ще бъдат подложени всички административни актове, независимо от това кой ги е издал, от кой вид са, какво е съдържанието им и от какъв порок страдат[10].

Друго становище[11] свързва липсата на възможност за пряк правораздавателен контрол върху нормативни административни актове (до приемането на КРБ от 1991 г.) с уреденото право в чл. 15, ал. 2 ЗНА, първоначална редакция, сега чл. 15, ал. 3 ЗНА, на общия съд по реда на косвения контрол да контролира материалноправната законосъобразност на подзаконовите нормативни актове, от една страна, а от друга, уредбата на изричен пряк правораздавателен контрол върху индивидуалните административни актове се използва като аргумент за това, че косвеният контрол трябва да бъде ограничен само когато от унищожаемостта на акта се извежда самото право на иск – напр. случаите на деликт или смесените гражданскоправни фактически състави. Така, обобщението, което може да се направи на това становище, е, че там, където законодателят е предвидил пряк съдебен контрол, за да не бъде той обезсмислен и лишен от ефективност, правните субекти следва да имат по-ограничена възможност инцидентно да възразяват против незаконността на актовете, а общият съд следва да може да упражнява косвен контрол в по-ограничени рамки от контрола по прекия способ.

 

3. Критика на аргументите, отричащи допустимостта на косвен контрол за процедурна законосъобразност на нормативни административни актове

 

3.1. Не смятам за правилна тезата, че косвен съдебен контрол може да бъде упражнен само ако засегнатото от подзаконовия нормативен акт лице: 1. направи възражение за незаконност; 2. посочи кой е нормативният акт с по-висок ранг, по отношение на който има противоречие; 3. принципно е лице, които би имало право да атакува подзаконовия нормативен акт по реда на прекия контрол. Приложението на колизионното правило[12] на чл. 15, ал. 3 ЗНА е част от приложението на материалния закон – то става служебно[13], без да е необходимо страната по делото да прави възражение. Неоснователно е отричането на правото на възражение за незаконност на един подзаконов нормативен акт по реда на косвения контрол на лице, на което по реда на прекия контрол е отречено правото да обжалва акта. Действително с Решение № 1500 от 06.02.2017 г. по адм. д. № 2385/2016 г., ВАС, I кол., петчленен състав, е отрекъл пряк и личен правен интерес на потребители на ел. енергия, по съображението, че ПИКЕЕ регламентира правилата за измерване на количеството електрическа енергия и правният интерес на потребителите не се явява непосредствено засегнат от неговите разпоредби, предвид наличието на подписани договори, които опосредяват връзката между правните последици от акта и правната сфера на лицата. Т.е. ВАС не е отрекъл, че може да има засягане на правната сфера на потребителите от ПИКЕЕ, а е приел, че то не е достатъчно непосредствено, за да обоснове интерес от пряк контрол. Това обаче, което не е достатъчно, за да обоснове по-голямото/по-радикалното (прекия контрол), е достатъчно, за да обоснове по-малкото (косвения контрол)[14].

 

3.2. Тезата, която се прокрадва в доктрината и в съдебната практика, според която пределите на косвения контрол върху подзаконовите нормативни актове следва да са по-тесни от тези на прекия съдебен контрол, тъй като иначе има опасност да намали ефективността му, не може да бъде споделена, тъй като тя противоречи на историята на утвърждаването на тези два способа за правораздавателен контрол за законност на нормативни административни актове в нашата правна система. Прекият съдебен контрол е въведен като допълнително средство за защита на адресатите на подзаконови нормативни актове, наред с косвения контрол, който е намиран за необходим, но недостатъчен[15]. Няма каквито и да било доказателства, че като е въвел пряк съдебен контрол за законност на подзаконови нормативни актове, законодателят е искал да намали ефективността на косвения контрол.

 

3.3. Няма опора в закона и тезата, че да се допусне косвен контрол върху процедурната законосъобразност на нормативните административни актове, означава да се даде възможност на съдилищата да контролират дискрецията на нормотворческия орган. Нормотворческият орган има дискреция как да формулира разпоредбите на нормативния административен акт, но е длъжен да я упражнява съобразно процесуалните правила на АПК, ЗНА и останалите закони (чл. 4, ал. 2 АПК). На осн. чл. 196 АПК във вр. с чл. 146, т. 3 АПК неспазването на процедурните правила за приемане на нормативен административен акт е основание за отмяната на акта, като този порок засяга действителността на акта. Недействителният акт, в случая унищожаем, е опорочен и няма норма, която да предвижда, че по реда на косвения контрол съдът не може да констатира неговата унищожаемост.

 

3.4. Невярно е според мен и твърдението, че косвен съдебен контрол може да бъде упражнен само тогава, когато съдът може да приложи пряко правило от по-високия по степен нормативен акт. Косвен съдебен контрол може да бъде упражнен и просто за да се отрече действието на незаконния подзаконов нормативен акт, като по този начин по отношение на подлежащото на уредба правоотношение остава празнина – само относно „нормативното пространство“, заемано от незаконния нормативен административен акт. Косвеният съдебен контрол е самостоятелна форма на проверка на законосъобразността на правните норми в подзаконовите нормативни актове, която не съвпада напълно с дейността по избор на приложима правна норма или по разрешаване на колизия между правни норми от различен юридически ранг. Косвеният съдебен контрол представлява целенасочена проверка от съда на законосъобразността на правната норма, в резултат на която проверка съдът може да признае нормативния административен акт за незаконен, в който случай трябва да откаже да го приложи[16].

 

3.5. Не споделям и тезата, че от чл. 195, ал. 1 АПК следва, че до отмяната по реда на прекия контрол последиците на незаконния нормативен административен акт се запазват, макар да е разпространена както в практиката на ВКС[17], така и в практиката на ВАС[18]. Решението на административния съд по прекия контрол като незаконосъобразно има действие по отношение на всички, но занапред – арг. чл. 195, ал. 1 АПК и чл. 193, ал. 2 АПК. Неправилно е обаче да се смята, че за периода от издаването и влизането в сила на решението до отмяната му с влязло в сила съдебно решение от административния съд това решение е било законосъобразно и е пораждало правни последици. Подобно правило не следва от текста на чл. 195, ал. 1 АПК[19]. Правилата на чл. 195, ал. 1 АПК и чл. 193, ал. 2 АПК не искат да кажат нищо повече от буквално изразеното в тях. Чл. 195, ал. 1 АПК определя начален момент, от който нормативният административен акт се отменя, като липсата на обратно действие на отмяната по реда на прекия контрол изразява волята на законодателя правилото на чл. 193, ал. 2 АПК, според което отмяната действа по отношение на всички, да не бъде автоматично основание за преуреждане на всички правоотношения, възникнали в периода от влизане в сила на нормативния административен акт до отмяната му. За този период общият съд по реда на косвения контрол може да приеме както че актът е бил законосъобразен (противно на приетото от административния съд по реда на прекия контрол), така и че той е бил незаконосъобразен, тъй като за този период общият съд не е обвързан от силата на пресъдено нещо на решението на административния съд[20].

 

4. Аргументация на тезата за допустимост на косвения контрол

 

4.1. Споделям поначало тезата, че косвената съдебна преценка на един административен акт в гражданския процес не е обвързана от характера на акта, нито от производството по неговото издаване и контрол. На косвен контрол от страна на гражданския съд ще бъдат подложени всички административни актове, независимо от това кой ги е издал, от кой вид са, какво е съдържанието им и от какъв порок страдат.

Тази теза търпи ограничение досежно индивидуалните и общите административни актове, доколкото по отношение на тях е налице изрична законова уредба, очертаваща пределите на косвения контрол. Съгласно чл. 17, ал. 2 ГПК съдът се произнася инцидентно по валидността на административните актове, независимо от това, дали те подлежат на съдебен контрол. Съдът не може да се произнася инцидентно по законосъобразността на административните актове, освен когато такъв акт се противопоставя на страна по делото, която не е била участник в административното производство по издаването и обжалването му. Под „административни актове“ разпоредбата има предвид индивидуалните и общите административни актове, но не и нормативните административни актове[21]. Това е така, тъй като нормативните административни актове не са преюдициални на никое гражданско субективно право. Преюдициално на гражданското субективно право като конкретно правоотношение може да бъде индивидуален или общ административен акт, тъй като такива актове учредяват конкретно административно правоотношение, но не и нормативният административен акт, който съдържа правни норми, т.е. абстрактни правила за поведение.

По отношение на нормативните административни актове няма изрична законова забрана за косвен контрол за процедурна законосъобразност. Чл. 15, ал. 3 ЗНА задължава правораздавателните органи да упражняват косвен контрол за материална законосъобразност, но не забранява контрола за процедурна законосъобразност. Съгласно чл. 4, ал. 1 КРБ България е правова държава и се управлява точно според Конституцията и законите на страната. Съдебната власт и конкретно съдилищата съгласно чл. 117, ал. 1 КРБ защитават правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата, като съгласно ал. 2 на същата разпоредба съдиите при осъществяване на функциите си се подчиняват само на закона. След като веднъж, по допустимия процесуален ред, общият съд е събрал доказателства и е формирал извод, че даден нормативен административен акт е нищожен или унищожаем – независимо поради наличието на кой порок по чл. 146 АПК – на него не му остава друго, освен да откаже да го приложи. Не може да има правова държава там, където съдилищата без наличието на законна причина прилагат в решаването на делата нормативни административни актове, за които са формирали извод, че са противни на закона.

 

4.2. Основанието за правото на съда да преценява законосъобразността на административните актове може да се търси в Конституцията. Съдиите са подчинени съгласно чл. 117, ал. 2 КРБ само на закона. Независимостта на съда и подчинението му единствено на закона не трябва да се разбира само в организационен смисъл, т.е. че нито един друг орган или правен субект не може да отправя каквито и да било нареждания до съдията как да се тълкува и прилага законът и да се решават делата, но и във функционален смисъл, т.е. в това, че съдът трябва да съобразява постановяваните си съдебни актове преди всичко със закона, а с другите правни актове (вкл. нормативни административни актове) – само доколкото те са съобразени със закона[22].

Това е сторед мен същественият аргумент в полза на допустимостта на косвения контрол за процедурна законосъобразност на нормативните административни актове. Или косвеният контрол е правомощие, което следва от самата същност на съдийската независимост и подчинение на закона, поради което е допустим и вън от случаите на чл. 15, ал. 3 ЗНА, или това е правомощие, което може да се упражнява само съобразно законовата делегация на чл. 15, ал. 3 ЗНА. Във втория случай обаче бихме стигнали до правно нетърпими резултати – напр. наказателният съд да осъди с всички наказателноправни последици по НК подсъдим за нарушаване на бланкетен наказателен състав, препращащ към нормативен административен акт, за който е ясно, че е приет при процесуални нарушения, макар да не е отменен по реда на прекия контрол. Прочее следва да се признае, че общите съдилища имат правомощието по реда на косвения съдебен контрол да проверяват не само материалната, но и процедурната законосъобразност на нормативните административни актове[23].

 

5. Косвеният контрол и нарастващата неефективност на прекия съдебен контрол

 

Продължаващата нужда от косвен контрол за законност на подзаконови административни актове може да бъде илюстрирана и от някои проявления на прекия съдебен контрол по АПК, които значително намаляват ефективността на последния.

Така, съгласно чл. 186, ал. 1 АПК за обжалване на подзаконов нормативен акт се изисква пряк и личен правен интерес. Това е логично и правилно от гледна точка на КРБ[24]. Същевременно обаче нерядко ВАС тълкува този правен интерес доста тясно, като специално при оспорването на ПИКЕЕ отрича правен интерес на потребителите – битови и стопански – на ел. енергия.

На следващо място, за разлика от други държави[25], у нас съдът по прекия контрол може да бъде десезиран от оспорването с оттегляне или отказ от жалбата или протеста. По този начин има опасност за продължителен период от време да се отложи отмяната на незаконния нормативен административен акт. Примерът с оспорването на ПИКЕЕ (по адм. д. № 2385/2016 г., ВАС, I кол., петчленен състав) е точно в тази насока.

На трето място, в практиката на ВАС[26] се приема, че след като отмяната по чл. 195, ал. 1 АПК има действие занапред и след като органът съгласно чл. 11, ал. 3 ЗНА може всякога да отмени подзаконовия нормативен акт и да го замени с нов, то се приема, че една такава отмяна на нормативния административен акт в хода на адм. дело е основание за прекратяване на производството поради липса на правен интерес от оспорването на отменения акт[27]. Така органът, издал незаконен нормативен административен акт, по много лесен начин може да попречи на съдебното му прогласяване на незаконен и отмяната му по реда на прекия съдебен контрол – като го отмени акт и приеме друг на негово място – дори новият акт да е със същото съдържание като отменения!

 

6. Процесуални средства за релевиране на процедурна незаконосъобразност на приложим по делото нормативен административен акт

 

За разлика от материалната незаконност, процедурната незаконосъобразност обикновено не е констатируема от самия текст на нормативния административен акт. Тя е изводима от факти, за които поначало общият съд няма знание или за които по делото не са събрани доказателства. Това са действия и бездействия на нормотворческия орган, обективирани или откриваеми по преписката по приемането на нормативния административен акт, която не е публична.

Същевременно приложението на нормативния административен акт по делото, както и косвеният контрол върху този акт, е част от задължението на правораздаващия орган да приложи правилно материалния закон. За тази цел той може и е длъжен да събира всякакви допустими доказателства.

На първо място, може да се позове на фактическите констатации на съда по прекия контрол, обективирани в мотивите на съдебно решение, дори то да не е влязло още в сила. Така например няма пречка съдът, упражняващ косвен контрол върху ПИКЕЕ, да се позове на фактическите констатации в решенията на ВАС (Решение № 1500 от 06.02.2017 г. по адм. д. № 2385/2016 г., ВАС, I кол., петчленен състав – влязло в сила, и Решение № 2315 от 21.02.2018 г. по адм. д. № 3879/2017 г., IV о. – невлязло в сила), че ПИКЕЕ са приети при неспазване на чл. 26, ал. 2 ЗНА, ред., ДВ, бр. 46/2007 г., а именно: преди внасянето на проекта на ПИКЕЕ съставителят на проекта не е публикувал на интернет страницата на ДКЕВР мотивите и доклада на проекта за нормативен акт. На фактически изводи в съдебен акт на съд по друго дело гражданският съд е допустимо да се позове[28]. Доказателствената сила на съдебно потвърдените или съдебно отречените факти по други дела е слаба, тъй като доказването с помощта на съдебни констатации по друго дело е непряко доказване. Дори и обаче страните по делото, по което се упражнява косвен контрол, да не са били страни и по делото за пряко оспорване на нормативния административен акт, съдът може да се позове на констатациите на административния съд в мотивите на съдебното решение, ако те с нищо не са опровергани по делото и след като не се оспорват от страните.

На следващо място, държавните органи са длъжни поначало да зачитат приеманите свои актове едни на друг, а относно обнародваните нормативни административни актове съществува презумпция за процедурна законосъобразност. В този смисъл, за да упражни косвен контрол за процедурна законосъобразност, поначало общият съд трябва да бъде нарочно уведомен чрез довод от ищеца или възражение от ответника, че приложимият по делото нормативен административен акт е приет при порока на чл. 146, т. 3 АПК във вр. с чл. 196 АПК. За установяване на този факт съдът е длъжен да даде възможност на страните да ангажират доказателства и да укаже тежест на доказване. Спорно е обаче дали за тези твърдения следва да се прилагат преклузиите по чл. 147, т. 1 ГПК и чл. 266, ал. 1 и ал. 2 ГПК. Склонен съм да се съглася с изразеното становище в съдебната практика[29], че тези преклузии са приложими. Но трябва да се признае, че съществуват сериозни аргументи и в противна насока. За наказателния съд обаче е сигурно, че подобни преклузии няма.

 

7. Заключение

 

Косвеният и прекият контрол над подзаконовите нормативни актове са привидно едни от „улегналите“ институти на административното право и на гражданския и административния процес. Прегледа на становищата в съдебната практика обаче показва, че съществуват доста неизяснени въпроси, които пораждат противоречия със значими за правните субекти последици. Това налага изясняването на спорните моменти, за което е необходима активна дискусия.

 

Бележки под линия:

[29] Решение № 4965 от 07.07.2017 г. по в. гр. д. № 14033/2015 г., СГС, II-В с-в.