Приетият на 16 февруари 2012 г. на първо четене Законопроект за отнемане на незаконно придобито имущество (ЗПОНПИ) поставя редица въпроси, един от които е този относно правната същност и предназначение на института на гражданската конфискация – отнемане в полза на държавата на частно имущество въз основа на обоснованото предположение за незаконния произход на това имущество.
Правен оксиморон
Терминът „гражданска конфискация“ съдържа в себе си вътрешно противоречие (подобно на словосъчетанието "дървено желязо"), тъй като конфискацията е институт на наказателното право и е уредена като вид наказание в Наказателния кодекс („конфискация на налично имущество“ по чл. 37, ал. 1, т. 4 НК). Съгласно чл. 44, ал. 1 НК конфискацията представлява принудително и безвъзмездно отчуждаване в полза на държавата на принадлежащото на виновния имущество или на част от него, на определени имущества на виновния или на части от такива имущества. Сравнима с конфискацията е наказателната мярка по чл. 53, ал. 2, б. „б“ НК за отнемане на придобитото чрез престъплението, ако то не подлежи на връщане или възстановяване. За разлика от конфискацията, мярката по чл. 53, ал. 2, б. „б“ НК се осъществява независимо от реализирането на наказателната отговорност на виновното лице, като е достатъчно установяване наличието на обществено опасно деяние, покриващо признаците на описано в НК престъпление. С обсъждания ЗПОНПИ се урежда още една, но вече „гражданска“ мярка за отнемане на незаконно придобито имущество. За разлика от конфискацията и мярката по чл. 53, ал. 2, б. „б“ НК, отнемането на незаконно придобито имущество по ЗПОНПИ се осъществява от гражданските съдилища въз основа на предявен от държавата осъдителен иск. Доколко обаче подобно производство разкрива белезите на гражданско правен спор – спор, разглеждан от гражданските съдилища? И доколко е възможно изобщо съществуването на "гражданска" конфискация?
Основната характеристика на един гражданскоправен спор е равнопоставеността между участващите в него лица – нито една от страните по едно гражданско правоотношение не участва в него в качеството си на носител на властнически правомощия. Именно това отличава гражданското (частното) от наказателното (публичното) право.
В случаите на отнемане на незаконно придобито имущество по ЗПОНПИ производството протича с участието като страна на Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество (Комисията). Тя участва в качеството си на представител на държавата именно като фиск, разполагащ с редица властнически правомощия. От другата страна на производството е гражданско правен субект, който не разполага с властнически правомощия и е принуден да се защитава при ощетяващи го правила за разпределяне на доказателствената тежест.
Неравнопоставеност на страните
Посочената изначална неравнопоставеност в правоотношенията по отнемане на незаконно придобито имущество е задълбочена с предлаганата в законопроекта уредба. Три са основните насоки, в които съществуващага неравнопоставеност може да бъде открита в:
а) уредбата на компетентността в производството по отнемане на незаконно придобито имущество:
– производството по отнемане на незаконно придобито имущество в по-голямата си част протича пред Комисията, макар и решаващите правомощия да се предоставени на гражданския съд (от където е и терминът „гражданска конфискация“).
Именно Комисията събира сведенията по чл. 28 ЗПОНПИ относно имуществото, приходите, доходите, сделките, та дори и относно пътуванията в чужбина на проверяваното лице. Освен изрично изброените в посочената разпоредба сведения Комисията може да събира и „други обстоятелства, които имат значение за изясняване произхода на имуществото, начина на придобиването и на преобразуването му“ (чл. 28, т. 10 ЗПОНПИ). Преценката кои обстоятелства са „от значение за изясняване“ на посочените въпроси остава изцяло в отговорността на Комисията.
Пред и от органите на Комисията се осъществяват и действията след налагането на обезпечителните мерки по раздел II на Глава VI от ЗПОНПИ (чл. 65 – чл. 69 ЗПОНПИ): те поканват проверяваното физическо лице и свързаните с него трети лица да представят писмена декларация по чл. 65 ЗПОНПИ относно притежаваното от него имущество, както и списък на неговите и на членовете на семейството му банкови сметки, източници на средства и пр.; пред тях се правят възражения и се представят доказателства от страна на проверяваното лице, чиято стойност се преценява в мотивирания доклад по чл. 69, ал. 1 ЗПОНПИ.
– Комисията притежава множество правомощия, с каквито не разполага проверяваното лице.
Така например в полза на Комисията са предвидени редица задължения за съдействие от страна на полицейските и разследващите органи, прокуратурата, органите на Държавна агенция „Национална сигурност“, Агенция „Митници“ (чл. 30, ал. 1 ЗПОНПИ), както и всички държавни и общински органи, търговци, кредитни институции, други юридически лица, нотариуси и съдебни изпълнители (чл. 38, ал. 1 ЗПОНПИ). Съгласно чл. 39, ал. 1 ЗПОНПИ всички държавни органи и други институции предоставят на Комисията достъп до информационните си фондове и регистри съгласно изискванията на закона, който ги урежда, по ред, определен със съвместни инструкции. За неспазване на установеното от законопроекта изискване за съдействие са предвидени глоби, чийто размер варира от 1 000 до 20 000 лева. Комисията и директорите на териториалните дирекции могат да поискат от съда разкриване на банковата тайна, на търговската тайна и сведенията по чл. 133, ал. 2 от Закона за публичното предлагане на ценни книжа, когато това е необходимо за постигане целта на закона (чл. 29 ЗПОНПИ).
б) уредбата на условията за допускане на обезпечителни мерки в производството по отнемане на незаконно придобито имущество:
– предвидени са снижени предпоставки за допускане на обезпечителни мерки в полза на държавата.
В разпоредбата на чл. 44 ЗПОНПИ са предвидени занижени в сравнение с тези по ГПК изисквания за допускане на обезпечителни мерки в полза на държавата върху имущество, за което има обосновано предположение, че не е с установен законен източник. Ако в гражданския процес обезпечение се допуска, когато без него за ищеца ще бъде невъзможно или ще се затрудни осъществяването на правата по решението и ако искът е подкрепен с убедителни писмени доказателства, (чл. 391, ал. 1, т. 1 ГПК), то обезпечението по ЗПОНПИ ще се допуска, когато без него ще бъде невъзможно или ще се затрудни осъществяването на правата по решението за отнемане на имуществото, и ако искането е подкрепено с достатъчно доказателства за обосновано предположение, че лицето притежава права или контролира имущество, за което не е установен законен източник (чл. 44, ал. 2 ЗПОНПИ). Това, което прави впечатление, че в сравнение с общия ред за допускане на обезпечение в гражданското производство, който изисква наличието на на „убедителни писмени доказателства“, обезпеченията при „гражданската“ конфискация по ЗПОНПИ се допускат при снижен праг на законодателни изисквания: не е необходимо доказателствата да бъдат нито писмени, нито убедителни – те трябва да са „достатъчно“, за да се направи „обосновано предположение“, че лицето притежава права или контролира имущество, за което не е установен законен източник. Струва ми се, че разликата не е просто лексикално, но и съдържателна.
– допусната е много по-голяма продължителност на периода, в който може да съществута допуснати и наложени обезпечителни мерки, без да е предявен искът, който те обезпечават.
Комисията е в по-благоприятно положение в сравнение с лицето, ищец по бъдещия иск, чието обезпечение се иска по реда на ГПК, с оглед на срока, в който допуснатите и наложените обезпечителни мерки могат да съществуват, без да е предявен бъдещият иск, който обезпечават. При допускане на обезпечение по реда на ГПК съдът определя срок за предявяване на иска, който не може да бъде по-дълъг от един месец (чл. 390, ал. 3 ГПК). В производството по ЗПОНПИ този срок теоретично може да бъде 16 пъти по-дълъг. Съгласно чл. 82, ал. 4 ЗПОНПИ съдът отменя служебно наложените върху имуществото обезпечителни мерки, ако Комисията не представи доказателства, че е предявила иска в законния срок. Ако под законен срок следва да се разбира предвиденият максимален срок, в който производството пред Комисията следва да приключи, то продължителността му е тази, посочена в чл. 26 ЗПОНПИ. Съгласно въпросната разпоредба след образуване на производството Комисията започва проверка, която продължава до една година. Този срок може еднократно да бъде удължен от самата Комисия с още 6 месеца. Допускането на такъв продължителен период от време, през който са наложени обезпечителни мерки във връзка с непредявен бъдещ иск, създава сериозна опасност от неоснователно блокиране на имуществото на проверяваното лице и за нанасянето на значителни вреди (известен опит да се смекчи това положение е направен с разпоредбата на чл. 46 ЗПОНПИ, която предвижда допускане на разпоредителни действия с запорираното/възбраненото имущество, когато това е необходимо с оглед лечение, неотложни хуманитарни нужди на лицето, заплащане на вноски за задължително социално и здравно осигуряване и пр.).
в) уредбата на разпределението на доказателствената тежест в производството по отнемане на незаконно придобито имущество.
– „имуществото е придобито със средства, за които не е установен законен източник“ се приравнява на „незаконно придобито имущество“.
Възложената от чл. 86 ЗПОНПИ доказателствена тежест върху Комисията е ограничена до представянето на доказателства за конкретно изброени обстоятелства (чл. 86, ал. 5 ЗПОНПИ (вида и стойността на придобитото през проверявания период имущество, наличието на значително несъответствие и пр.), въз основа на които следва да се установи „наличието на обосновано предположение, че имуществото е придобито със средства, за които не е установен законен източник“ (чл. 86, ал. 6 ЗПОНПИ). Такава формулировка всъщност прикрива прехвърлянето на доказателствената тежест от държавата към проверяваното лице, въпреки че именно на държавата (Комисията) са предоставени множество правомощия, превръщащи я в неравнопоставен участник в производството. Струва ми се, че има разлика между това да се докаже, че „имуществото е придобито със средства, за които е установен незаконен източник“, и това да се докаже, че „имуществото е придобито със средства, за които не е установен законен източник“. Доказването на „незаконността“ на източника би трябвало да бъде отговорност и задача на държавната администрация (в данъчното право) и на прокуратурата (в наказателното право), които следва да обосноват наличието на твърдяната от тях незаконност. Незаконността предполага нарушаване на конкретна законова разпоредба. Нарушението като основание за налагането на определена юридическа санкция следва да бъде категорично установено, преди да се пристъпи към налагането на определени санкционни последици. Липсата на установен законен източник не е равнозначна на незаконност на източника.
Ако изхождаме от посочената разлика заглавието на законопроект би следвало де се прецизира по следния начин: „Закон за отнемане на имущество, придобито със средства, за които не е установен законен източник“. Това имущество обаче не е „незаконно придобито“!
– законопроектът изисква като достатъчно едно и също доказателствено усилие от страна на Комисията, както при допускането на обезпечени мерки по чл. 44 ЗПОНПИ, така и при уважаването на предявения от нея иск за отнемане на имущество.
За допускане на обезпечението е необходимо представянето на „достатъчно доказателства за обосновано предположение, че лицето притежава права или контролира имущество, за което не е установен законен източник“ (чл. 44, ал. 2, т. 2 ЗПОНПИ)“. В производството по иска за отнемане на незаконно придобито имущество Комисията следва да представи доказателства за „обосновано предположение, че имуществото е придобито със средства, за които не е установен законен източник“ (чл. 86, ал. 6 ЗПОНПИ). И в двата случая става въпрос за „обосновано предположение“, че за средствата, с които е придобито имуществото, „не е установен законен източник“. Нещо повече – аналогична е и предпоставката за образуване (иницииране) на производството пред Комисията: то се образува в предвидените от законопроекта случаи, в които може основателно да се предполага, че дадено имущество е придобито със средства, за които не е установен законен източник (чл. 21, ал. 1 ЗПОНПИ). Трудно за мен остава провеждането на разграничение между „обосновано предположение“ и предположение, което е „основателното“…
– законопроектът иска от съда да се произнася въз основа на вероятности и предположения.
Прави впечатление и установеният от закона критерий, въз основа на който съдът следва да преценява представените пред него доказателства, и в крайна сметка – въз основа на който следва да постанови своето решение. Става въпрос за разпоредбата на чл. 89 ЗПОНПИ: „Съдът постановява отнемане на имущество в полза на държавата, ако придобиването на имуществото със средства, за които не е установен законен източник е доказано с по-висока степен на вероятност от степента на доказване на противното“. Оказва се, че съдът следва да постанови своето решение, съпоставяйки различни степени на вероятност. Неговото решение, което засяга едно от основните права на българските граждани – неприкосновеността на частната собственост (чл. 17, ал. 3 от Конституцията на Република България), ще почива на вероятности, на предположение, което е предположение именно защото съществува както вероятността да е вярно, така и вероятността – да се окаже невярно.
Опасностите
Подобен компромис в разпределението между страните и преценката от съда на събраните в производството по отнемане на имущество доказателства представлява сериозно отстъпление от конституционно признатите и гарантирани права на човека: правото на частна собственост (чл. 17, ал. 3 КРБ) и правото на свободна стопанска инициатива (чл. 19, ал. 1 КРБ). Възприетата в наказателното право презумпция за невиновност и множеството материалноправни и процесуалноправни гаранции за правата на обвиняемия (предимство на по-благоприятния закон, забраната за налагане на няколко наказания за едно и също деяние, правото на служебна защита и пр.) не са "случайни", а още по-малко "излишни", а са са част от гаранциите за правата на човека, присъщи за всяка правова държава.
В „аутсорсването“ на конфискацията към гражданските съдилища може да се открие известен стремеж към заобикаляне на посочените гаранции и на предоставената в наказателното право защита на обвиняемия (проверяваното лице в производството по ЗПОНПИ). Именно върху държавата, разполагаща с огромен административен апарат и властнически правомощия, тежи задължението да установи наличието на престъпление – в този смисъл е и презумпцията за невиновност в наказателния процес. Неравнопоставеността е очевидна – цялата държава се изправя срещу конкретно физическо лице. Единствено негативно може да бъде оценено всяко бягство на държавата от подобна отговорност, включително чрез уреждане на „гражданска“ конфискация – конфискация, която е „наказателна“ по своето естество и по правните си последици, но е и „гражданска“ – с оглед на по-леките предпоставки за налагането й. Така например в гражданското право небрежността като специфична форма на вина се предполага. Правната уредба по ЗПОНПИ въвежда режим, който дори е по-благоприятен от общия гражданскоправен режим (по-горе бе споменато за предпоставките за допускане на обезпечителни мерки и предпоставките за уважаване на иска за отнемане на незаконно придобито имущество).
Пренасянето на един наказателен институт – конфискацията и отнемането по чл. 53 НК, в гражданското правораздаване не просто нарушава границата между двата правни отрасъла, която съвсем неслучайно е очертана, но и създава предпоставки за авторитаризъм и етатизъм. Политическият произход на Комисията – назначаването й от Народното събрание, предоставените й сериозни правомощия, свързани със засягане на частната собственост, както и предвиденият в нейна полза начин за разпределяне на доказателствената тежест, превръщат обсъжданият законопроект във възможен източник на множество дебати и опасения. Още повече – като се има предвид изричната разпоредба на чл. 17 ЗПОНПИ, според която: членовете на Комисията и директорите в териториалните дирекции не носят имуществена отговорност за причинени вреди при упражняване на възложените им по този закон правомощия, освен ако вредите са настъпили в резултат на умишлено престъпление от общ характер. Струва ми се, че, ако законопроектът бъде приет в настоящия си вид, пред него ще бъдат очертани два пътя – проверка за конституционосъобразност на закона пред Конституционния съд на Република България и проверка за съобразността с основните права на човека на конкретните съдебни решения, постановено въз основа на този закон, пред Съда в Страсбург.
Макар и поставената от законопроекта цел да отговаря на общовъзприети и подкрепяни от всички ценности: защита на интересите на обществото чрез предотвратяване и ограничаване на възможностите за неоснователно забогатяване и възстановяване на чувството на справедливост у гражданите (чл. 3, ал. 1 ЗПОНПИ), при осъществяването й не се следва да се пренебрегва толкова важна ценност, каквато представляват основните права на човека. В наказателното право са предвидени редица възможности за постигането на посочените цели при спазване на строгите изисквания на наказателния процес (чл. 37, ал. 1, т. 4 НК, чл. 53 НК). Подобни санкции биха могли да бъдат предвидени и в данъчното законодателство – с възможност за обжалване и съдебна проверка на тяхната законосъобразност. Неспособността за реализирането на съществуващите средства за постигане на посочените цели и капитулацията на държавата пред факта на практическата им неефективност не следва да станат причина за принасяне в жертва на правото на частна собственост. Защитата на човешките права винаги е била основен приоритет на всяка правова държава. Ако искаме Република България да продължи да бъде такава държава, всички ние трябва да помислим още веднъж върху съдържанието и последиците от евентуалното приемане на ЗПОНПИ…
