За подсъдността по исковете за защита срещу дискриминация по чл. 71 ЗЗДискр. с публичноправен ответник

1. Исковата защита на правото на равно третиране по чл. 71 ЗЗДискр.

Законът за защита от дискриминация (ЗЗДискр.) забранява всяка пряка или непряка дискриминация, основана на признаците по чл. 4, ал. 1. Според чл. 4, ал. 2 пряка дискриминация е всяко по-неблагоприятно третиране на лице въз основа на тези признаци, отколкото се третира, било е третирано или би било третирано друго лице при сравними сходни обстоятелства, а според чл. 4, ал. 3 непряка дискриминация е поставяне на лице въз основа на същите признаци в по-неблагоприятно положение в сравнение с други лица чрез привидно неутрална разпоредба, критерий или практика, освен ако те са обективно оправдани с оглед законовата цел и средствата за постигане на целта са подходящи и необходими. Както е изяснено в съдебната практика[1], от значение за установяване на дискриминация е наличието на обективно съществуващ недопустим правен резултат при упражняване на дейността, проявен в очертаните от ЗЗДискр. форми на по-неблагоприятно третиране, дори ако при осъществяването на тази дейност са спазени съответните нормативни изисквания.

Законът не се задоволява да забрани извършването на пряка или непряка дискриминация под страх от административнонаказателна отговорност (раздел втори на глава пета ЗЗДискр.), нито да уреди правомощия по налагане на принудителни административни мерки за преустановяване на дискриминационни нарушения (раздел първи на глава пета ЗЗДискр.). Напротив, законът урежда правото на равно третиране като субективно право на всяко лице, което получава самостоятелна защита по волята на това лице.

Към датата на влизане в сила на ЗЗДискр. (01.01.2004 г.) специализирана Комисия за защита от дискриминация не бе конституирана. На засегнатите от дискриминационни нарушения лица бе дадена само защитата по раздел втори на глава четвърта ЗЗДискр. – възможността да се предявят трите иска по чл. 71, ал. 1, пр. 1 ЗЗДискр пред районния съд:

1. за установяване на нарушението;

2. за осъждане на ответника да преустанови нарушението и да възстанови положението преди нарушението, както и да се въздържа в бъдеще от по-нататъшни нарушения;

3. за обезщетение за вреди.

След конституиране на Комисията за защита от дискриминация (КЗД) възникна втори, паралелен път за защита – този пред комисията по раздел първи на глава четвърта ЗЗДискр. Комисията разглежда спора по облекчен ред и едноинстанционно, като в правомощията й са да установи факта на нарушението и да постанови неговото преустановяване и да наложи санкции на виновните (чл. 65 ЗЗДискр.), но не и да присъди обезщетение. Това е в правомощията на гражданския съд съгласно чл. 74 ЗЗДискр.

2. Проблемите на съдебната практика след приемането на Административнопроцесуалния кодекс

С приемането на Административнопроцесуалния кодекс (АПК) законодателят кодифицира положителния административен процес в широк смисъл, като даде обща уредба на издаването, оспорването (по административен и по съдебен ред) и изпълнението на индивидуални, общи и нормативни административни актове. Създадоха се и (областни) административни съдилища, отговарящи на характеристиката специализирани по чл. 119, ал. 2 от Конституцията на Република България (КРБ). Законодателят обаче отиде и по-далеч, като предаде в подсъдност на административните съдилища и гражданските по своята същност дела по чл. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ) за обезщетяване на вредите от незаконосъобразни актове и действия на администрацията (чл. 128, ал. 1, т. 5 и 6 АПК).

Наличието на тази обща подсъдност по чл. 128, ал. 1, т. 5 АПК, от една страна, и на специалната подсъдност по чл. 74 ЗЗДискр., приет преди АПК, породи веднага противоречива практика на гражданските и административните съдилища.

Противоречивата практика е, на първо място, относно подсъдността на исковете по чл. 71, ал. 1, пр. 3 ЗЗДискр. за заплащане на обезщетение за дискриминационно нарушение, с публичноправен ответник. Според едното становище, съгласно ал. 2 на чл. 74 ЗЗДискр. административният съд разглежда исковете за обезщетение за вреди от нарушаване правата на гражданите и организациите на граждани от държавен орган и длъжностно лице само ако е налице успешно приключило производство пред КЗД, с което е установен правопораждащият правото на обезщетение акт на дискриминация. Според другото становище, за определяне на подсъдността законът не поставя изискване за успешно предварително провеждане на административно производство пред КЗД, а подсъдността на иска по чл. 74, ал. 2 ЗЗДискр. зависи само от качеството на увреждащия правата на гражданите и организациите на граждани правен субект, поради което чл. 74, ал. 2 ЗЗДискр. се възприема като специална норма на общото правило на чл. 71, ал. 1 ЗЗДискр.

На второ място, противоречива практика има и относно подсъдността на исковете по чл. 71, ал. 1, пр.пр. 1 и 2 ЗЗДискр. Макар да няма съмнение, че правото на обезщетение по чл. 71, ал. 1, пр. 3 ЗЗДискр. се поражда от факта на дискриминационно нарушение, поради което искът по чл. 71, ал. 1, пр. 3 ЗЗДискр. е обусловен от иска по чл. 71, ал. 1, пр. 1 ЗЗДискр., повечето съдилища, които намират, че исковете по чл. 71, ал. 1, пр. 3 ЗЗДискр. срещу публичноправен ответник са подсъдни на административния съд, приемат, че подсъдността на последния обосновава подсъдност и по първия иск по ал. 1 на чл. 71 ЗЗДискр[2]. Получава се парадоксалната ситуация на подсъдност по връзка между делата, при която подсъдността на обусловения иск повлича подсъдност на обуславящия, а не обратното!

Друг проблем, този път не на подсъдността, а на подведомствеността на исковете по чл. 71, ал. 1, пр.пр. 1 и 2 ЗЗДискр. се поставя в практиката на административните съдилища, на които са изпратени по подсъдност искове по чл. 71, ал. 1, пр.пр. 1 и 2 ЗЗДискр. Част от тези съдилища приемат, че очертаната в чл. 128 АПК „подведомственост“ на административните съдилища (разбирана като специална предметна подсъдност) не обхваща разглеждането на искови производства по чл. 71, ал. 1, пр.пр. 1 и 2 ЗЗДискр. Приема се, че само КЗД има правото да установява по обвързващ съдилищата начин, т.е. със сила на пресъдено нещо, факта на дискриминационното нарушение и правото на дискриминирания да иска то да бъде преустановено. По тази причина, част от административните съдилища оставят без разглеждане исковете по чл. 71, ал. 1, пр.пр. 1 и 2 ЗЗДискр[3]., а други изпращат тези искове на КЗД по подведомственост[4]. Константна е практиката на административните съдилища, че исковете по чл. 74, ал. 2 ЗЗДискр. са процесуално допустими само ако предварително фактът на дискриминационно нарушение е установен по реда на раздел втори на глава четвърта ЗЗДискр. Така всъщност исковете по чл. 71, ал. 1, пр. 3 ЗЗДискр. срещу публичноправен ответник, изпратени по подсъдност на административните съдилища, са обречени на прекратяване, ако преди това не е реализирано производство пред КЗД.

3. Тълкувателно постановление № 2 от 19.05.2015 г. по тълк.д. № 2/2014 г., ОСГК на ВКС и ОСС на ВАС

Част от противоречивата практика, отбелязана по-горе, е преодоляна с постановяване на Тълкувателно постановление от 19.05.2015 г. по тълк. д. № 2/2014 г., ВКС, ОСГК, и ВАС, ОСС на ВАС. С т. 4 от Постановлението (при особено мнение на 10 съдии от ВАС) се прие, че делата по искове за вреди от нарушаване на права на граждани, свързани с равенството в третирането, причинени от незаконни актове, действия или бездействия на държавни органи и длъжностни лица, са винаги подсъдни на административните съдилища. В мотивите си ОСГК на ВКС и ОСС на ВАС приемат, че подсъдността на административните съдилища е изводима от общото правило на чл. 128, ал. 1, т. 5 АПК и от специалната норма на чл. 74, ал. 2 ЗЗДискр. Последната се приема за специална и по отношение на чл. 71, ал. 1, пр. 3 ЗЗДискр.

Не бих могъл да споделя тези доводи. Чл. 74, ал. 2 ЗЗДискр. не е специална норма на тази на чл. 71, ал. 1, пр. 3 ЗЗДискр. Специалната норма регулира вида, а общата норма регулира рода. Двете визирани норми не се намират в това съотношение, тъй като регулират две равнопоставени алтернативни хипотези. Искът по чл. 74, ал. 2 ЗЗДискр. е на разположение на увреденото лице, което е избрало да дири обезщетение, след като е установило факта на дискриминационно нарушение по административен ред – пред КЗД. Искът по чл. 71, ал. 1, пр. 3 ЗЗДискр. е даден на увредения, който иска да получи дву- или триинстанционна процедура по разглеждането на иска му за обезщетение пред гражданските съдилища. Нормите са в съотношение на алтернативност, а не на обща към специална. На следващо място, вярно е, че чл. 128, ал. 1, т. 5 АПК е по-нова изрична норма, възлагаща подсъдност на административните съдилища по разглеждане на искове за обезщетение за вреди. Тя обаче не може да дерогира чл. 71, ал. 1, пр. 3 ЗЗДискр., защото последната норма е специална – тя предвижда обезщетение за вреди не от всички незаконосъобразни актове и действия на държавните органи и длъжностни лица, а само на тези от тях, които са и дискриминационни (или по-точно казано, именно защото са дискриминационни, са незаконосъобразни).

Така или иначе Тълкувателното постановление е задължително за всички и следва да бъде прилагано безусловно, до наличието на законодателна промяна.

4. Подсъдността на исковете по чл. 71, ал. 1, пр. 1 ЗЗДискр. с публичноправен ответник

Тълкувателното постановление касае обаче само исковете по чл. 71, ал. 1, т. 3 ЗЗДискр. Както вече се посочи, за да достигнат до извода за подсъдност на исковете по чл. 71, ал. 1, т. 3 ЗЗДискр., върховните съдии от двете върховни съдилища се позовават на изричната норма на чл. 128, ал. 1, т. 5 АПК, която възлага в подсъдността на административните съдилища делата по исканията за обезщетявания на вреди от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на административни органи и длъжностни лица. Няма обаче изрична норма от АПК, която да възлага в подсъдността на административните съдилища спорове, сред които да попадат тези по чл. 71, ал. 1, т. 1 ЗЗДискр.

В частност това не са искове по чл. 128, ал. 2 АПК, съгласно който всеки може да предяви иск, за да установи съществуването или несъществуването на едно административно право или правоотношение, когато няма друг ред за защита и има правен интерес. Това е така, защото искът по чл. 71, ал. 1, т. 1 ЗЗДискр. е иск за установяване на факт – факта на нарушение на правото на равно третиране, а не иск за право или правоотношение[5]. Искът по чл. 71, ал. 1, т. 1 ЗЗДискр., когато е насочен срещу публичноправен ответник, не е и иск за защита срещу неоснователно действие или бездействие по см. на чл. 128, ал. 1, т. 3 АПК. Това е така, защото защитата срещу такива действия или бездействия на администрацията е уредена в глава петнадесета АПК и тя не е установителна, а осъдителна. При положение, че липсва норма в АПК, която да установява подсъдност на административните съдилища по дела, обхващащи спорове по чл. 71, ал. 1, т. 1 ЗЗДискр., то намирам, че специалната норма на чл. 71, ал. 1, т. 1 ЗЗДискр. не е отменена мълчаливо и обосновава подсъдността на спора на гражданския съд.

5. Подсъдността на исковете по чл. 71, ал. 1, пр. 2 ЗЗДискр. с публичноправен ответник

Искът по чл. 71, ал. 1, пр. 2 ЗЗДискр. е осъдителен и с него ищецът упражнява правото си на равно третиране, когато то е накърнено чрез неговото пряко нарушаване. С иска се цели да се прекрати неоснователното дискриминационно действие или да се осъди ответникът да извърши действието, чието неизвършване представлява дискриминационно бездействие.

Предвид становището на ОСГК на ВКС и ОСС на ВАС за възможността специалните норми от по-ранния ЗЗДискр. да бъдат дерогирани от по-новите и по-общи норми на общия кодификационен акт – АПК (която теза аз не споделям), проблем при определяне на подсъдността по искове по чл. 71, ал. 1, пр. 2 ЗЗДискр. с публичноправен ответник би възникнал при хипотезата на производства по глава петнадесета АПК.

Съгласно чл. 128, ал. 1, т. 3 АПК на административните съдилища са подсъдни искания за защита срещу неоснователни действия и неоснователни бездействия на администрацията. В първите се включват всички действия, извършвани от административен орган или длъжностно лице, които не се основават на издаден административен акт или на закона (чл. 250 АПК), а във вторите – неизвършването на фактически действия, които административният орган е длъжен да извърши по силата на закона (чл. 256 АПК). Защитата срещу неоснователните действия е по особено сумарно, бързо производство по раздел първи на глава петнадесета АПК, което завършва с постановяване на разпореждане, подлежащо на изпълнение по административен ред. Защитата срещу неоснователни бездействия се осъществява по исково двуинстанционно производство по раздел втори на глава петнадесета АПК, което завършва с осъдително съдебно решение.

Съгласно чл. 255 АПК влязлото в сила разпореждане, с което се постановява прекратяване на неоснователното действие или се отхвърля искането, не е пречка за предявяване на установителен иск по чл. 128, ал. 2 АПК и на иск за заплащане на обезщетение за вреди по чл. 203 АПК във вр. с чл. 1 ЗОДОВ. С тази норма законодателят е искал да каже, че влязлото в сила разпореждане по чл. 253 АПК не се ползва със сила на пресъдено нещо. Решението по чл. 71, ал. 1, пр. 2 ЗЗДискр. обаче е типично съдебно решение, постановено в състезателен процес за защита на субективно право, поради което то несъмнено се ползва със сила на пресъдено нещо. Недопустимо е следователно защитата по исков ред, завършваща със стабилно съдебно решение, ползващо се със сила на пресъдено нещо, да бъде дезавуирана от защита с акт на съда, който не се ползва с тази последица. Това ме кара да мисля, че искът по чл. 71, ал. 1, пр. 2 ЗЗДискр. срещу дискриминационно неоснователно действие или акт на публичноправен ответник следва да бъде предявен пред районния съд и тази подсъдност не може да бъде дерогирана от защитата по раздел първи на глава петнадесета АПК.

Колкото до защитата срещу неоснователно бездействие на публичноправен ответник, което нарушава правото на равно третиране, то тук принципно би могло да се мисли за дерогиране на подсъдността по чл. 71, ал. 1, пр. 2 ЗЗДискр. от исковата защита по раздел втори на глава петнадесета АПК, но само ако: 1. Действието, което следва да се извърши, е пряко предписано в закона; 2. То не се извършва по дискриминационни подбуди (пряка или непряка дискриминация); 3. Ответник е административен орган, но не и длъжностно лице.

Всички тези разграничения обаче са прекалена тънкост. Правната логика и общите правила на тълкуването и прилагането на процесуалния закон налагат запазването на специално и изрично уредената подсъдност на районния съд по чл. 71, ал. 1, пр.пр. 1 и 2 ЗЗДискр., независимо дали ответникът е частноправен или публичноправен субект.

6. Подсъдността на исковете по чл. 71, ал. 1, пр. 3 ЗЗДискр. с публичноправен ответник

Както вече се посочи, с т. 4 от Постановлението (при особено мнение да 10 съдии от ВАС) се прие, че делата по искове за вреди от нарушаване на права на граждани, свързани с равенството в третирането, причинени от незаконни актове, действия или бездействия на държавни органи и длъжностни лица, са винаги подсъдни на административните съдилища. Постановлението е задължително. В мотивите му обаче се прокрадва и тезата, че исковете за обезщетение за вреди от действия на публичноправен ответник са допустими само ако е проведено производство пред КЗД или дискриминационният акт на администрацията е отменен с влязло в сила съдебно решение, т.е. че провеждането на такова административно или съдебно производство е положителна процесуална предпоставка за упражняването на иска за обезщетение за вреди. С това обаче силно се обезценява и затруднява защитата, която ЗЗДискр. дава срещу вредоносни дискриминационни актове, действия и бездействия. Ощетените лица са принудени първо, в отделно административно или съдебно производство, да установят факта на дискриминацията, а едва след това да търсят обезщетение за вредите от нарушението.

7. Заключение

Въпросите, които поставя съотношението между производствата по глава четвърта ЗЗДискр. и АПК, в съдебната практика не могат да се считат ликвидирани с приемане на Тълкувателно постановление от 19.05.2015 г. по тълк.д. № 2/2014 г., ВКС, ОСГК, и ВАС, ОСС на ВАС. Напротив, споровете тепърва предстоят – както относно подсъдността на исковете по чл. 71, ал. 1, пр.пр. 1 и 2 ЗЗДискр. срещу публичноправен ответник, така и относно допустимостта на такива искове. Лично за себе си смятам, че след постановяването на посоченото постановление само исковете по чл. 71, ал. 1, пр. 3 ЗЗДискр. срещу публичноправен ответник следва да бъдат разглеждани от административните съдилища, докато първите два иска за защита срещу дискриминационни нарушения по чл. 71, ал. 1 ЗЗДискр. остават в подсъдността на районния съд[6].

Бележки под линия:

[6] До този извод достига преди приемане на Постановлението и Софийският градски съд с Определение от 23.07.2010 г. по ч. гр. д. № 8290/2010 г., IV-Д състав. В него е прието, че по изключение законодателят възлага в компетентност на административните съдилища разглеждането на искове за вземания от деликти от незаконни актове, действия или бездействия на държавни органи или длъжностни лица, когато специален закон го предвижда, в отклонение от общата подведомственост на тези специализирани съдилища да осъществяват административното правораздаване. СГС приема обаче, че извън компетентността на административните съдилища е всяко друго гражданско дело, дори то да има връзка с деликтното вземане по чл. 1 ЗОДОВ и чл. 71, ал. 1, пр. 3 ЗЗДискр. СГС сочи и че двата осъдителни иска по чл. 71, ал. 1, т. 2 и т. 3 ЗЗДискр. са без връзка помежду си; никой няма преюдициално значение за другия.