Трети задължени лица по смисъла на разпоредбите на чл. 452, ал. 3 и чл. 507 и чл. 508 ГПК ли са НАП, ДФЗ и АПИ?

(Димитър Иванов, Делян Николов*, Румен Неков, Веселин Янев**)

 

1. Описание на проблема

 

В практиката на органите по принудително изпълнение се наблюдават чести случаи, при които биват налагани запори на вземания на длъжници от Национална агенция за приходите (НАП) – за надвнесени данъци и невъзстановени данъци (най-често ДДС), за вземания по отпускани земеделски субсидии от Държавен фонд „Земеделие“ (ДФЗ), както и за вземания от Агенция „Пътна инфраструктура“ (АПИ) във връзка със сключени договори за обществени поръчки. При наличие на знание у съдебните изпълнители за съществуването на тези вземания се изпращат запорни съобщения до изброените държавни учреждения, които след получаването им следва да ги изпълнят и да изплатят дължимите се на длъжника суми по посочената в запорното съобщение банкова сметка на съдебния изпълнител. Проблемът се появява при подаване на отговор на запорното съобщение от страна на тези държавни учреждения, които чрез него изразяват становище, че не са трети задължени лица по смисъла на ГПК и не следва да изпълняват запорното съобщение. В резултат на това вземанията на длъжниците от тези учреждения, които безспорно се явяват част от имуществения им патримониум, се получават от тях въпреки полученото от съответното учреждение запорно съобщение от съдебния изпълнител, с което се забранява изплащане на дължимите суми на длъжника. По този начин „между пръстите“ на взискателите „изтичат“ „свежи“ парични средства, които иначе биха послужили за тяхното удовлетворяване. Изправени сме пред хипотеза, в която действията на държавни учреждения – в случая НАП, АПИ и ДФЗ – имат за последица увреждане на взискателите и неизпълнение на разпореждания на орган, натоварен от държавата с публични функции, какъвто е съдебният изпълнител. Въпросът, който се поставя, е дали за тези си действия те носят отговорност и ако да, по кой ред – реда за налагане на глоби от съдебния изпълнител поради неизпълнение на негови разпореждания, реда за предявяване на иск по чл. 452, ал. 3 ГПК при плащане след запор или реда, предвиден в чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ?

 

2. Нормативна уредба относно статуса на НАП, АПИ, ДФЗ и същност на вземанията на частни лица от тях

 

Общата нормативна уредба относно статуса на изброените държавни учреждения се съдържа в Закона за Националната агенция за приходите (ЗНАП), Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) и Закона за пътищата (ЗПът). В чл. 2, ал. 2 ЗНАП, чл. 11, ал. 1 ЗПЗП и чл. 21, ал. 2 ЗПът е уредено, че те са юридически лица на бюджетна издръжка, като НАП е структура към Министерството на финансите, ДФЗ – към Министерството на земеделието и храните, а АПИ – към Министерството на регионалното развитие и благоустройството. Т.е. от законодателната рамка е видно, че това са юридически лица и по този начин те попадат в обхвата на понятието субект на правото. Освен това те са част от системата на изпълнителната власт, тъй като са структури в отделни министерства.

Тъй като беше изяснено, че гореизброените учреждения са юридически лица, т.е. субекти на правото, то те могат да бъдат страни в гражданския процес[1], съответно да отговарят по искове на трети лица срещу тях.

Най-честите правоотношения, в които посочените държавни учреждения участват със субектите на частното право, са тези, свързани с плащането на публични вземания към държавата (правоотношения между НАП и данъкоплатците), по изплащане на земеделски субсидии (правоотношения между ДФЗ и бенефициерите по различни програми), както и по изплащане на задължения по договори за обществени поръчки (правоотношения между АПИ и дружествата изпълнители). Вземанията на данъкоплатците за надвнесени данъци и невъзстановени данъци, на бенефициерите за земеделски субсидии, както и на изпълнителите по договори за обществени поръчки са частни вземания, тъй като техни титуляри са частни лица, а не държавата чрез нейните органи, или общини. Уредба на публичните и частните държавни и общински вземания се съдържа в чл. 162 ДОПК, където те са подробно изброени.

За разлика от субектите на частното право, които могат да имат вземания само от частноправен характер, държавата и общините могат да имат вземания както от публичен, така и от частен характер, с оглед на особения си статус и възможността да бъдат едновременно субекти както на публичното, така и на частното право, като тази им роля се определя в зависимост от това в какво качество участват в конкретното правоотношение – в качеството им на орган на публична власт или в качеството им на равнопоставен субект. С оглед на законодателната дефиниция, дадена в ДОПК, може да се направи извод, че частноправните субекти не могат да бъдат носители на публични вземания. Такива вземания могат да съществуват единствено в патримониума на държавата или на общините. Т.е. квалифицирането на вземането като публично или частно следва да се извършва от гледна точка на неговия титуляр – държава, община, частноправен субект. В този смисъл вземанията на последния от НАП, ДФЗ и АПИ са вземания от частноправен характер, тъй като българското законодателство не допуска наличието на публични вземания в полза на частни лица. На правната ни доктрина не е познат и терминът „публично даване“. Авторите умишлено употребяват термина „публично даване“, тъй като в практическите среди чрез него се аргументира тезата, че по този начин задълженията за плащане на държавните учреждения към частните субекти попадат в категорията публични вземания, съответно същите не могат да бъдат обект на принудително изпълнение.

В съдебната практика също се приема, че претенцията на длъжника да получи свое вземане от държавата по смисъла на чл. 156, ал. 3 ДПК – стар (чл. 128, ал. 1 ДОПК – нов) е от частен характер, т.е. вземането е частно[2]. Тук следва да направим разграничение между вземанията от НАП за надвнесени данъци и такива за невъзстановен данък и тези за земеделски субсидии от ДФЗ, съответно от АПИ по договор за обществена поръчка.

Съобразно чл. 190, ал. 2 ДОПК се забранява цесията на вземания на задължените лица по чл. 128, ал. 1 ДОПК и на други вземания от надвнесени публични задължения. Тук се имат предвид вземания за недължимо платени или събрани суми за данъци, задължителни осигурителни вноски, наложени от органите по приходите глоби и имуществени санкции, както и суми, подлежащи на възстановяване съгласно данъчното или осигурителното законодателство от НАП. С тази разпоредба е извършена забрана от законодателя частноправни субекти да се разпореждат със своите вземания от НАП. Очевидно е, че тази забрана е продиктувана от нуждата от защита на публичния интерес на държавата, с оглед по-лесното събиране на публичните й вземания. Има се предвид, че за да не се затруднява излишно държавният апарат да събира принудително вземания по реда на изпълнителното производство, уредено в ДОПК, законодателят е създал по-лесен начин, като е предвидил възможност за извършване на прихващане на публичните вземания със суми, които НАП има да възстановява на данъчно задълженото лице. Т.е. тук става въпрос за една особена привилегия на публичните вземания спрямо частните. Именно затова вземанията от НАП, макар и частни, а не публични, са извадени от оборота чрез забрана за тяхното цедиране, т.е. разпореждане[3].

Фактът, че за тези вземания има забрана за извършване на разпореждане, не означава, че същите са несеквестируеми[4]. Императивните правни норми, каквито биват забранителните, не могат да се тълкуват разширително[5].

С оглед императивния характер на чл. 190, ал. 1 ДОПК, забраната за цесия не може да се тълкува разширително и по аналогия, като забрана за запориране по чл. 450 ГПК или като забрана за възлагане на вземането за събиране по чл. 510 ГПК.

Ако се приеме твърдяното от органите на НАП разширително тълкуване на чл. 190, ал. 1 ДОПК, то това би създало привидна законосъобразност чрез заобикаляне на закона, като по този начин се създава несигурност в правния ред.

Относно вземанията на фирмите изпълнители по сключени с АПИ договори за обществени поръчки, в ЗОП изрично е предвидено, че вземанията по договор за обществена поръчка и по договор за подизпълнение са прехвърляеми, могат да бъдат залагани и върху тях може да се извършва принудително изпълнение – чл. 42а ЗОП.

Интерес представлява положението с вземанията на земеделските производители от ДФЗ за земеделски субсидии. В чл. 12, ал. 7 ЗПЗП е предвидено, че отношенията между Фонда и получателите на кредити, субсидии и гаранции, както и между Фонда и лицата, ползващи се от други негови услуги, се уреждат с договори или на основание на подадени заявления за подпомагане, или административни актове, издадени по повод подадени заявления за подпомагане. Никъде в закона обаче не е налице разпоредба, която подобно на чл. 190, ал. 2 или чл. 128, ал. 1 ДОПК да урежда забрана за прехвърлимост на вземанията от ДФЗ по тези договори, административни актове или заявления за подпомагане. Ако законодателят е искал да забрани да се прехвърлят вземанията на бенефициерите за плащания по земеделски субсидии от ДФЗ, подобно на ДОПК, тъй като става въпрос за държавен орган, опериращ с огромни парични потоци, щеше да предвиди забрана, подобна на тази в чл. 190, ал. 2 и чл. 128, ал. 1 ДОПК, и да извади вземанията на бенефициерите от оборота, като предвиди забрана за тяхното разпореждане. Такава забрана обаче не е налице[6]. Не е необходим и изричен законов текст, който да урежда, подобно на чл. 42а ЗОП, че вземанията от ДФЗ за земеделски субсидии са прехвърляеми и подлежат на принудително изпълнение, тъй като в ЗОП, в редакцията, действаща до 01.07.2014 г., въобще не съществуваше текст, който изрично да урежда, че вземанията по договор за обществена поръчка и по договор за подизпълнение са прехвърляеми, могат да бъдат залагани и върху тях може да се извършва принудително изпълнение. Настоящата изрична уредба на това обстоятелство се наложи с оглед едно решение на ВКС[7], с което същият постанови, че вземанията по договори за обществени поръчки не могат да бъдат прехвърляни, въпреки че в закона липсваше подобна забрана. В подкрепа на изложеното е и докладът на министъра на земеделието и храните Десислава Танева, в който изрично е посочено, че с писмо от Европейската комисия се указва, че при получени запорни съобщения по изпълнителни дела, образувани по молби на трети лица, които имат изискуеми вземания към бенефициера, ДФЗ е длъжен да превежда дължимите към бенефициера суми по банковата сметка на съдебния изпълнител, а не по тази на бенефициера или на негов пълномощник[8]. Това писмо касае постъпващите средства от европейските структурни фондове и се отнася до често срещаната практика, често прилагана от коментираните държавни учреждения, да изплащат задълженията на бенефициерите по специално посочени и открити за тази цел от тях банкови сметки. Вероятно тази практика е продиктувана от факта, че докато средствата, предвидени за субсидии на бенефициерите се намират по банкови сметки на ДФЗ, те представляват публични средства от държавния бюджет (арг. от чл. 11, ал. 5 ЗПЗП). Затова и запорните съобщения на съдебните изпълнители не се изпълняват с аргумент, че дължимите суми ще бъдат преведени по посочена от бенефициера банкова сметка, която съдебният изпълнител може да запорира – чл. 129, ал. 4 ДОПК. Така, докато това стане, длъжникът вече е изтеглил сумите, съответно често се случва при запор на сметката, когато сумите все още не са постъпили в нея, длъжникът да открива сметка в друга банка и да подава искане плащането да бъде извършено там. В резултат запорът се избягва и длъжникът успява да прибере паричните суми, но не и без съдействието на коментираните държавни учреждения, които, твърдейки, че не са трети задължени лица по смисъла на ГПК, не оказват необходимото съдействие на органите по принудително изпълнение, а дори и нещо повече – отказват да изпълняват неговите разпореждания, включително да зачитат запорните му съобщения. По този начин и с тези си действия държавните учреждения се противопоставят на друг орган, овластен от държавата с публична функция, и така се слага „прът“ в иначе и без това ръждясалите спици на колелото, наречено „изпълнителен процес“. Тук следва да се посочи, че запорното съобщение на съдебния изпълнител не е насочено към имущество на държавното учреждение, за да бъде недопустимо насочването на изпълнението срещу неподлежащо на принудително изпълнение имущество. Запорното съобщение в случая има информативен характер, имащо за цел да доведе до знанието на ДФЗ за претенциите на кредитора върху подлежащите на плащане суми към бенефициера длъжник, а от друга страна – на официално предупреждение за съответното учреждение, което под страх от отговорност да го накара да изпълни разпореждането на органа по принудително изпълнение. В този смисъл отказите на ДФЗ да превежда дължимите на бенефициера длъжник суми към съдебния изпълнител с мотива, че може да ги изплаща единствено по негова банкова сметка, която евентуално съдебният изпълнител може да запорира, изглеждат неоснователни.

С оглед на гореизложеното следва да се достигне до извода, че средствата, получавани от бенефициерите за земеделски субсидии по различни програми, подлежат на принудително изпълнение. За да бъде утвърдено това становище, обаче, е необходимо да се разгледа и още един нормативен акт, а именно – Законът за държавния бюджет, в чиито разпоредби е предвидено, че целево предоставяните средства от държавния бюджет на нефинансовите предприятия и чрез предоставени трансфери на общини за субсидии, компенсации и капиталови трансфери не могат да се използват за обезпечения и за принудително погасяване на публични и частни държавни вземания, както и на вземания на трети лица – чл. 95, ал. 1 и 2. Необходимо е да се разшифрова повелята на тази разпоредба и да се установи дали земеделските производители попадат под нейния обхват.

На първо място, дефиницията за нефинансово предприятие е била дадена в § 2 от ДР на Закона за банките и кредитното дело (отм.), където същото е било определено като лице, което не е банка, инвестиционен фонд, застрахователно или лизингово дружество, или лице по чл. 1, ал. 4. От своя страна, Регламент № 575/2013 г. от 26.06.2013 г. за пруденциалните изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници и за изменение на Регламент № 648/2012 г., в чл. 3, 26) посочва определение за финансова институция (предприятие) и подробно ги изброява. В предложеното от регламента изброяване обаче не са посочени земеделските производители като вид финансово предприятие.

Настоящото българско законодателство също дава легална дефиниция на понятието финансово предприятие в § 1, т. 43 от ДР на КЗ, а на близкото до него понятие финансова институция – в чл. 3, ал. 1 ЗКИ, § 1, т. 26 от ДР на ЗКПО, § 1, т. 3 от ДР на ЗДФГУДПС и в някои подзаконови нормативни актове. Всички определения са сходни и сочат на такива предприятия и институции, които упражняват финансова, кредитна и инвестиционна дейност.

По смисъла на § 1, т. 1 ДР на ЗПЗП земеделските производители са физически и юридически лица, които произвеждат непреработена и/или преработена растителна и/или животинска продукция и продукция от риба и аквакултури, предназначена за продажба. Земеделски производител – физическо лице не е предприятие и не попада в обхвата на чл. 95 – аргумент от чл. 2, ал. 1 ТЗ. Юридическите лица – земеделски производители са търговци и попадат в категорията нефинансово предприятие.

Не подлежи на съмнение факта, че предоставяните на земеделските производители субдидии по различни програми са целеви, т.е. изплащат се на производителя за подпомагането му в реализирането на точно определени дейности, предвидени по съответната програма, по която последният е кандидатствал за финансиране.

Сумите, предоставяни на ДФЗ, идват по няколко пера, подробно изброени в чл. 14 ЗПЗП. В чл. 11, ал. 5 е предвидено, че бюджетът на ДФЗ е част от държавния бюджет, а в чл.17а, че получените от европейските фондове средства са публични финансови средства, като тези средства се водят на специални сметки – чл. 8 от ЗПублФ. Тъй като средствата, получавани от структурните фондове на Европейския съюз, не са част от държавния бюджет и не попадат в плащанията, предвидени в чл. 95, то те подлежат на принудително изпълнение и не са несеквестируеми – арг. от чл. 1, ал. 2, раздел 3, т. 1.11 ЗДБРБ[9]. Относно предоставяните за субсидии средства от държавния бюджет – същите попадат под обхвата на чл. 95 ЗДБРБ и не подлежат на принудително изпълнение[10], но само в случай, че попадат в хипотезата на чл. 1, ал. 2, раздел 2, т. 1.2 и 2.2. ЗДБРБ[11]. Всички останали трансфери, които не попадат в тази хипотеза, не се обхващат от разпоредбата на чл. 95 ЗДБРБ и подлежат на принудително изпълнение. Дали плащането попада или не в хипотезата на чл. 95 във връзка с чл. 1, ал. 2, раздел 2, т. 1.2 и 2.2 ЗДБРБ, следва да се установи от отговора на ДФЗ към съдебния изпълнител във връзка с полученото запорно съобщение. При положителен отговор, ДФЗ следва да откаже изпълнение на запорното съобщение, а при отрицателен – да го изпълни.

Непосредствено приложимите писани вторични източници на правото на Европейския съюз, регулиращи материята – Регламент № 1306/2013 г., Регламент № 1307/2013 г., делегиран Регламент № 639/2014 г., изпълнителен Регламент № 641/2014 г. – също не съдържат конкретна забрана за принудително изпълнение върху плащанията по схемите и мерките за подпомагане на общата селскостопанска политика. Такава забрана не е изведена и в юриспруденцията на Съда на Европейския съюз. Нещо повече, съобразно възприетото от Съда в производство по преюдициални заключения тълкуване, чл. 29, § 1 от Регламент № 73/2009 г. (отм., de lege lata в сила идентичният чл. 11 от Регламент № 1306/2013 г.) допуска национална правна уредба, съгласно която плащанията по схемите за подпомагане, посочени в приложението към Регламента, се облагат с данък върху доходите (Определение на СЕС (шести състав) от 28.04.2016 г. по дело C–462/15). Българското гражданскоизпълнително обективно право поначало третира доходите като секвестируемо имуществено право на длъжника (арг. от чл. 446, ал. 1 ГПК).

В заключение на всичко гореизложено може да се приеме, че законодателят изрично е изключил вземанията от НАП за недължимо платени данъци и надвнесени данъци от оборота, като е забранил разпореждането с тях по силата на чл. 128, ал. 1 ДОПК. По този начин се е целяло гарантирането на по-лесното събиране на публичните вземания за данъци, задължителни осигурителни вноски и др. подробно изброени в чл. 128. Въпреки това обаче, за целите на изпълнителния процес и с оглед уредбата в ЗЗД на реда, по който се удовлетворяват публичните спрямо частните вземания, НАП нямат право да отказват изпълнение на запорното съобщение на основание чл. 128, ал. 1 ДОПК. Посочената разпоредба създава преимуществено положение за публичните вземания на държавата, но при доброволно уреждане на отношенията.

Вземанията от АПИ по договори за обществени поръчки могат да бъдат предмет на цесии, т.е. могат да се прехвърлят и не са извадени от гражданския оборот. Те са секвестируеми и подлежат на принудително изпълнение.

Вземанията на земеделските производители – юридически лица – за земеделски субсидии по различни програми на ДФЗ са секвестируеми и подлежат на принудително изпълнение, освен в хипотезата на чл. 1, ал. 2, раздел 2, т. 1.2 и 2.2. във връзка с чл. 95 ЗДБРБ[12].

Вземанията на физическите лица – земеделски производители – от ДФЗ са секвестируеми и подлежат на принудително изпълнение.

 

3. Подлежат ли на принудително изпълнение процесните вземания на частни лица от НАП, ДФЗ и АПИ и представляват ли последните трети задължени лица по смисъла на ГПК?

 

Както вече беше обсъдено, тези вземания са по своята същност частни. Всеизвестно е на правната наука, че и публичните, и частните вземания подлежат на принудително изпълнение – по ДОПК, съответно ГПК. За да не подлежи едно вземане на принудително изпълнение трябва да има изрична законова забрана. Тук обаче следва да се изследва какво точно значи едно вземане да не подлежи на принудително изпълнение?

За да подлежи едно вземане на принудително изпълнение, върху същото трябва да може да се извършват действия по такова изпълнение, т.е. то да може да бъде запорирано, тъй като това е първото действие по принудително изпълнение върху съответния имуществен актив съобразно Тълкувателно решение № 2 от 26.06.2015 г. по тълк. д. № 2/2013 г., ОСГТК на ВКС. Тъй като за процесните вземания на частни лица от НАП, ДФЗ и АПИ не е забранено да се изпълнява принудително (освен когато субсидиите за земеделските производители са от държавния бюджет), а само да се цедират (важи за вземанията от НАП за надвнесени данъци и невъстановени данъци), то не съществува никаква законова пречка те да бъдат предмет на запор[13]. Тук обаче се налага едно много важно уточнение, а именно, че става въпрос за запор, наложен от кредитор чрез съдебен изпълнител, на вземане на частното лице, което то има да получава от държавните учреждения, по реда на Глава 45 ГПК „Запор на вземания на длъжника“. Както е известно, запорът върху вземания е разпореждане на съдебния изпълнител, с което определено вземане на длъжника се предназначава за принудително удовлетворяване на взискателя, като се забранява на длъжника да извършва разпоредителни действия относно вземането, а на третото задължено лице се забранява да извърши плащане на длъжника[14]. При запор върху вземане на длъжника спрямо друг правен субект, трето задължено лице по смисъла на чл. 452, ал. 3 ГПК е последният, поради което взискателят може да иска плащане от него, ако въпреки получаването на запорното съобщение той е платил на длъжника[15]. Цитираната новела се отнася за лица, които към момента на налагане на запора имат задължение към длъжника[16].

Тъй като НАП, ДФЗ и АПИ безспорно попадат в категорията „държавни учреждения“, то спрямо тях е недопустимо да се образува изпълнително производство и да се провежда принудително изпълнение – чл. 519, ал. 1 ГПК. Това означава, че частните кредитори на тези институции не могат да изпълняват принудително срещу имуществото им, за да съберат вземанията си. Тази забрана обаче важи в случаите, в които титулярите на тези вземания са се снабдили с изпълнителен лист, като са осъдили някое от тези държавни учреждения в съда. Видно от разпоредбата на чл. 519, ал. 2 ГПК е, че паричните вземания срещу държавни учреждения се изплащат от предвидения за това кредит по бюджета им. За тази цел изпълнителният лист се предявява на финансовия орган на съответното учреждение. Ако няма кредит, висшестоящото учреждение предприема необходимите мерки, за да се предвиди такъв най-късно в следващия бюджет. От нормативния текст може да се заключи, че законодателят не е забранил провеждането на осъдителен исков процес за присъждане на вземанията на частни кредитори от държавни учреждения, но е предвидил специален ред за реализирането на правото, облечено в този изпълнителен лист, а именно – чрез предявяването му на финансовия орган на съответното учреждение. Оттам нататък от държавния финансов орган зависи кога ще изплати това вземане и кредиторът не може да го принуди чрез принудително изпълнение. Затова е недопустимо да се наложи запор върху имущество на държавните учреждения за събиране на вземания от тях. Забраната на чл. 519 ГПК обаче е неприложима в случая, тъй като, както вече беше уточнено, става въпрос за имущество на длъжника, което се намира в държане на държавното учреждение, а не за имущество на последното, срещу което безспорно е забранено принудителното изпълнение. С оглед на тези разсъждения, струват ни се изцяло неоснователни твърденията, излагани в отговорите на запорни съобщения, подавани от НАП, ДФЗ и АПИ до съдебните изпълнители, налагащи запор, че не са трети задължени лица и не следва да изпълняват разпорежданията му. За това ни становище може да се посочат и допълнителни аргументи:

• освен че вземането, предмет на запор, не е на държавното учреждение, до което е адресирано запорното съобщение, а на частното лице – длъжник в изпълнителния процес, държавното учреждение е част от изпълнителната власт на държавния апарат и следва да изпълнява разпорежданията на органите по принудително изпълнение;

Няма разумна правна логика частноправните субекти да бъдат задължавани да спазват законодателство, което държавата чрез нейните учреждения сама не желае да изпълнява. Както е известно, съдебните изпълнители са натоварени именно от държавата с публичната функция по събиране на частни притезания. Тъй като притезанията на длъжниците от НАП, ДФЗ и АПИ доказано са частни и не принадлежат на последните, то спрямо тези вземания съдебните изпълнители могат да провеждат принудително изпълнение.

• НАП, ДФЗ и АПИ са трети задължени лица по смисъла на чл. 507 ГПК, тъй като именно те държат принадлежащите на частното лице – длъжник парични суми и именно те дължат тяхното плащане;

В този смисъл единствено те могат да изпълнят запорното съобщение на съдебния изпълнител и да предотвратят „изтичането“ на тези средства към длъжника. Това е задължително и с оглед разпоредбата на чл. 431, ал. 2 ГПК, която предвижда задължително съдействие, което държавните органи следва да оказват на съдебните изпълнители във връзка с действията по принудителното изпълнение. Отделно от това законодателят е облякъл в изричен законов текст правилото, че ако трето задължено лице по смисъла на чл. 507 ГПК изплати сумите, предмет на наложения от съдебния изпълнител запор, след като е получило запорното съобщение, то носи отговорност и може да бъде осъдено да изплати сумата втори път – чл. 452, ал. 3 ГПК. Това са императивни процесуални разпоредби и трябва да бъдат съобразявани от всички. Все пак, както уточнихме, законодателят е забранил принудителното изпълнение срещу имущество на държавата, но не е забранил осъдителния исков процес срещу нея и възможността да бъде издаден изпълнителен лист. В този смисъл аргументът, че държавните учреждения не могат да бъдат задължени лица поради факта, че спрямо тях не може да се провежда принудително изпълнение, е несъстоятелен.

• доказателство, че тези държавни учреждения са трети задължени лица, може да е и обстоятелството, че когато се образува изпълнително производство срещу държавен служител физическо лице и съдебният изпълнител наложи запор на трудовото му възнаграждение, то кой тогава ще е третото задължено лице по смисъла на чл. 446 във връзка с чл. 507, 508 ГПК, което ще следва да изплаща този запор – не е ли работодателят?

А в случая кой е работодателят? Не е ли НАП, съответно АПИ или ДФЗ, когато държавният служител работи там? Или и тук държавните учреждения не са трети задължени лица? По същия начин пример може да се даде и при запор на пенсия на длъжника, получавана от НОИ[17].

• коментираните вземания могат да бъдат възложени от съдебния изпълнител на основание наложения запор за събиране или вместо плащане (по изключение вземанията от НАП не могат да се възлагат вместо плащане поради забраната за разпореждане, предвидена в ДОПК, която важи и при принудителната законна цесия).

В резултат държавните учреждения могат да бъдат осъдени от друг кредитор и спрямо тях той да се снабди с изпълнителен лист. Реализирането на вземането обаче няма да стане по реда на ГПК, а по реда на чл. 129, ал. 5 ДОПК.

В допълнение на гореизложените аргументи, не е достатъчно убедително твърдението, излагано от НАП, че ГПК разбира под трето лице по смисъла на чл. чл. 507, 508 и 452, ал. 3 ГПК само тези лица, които са в материално правоотношение с длъжника, на база на което е възникнало и тяхното вземане[18]. Да, безспорно тези трети лица попадат под обхвата на посочените разпоредби, но не само те[19]. Няма причина да се отрече качеството трето задължено лице на такива други лица, които по една или друга причина са задължени към длъжника и следва да му възстановяват суми. След като те държат имущество на длъжника, което подлежи на връщане, и са получили запорно съобщение от орган по принудително изпълнение преди връщането му, няма основание, което да оправдае неизпълнението на запорното съобщение.

На същите основания тези държавни органи следва да са трети задължени лица[20] и по смисъла на чл. 508 ГПК, тъй като следва да информират съдебните изпълнители за статуса на паричното вземане на частното лице, което те следва да изплатят, и съответно, при наличие на възможност, да ги преведат директно на него, а той вече да извърши съответното разпределение.

 

4. Подлежат ли на глоба НАП, АПИ и ДФЗ, ако не изпълнявят разпорежданията на съдебния изпълнител?

 

Според нас отговорът е положителен, тъй като държавата е натоварила именно съдебните изпълнители с публичната функция да събират частни притезания и доколкото, както вече установихме, процесните запори се налагат за събирането на именно такива частни притезания, държавните учреждения следва да изпълняват тези разпореждания. Няма нито житейска, нито правна логика да е обратното; в противен случай би излязло, че за държавата няма закон и може да си прави каквото си иска, включително да не зачита разпореждания на натоварени именно от нея органи с конретни функции. Още повече, че това задължение за съдействие между институциите е законово скрепено в разпоредбата на чл. 431, ал. 2 ГПК. Как тогава бихме стимулирали към изпълнение на законите обикновените частноправни субекти? Ако тази теза се сподели, следва да се замислим за прочутата в нашата житейска действителност поговорка „за кокошка няма прошка, а за милиони няма закони“. Все пак не живеем в режим на авторитарно управление, а сме парламентарна република, правова държава, и законът е един за всички, като това най-вече важи за държавата, която чрез законодателните си органи е създала тези закони.

Щом държавните учреждения са трети задължени лица по смисъла на чл. 507 и чл. 508 ГПК и следва да изпълняват разпорежданията на органите по принудително изпълнение по същия начин, както и частноправните субекти, то те подлежат на глоба в случай на неизпълнение на тези разпореждания. Законът трябва да важи еднакво за всички, които в дадения случай са подчинени на един и същ правен режим.

 

Заключение

Поради всички гореизложени аргументи, считаме за правилен извода, че държавните учреждения в лицето на НАП, АПИ и ДФЗ са трети задължени лица по смисъла на чл. 507 и чл. 508 ГПК и следва да изпълняват запорните съобщения, получени от органите по принудително изпълнение.

 

Относно Тълкувателно решение № 6 от 23.10.2015 г. по тълк. д. № 6/2014 г., ОСГТК на ВКС

Поддръжниците на тезата, че държавните учреждения не са трети задължени лица по смисъла на чл. 507 ГПК, се обосновават в по-ново време с приетото наскоро Тълкувателно решение № 6 от 23.10.2015 г. по тълк. д. № 6/2014 г., ОСГТК на ВКС, с което се прие, че съдът не представлява трето задължено лице по смисъла на чл. 508 ГПК по отношение на вземания за суми, внесени като гаранция по сметка на съда. Ние считаме, че това решение не може да се прилага за органи извън съдебната власт, а и случаят е несъотносим. Защо това е така? Съдът, за разлика от НАП, ДФЗ и АПИ, не е част от изпълнителната, а от съдебната власт. Както знаем, действията на органите по принудително изпълнение се контролират от съда по реда на чл. 435 ГПК, а не обратното. В този смисъл съдебните изпълнители са подчинени на съда, а не обратното. Следователно съдебните изпълнители, а не съдът, следва да изпълняват разпореждания. Отделно от това случаят, разгледан в тълкувателното решение, засяга внесени от длъжника гаранции като обезпечение по реда на чл. 282, ал. 2, т. 1 ГПК. Внасянето на подобна сума от длъжника по сметката на съда, както правилно е отбелязал ВКС, представлява залог по смисъла на чл. 181, ал. 1 ЗЗД. За да бъде освободена тази сума и да предстои връщането й на длъжника, е необходимо да са изпълнени предпоставките, предвидени в чл. 403, ал. 2 ГПК. Т.е. съдът не може да изпълни запорното съобщение поне до момента, в който не настъпят предпоставките на чл. 403, ал. 2 ГПК и да трябва да се постанови отмяна на обезпечението и връщане на гаранцията. В самото тълкувателно решение съдът приема, че „производството по освобождаване на внесени като гаранции по сметка на съд суми е уредено като двустранно – чл. 403, ал. 2 ГПК – и съдът се произнася, като вземе предвид исканията и възраженията на всяка от страните, т.е. при осъществяване на правораздавателна дейност, и е обвързан да предприеме предписаното от правната норма действие (задържане на сумата, връщането й на залогодателя или превеждане по сметка на съдебния изпълнител за удовлетворяване на кредитора залогополучател, респ. превеждането й в държавния бюджет при условията на чл. 82 ГПК) в резултат на правния извод коя от хипотезите на правната норма е приложима“. Т.е. в решението изрично е посочено, че съдът следва да има предвид полученото запорно съобщение от съдебен изпълнител, но едва след настъпване на предпоставките, предвидени в чл. 403, ал. 2 ГПК, и момента, в който съдът пише своя акт, с който ще постанови съдбата на внесената като гаранция сума, той следва да съобрази запорното съобщение и в случай че без него сумата би подлежала на връщане на вносителя й, преводът следва да се извърши на съдебния изпълнител[21].

Смисълът, който влага ВКС, постановявайки, че съдът не е трето задължено лице по чл. 507 и чл. 508 ГПК, е, че съдът не е длъжен да отговаря в срок на съдебния изпълнител с писмо, включващо реквизитите на чл. 508 ГПК. Това заключение се налага и поради факта, че запорното съобщение не може да бъде изпълнено към момента на получаването му поради причините, изброени по-горе. По този начин изцяло на съда е оставена властта към момента на произнасянето по освобождаването на гаранцията да прецени какво действие да предприеме. Ако приемем, че въпреки наличие на запорно съобщение от съдебен изпълнител и наличие на предпоставки за връщане на гаранцията на длъжника съдът изплати сумата на длъжника и не се съобрази със съобщението на съдебния изпълнител, то увреденото лице би могло да предяви иск за вреди по реда на чл. 2 ЗОДОВ.

 

Извод

С оглед на специфичния статус на съда спрямо органа по принудително изпълнение, както и особения режим, който е приложим за внесените по сметка на съда гаранции, последният не е трето задължено лице по смисъла на чл. 507 и чл. 508 ГПК, но тълкувателното решение следва да се прилага само за съдилищата, но не и по аналогия за държавни учреждения, които са част от изпълнителната власт.

 

5. По кой ред следва да отговарят НАП, АПИ и ДФЗ при неизпълнение на запорно съобщение и изплащане на суми след получаването му – по реда на чл. 452, ал. 3 ГПК или по реда на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ?

 

Тъй като НАП, АПИ и ДФЗ са трети задължени лица по смисъла на ГПК, то същите носят отговорност при плащане след получаване на запорно съобщение от съдебния изпълнител. Допустимо ли е обаче взискателят да предяви иск срещу НАП и териториалния й директор по реда на чл. 452, ал. 3 ГПК, в условията на солидарност, при положение, че е налице законов ред в ЗОДОВ, по който същият може да претендира претърпените от него вреди от незаконосъобразни действия на тази агенция, както и от други държавни органи? Нека да разгледаме разпоредбата на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ. Според нея „държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност“. Текстът се основава на общото правило „не вреди другиму“ и урежда предпоставките, при които възниква задължение за поправяне на причинените вреди[22].

Безспорно е, че държавните органи в лицето на НАП, АПИ и ДФЗ са част от системата на държавния апарат, т.е. те попадат в понятието „държава“. Държавата и общините отговарят обективно за всички вреди – пряка и непосредствена последица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на държавни и общински административни органи, и това не е обвързано от наличието или липсата на вина у длъжностното лице – пряк причинител на вредите. Ако едно лице е назначено в държавен орган, за неговите действия отговаря държавата[23]. Отговорността като такава за непозволено увреждане е имуществена, т.е. включва парично обезщетение за причинени вреди[24].

Относно наличието на незаконосъобразни действия или бездействия, законът има предвид всяко действие на орган или длъжностно лице, извършено в противоречие с материалноправна или процесуалноправна норма. Бездействието е незаконосъобразно, когато е извършено в противоречие с предписан от нормативен акт волеви акт, т.е., когато е налице пасивно поведение в разрез с изискуемо от норма активно такова. Бездействието е основание за отговорност, когато се изразява в неизпълнение на задължение, произтичащо от закона, подзаконовите нормативни актове, правилата и характера на дейността. С оглед на тази дефиниция може да се твърди, че коментираните държавни учреждения, чрез техните служители, могат да извършват и незаконосъобразни действия и бездействия. От една страна, те не изпълняват разпореждане на орган по принудително изпълнение – има се предвид запорното съобщение на съдебния изпълнител, което по силата на чл. 431, ал. 2 и чл. 452, ал. 3 ГПК трябва да изпълнят. По този начин е налице неизпълнение на императивни процесуални разпоредби, т.е. незаконосъобразно бездействие. От друга страна, в противоречие на разпоредбата на чл. 507, ал. 2 и 3 ГПК държавният орган, чрез негов служител, извършва незаконосъобразно действие – плащане след запор. Ако е налице само отказ от изпълнение на запорното съобщение, говорим само за бездействие.

Административна е дейността, която се осъществява от органите на държавната власт във връзка с управлението на държавата и се характеризира с властнически правомощия[25]. Като такава може да се определи дейността, която се изпълнява от орган на изпълнителната или местната власт или приравнен нему орган със закон, който е овластен специално с административни (властнически) правомощия да действа въз основа и в рамките на закона и едностранно да предизвиква правни последици, обвързващи отделни граждани или организации или определена или неопределена група правни субекти, като при необходимост разпорежданията му бъдат приведени в изпълнение с помощта на държавната принуда, както и да е овластен да извършва административни услуги[26].

Можем да твърдим, че действията на служителя или служителите на държавния орган, които не изпълняват разпореждането на съдебния изпълнител (незаконосъобразното бездействие), съответно извършват плащане на длъжника въпреки запорното съобщение (незаконосъобразното действие), са част от административната дейност, осъществявана от тези държавни органи, и са извършвани при изпълнението й, тъй като посочените незаконосъобразни действия и бездействия се извършват в работно време, т.е. в рамките на определеното работно време. Ако действията на длъжностните лица са във връзка с частноправна дейност, а не при упражняване на публична власт, отговорност на държавата за вреди не може да бъде търсена[27].

Видно е, че фактическият състав на разпоредбата на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ е изпълнен в разглежданата хипотеза, при която процесните държавни учреждения, чрез техните служители, не изпълняват запорно съобщение на съдебен изпълнител и извършват плащане след наложен запор. По този начин те лишават взискателите от полагащата им се част от това плащане, съответно за последните е налице настъпила вреда, която е в пряка и непосредствена връзка с извършеното от държавните учреждения, чрез техните служители, незаконосъобразно действие, изразяващо се в плащане след получаване на запорно съобщение. Тъй като извършените незаконосъобразни действия и бездействия са безспорно извършени от държавно учреждение чрез негов служител, то би следвало да се предяви искът по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ във връзка чл. 203 АПК. До този извод достигаме поради две причини:

• според разпоредбата на чл. 203 ГПК „исковете за обезщетения за вреди, причинени на граждани или юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на административни органи и длъжностни лица, се разглеждат по реда на тази глава“;

Тъй като вредите, причинени на взискателите от лошото плащане на държавния орган, са вреди, причинени от незаконосъобразни действия от страна на длъжностни лица, работещи на държавна служба, то искът следва да е по реда на ЗОДОВ, а не по реда на ГПК. ЗОДОВ е законът, уреждащ реда за търсене на отговорност от държавата и общините за вреди, причинени на граждани и юридически лица, и при наличие на такива вреди исковете трябва да се предявяват на основание този закон.

• ако приемем, че искът по чл. 452, ал. 3 ГПК е допустим, то би излязло, че изцяло приравняваме държавните учреждения с частните физически и юридически лица, а това в случая е неправилно, тъй като ЗОДОВ е създаден изрично, за да могат увредените от действията на длъжности лица от държавната администрация частноправни субекти да могат да претендират обезщетение за претърпените вреди. Поради тази причина при незаконосъобразни действия на държавни учреждения, извършени от техни служители, следва да се обръщаме директно към ЗОДОВ, когато претендираме обезщетение за вреди от тези им действия.

• чл. 204, ал. 4 АПК постановява, че „незаконосъобразността на действието или бездействието се установява от съда, пред който е предявен искът за обезщетението“.

Т.е. текстът на закона изрично овластява съда по иска, предявен по реда на ЗОДОВ, да се занимае с въпроса, дали е налице нарушение на разпоредбите на чл. 507, ал. 2 и 3 ГПК и третото задължено лице е платило след наложен запор – така, както е при иска по реда на чл. 452, ал. 3 ГПК.

 

Извод

С оглед на гореизложеното, според нас искът по чл. 452, ал. 3 ГПК спрямо НАП, АПИ и ДФЗ е недопустим, тъй като при иск за вреди срещу държавен орган, каквито вреди несъмнено са налице при плащане след запор, се прилага чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ[28].

Тук е мястото да споменем, че разглежданият въпрос за качеството на гореизброените държавни учреждения и дали те могат да бъдат третирани като трети задължени лица вече е поставен пред ВКС[29].

 

Бележки под линия:

[29] Виж касационна жалба по т. д. № 299/2016 г. на ПАС.