Отмяната на незаконния административен акт и отговорността за вреди

(доклад, представен на шестата национална годишна конференция „Предизвикай: Непозволеното увреждане!“, проведена на 25 октомври 2020 г.)

1. Увод

Традиционно у нас след 1988 г. отговорността за вреди от незаконен административен акт се обуславя по волята на законодателя с неговата предварителна отмяна по реда на прекия съдебен контрол за законност. Изключение традиционно се допуска за нищожните административни актове, за които е допустимо косвено, инцидентно да се установява нищожността им; за останалите административни актове традиционно не се допуска косвен контрол за законност в производството по иска за обезщетение.

Впоследствие Върховният административен съд (ВАС) с Тълкувателно решение № 2 от 27.06.2016 г. по тълк. д. № 2/2015 г., ОС, отрече възможността да се търси обезщетение за вредите от нормативен административен акт по реда на ЗОДОВ. Това неудачно тълкувателно становище беше коригирано от законодателя с допълнението на ЗОДОВ, бр. 94/2019 г., с което се предвиди, че отговорността за вреди от нищожен или незаконосъобразен нормативен административен акт се предпоставя от отмяната като незаконосъобразен или прогласяването за нищожен на нормативния административен акт. Проблематичното в това ново законово разрешение е, че косвеният контрол е изключен дори и при последваща самоотмяна на акта от органа; необходим е пряк съдебен контрол като предпоставка за търсене на обезщетение. Проблемът е всъщност създаден от съдебната практика, която приема, че при отмяна на нормативния административен акт от органа производството по прекия контрол е лишено от интерес и прекратява делото по прекия контрол. По този начин се създават пречки пред търсенето на обезщетение за вреди в производство по ЗОДОВ.

2. Какъв е характерът на изискването за предварителна отмяна на незаконния административен акт?

Условието за предварителна отмяна на незаконния административен акт не е елемент от фактическия състав на правото на обезщетение, а процесуална предпоставка за надлежното упражняване на правото на иск.

Това е посочено ясно в първоначалната втора алинея на чл. 1 ЗОДВПГ 1988 г., според която обезщетение за вреди от незаконни актове по предходната алинея може да се иска след тяхното отменяване по съответния ред. Когато вредите са причинени от нищожен административен акт или от незаконно действие или бездействие, нищожността на акта, съответно незаконосъобразността на действието или бездействието, се установява от съда, пред който е предявен искът за обезщетение.

В АПК, действащ в тази си част от 01.03.2007 г., условието за предварителна отмяна е изразено по същия начин в чл. 204, ал. 1, като неговият процесуален характер е несъмнен от систематическото тълкуване с правилата на чл. 207 АПК, уреждащи последиците от прекратяване на производството по прякия контрол или при отхвърляне на оспорването при прекия контрол – и в двата случая поначало производството по иска за обезщетение се прекратява.

Въпреки тази яснота на законодателната воля има съдебна практика, която придава материалноправно значение на отмяната на административния акт.  Според т. 4, подт. 1 от Тълкувателно решение № 3 от 22.04.2005 г. по тълк. д. № 3/2004 г., ВКС, ОСГК, отмяната на административния акт е предпоставка за изискуемост на задължението за обезвреда. Причината според ОСГК е презумпцията за законност на актовете и действията на администрацията. Като последица от това лихвите за забава за изплащане на обезщетението за вредите от незаконния административен акт текат едва от отмяната му от съда. Но според мен е очевидно, че чл. 204, ал. 1 АПК и преди това чл. 1, ал. 2 (ред., ДВ, бр. 60 от 1988 г.) ЗОДОВ представлява само процесуална пречка, която не се отразява на материалноправните отношения между делинквента и пострадалия. Материалноправно лихви върху обезщетението за вреди се дължат още от момента на издаването или принудителното прилагане на акта (при деликтната отговорност лихвите за забава и изискуемостта на задължението за обезщетение настъпват още с извършване на нарушението, а не след установяването му – fur semper in mora esse videtur), а не от момента, в който влезе в сила решението на административния съд за отмяната на акта, което обикновено е след месеци или години[1].

Така се игнорира санкционният характер на законната лихва при деликтните вземания и се премира държавата. Това в областта на правото на Европейския съюз прави отговорността неефективна. И може да подтикне увредените да водят искове по чл. 2б ЗОДОВ за вреди от бавно правосъдие против административните съдилища[2].

3. Как се постига изпълнението на изискването при индивидуалните и общите административни актове?

Инцидентно е изказвано мнението, че не е достатъчно административният акт да е бил отменен, за да може да се води иск за обезщетение за вреди, а е необходимо той да е отменен поради порока материална незаконосъобразност[3]. Това схващане е неправилно – законът не поставя такова изискване[4]. Не е необходима отмяната на индивидуалния и общия административен акт по реда на прекия контрол, ако надлежно той е отменен или оттеглен от органите на администрацията.

Още веднъж: изискването за предварителна отмяна на административния акт е само процесуална пречка. Бъде ли отменен актът – независимо на какво основание и независимо от кой орган – от съда, от горестоящия административен орган или отттеглен от самия негов автор – процесуалната пречка отпада и искът става допустим.

Не е необходимо и предварителното прогласяване на индивидуалния и общия административен акт за нищожен. Това може да стане по реда на косвения контрол.

4. При нормативните административни актове

Предварителната отмяна или прогласяване за нищожен е необходима при нормативните административни актове. Това правило е ново.

Народното събрание в бр. 94/2019 г. на „Държавен вестник“ допълни чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, като предвиди имуществена отговорност за вредите, причинени от действието на отменени като незаконосъобразни или обявени за нищожни подзаконови нормативни актове. От мотивите на законопроекта, достъпни на сайта на Народното събрание (вх. № 954-01-26/18.04.2019 г.), както и от изказванията на народните представители д-р Крум Зарков и Хамид Хамид при второто четене на законопроекта в пленарна зала от 21.11.2019 г. е видно, че целта на изменението е да се преодолеят последиците за правата на гражданите и юридическите лица от Тълкувателно решение от 27.06.2016 г. по тълк. д. № 2/2015 г., ОС, ВАС. Народните представители приемат, че то е спорно, тъй като е подписано с особено мнение от 32 върховни съдии, а тълкуването директно се обявява за неправилно и противоречащо на практиката на Съда на Европейския съюз и преграждащо правата на правните субекти на полагащото им се обезщетение за вреди. Целта на промяната е пълното удовлетворение на гражданите и юридическите лица на законното им право на обезщетение от незаконните подзаконови административни актове.

При това положение следва да се приеме, че нормата има за задача да изправи една тежка несправедливост (lex correctiva) и независимо от нейния формален материалноправен характер тя важи и за вреди от незаконни нормативни административни актове, причинени преди влизането в сила на ЗИДЗОДОВ, ДВ, бр. 94/2019 г. Всички вреди от приложението на незаконния административен акт подлежат на обезщетение по реда на чл. 1, ал. 1 in fine ЗОВОВ – чрез иск против административния орган, издал акта, предявен пред административните съдилища. Тази защита, предвидена от законодателя обаче, изглежда, че има опасност да се окаже илюзорна. Защо?

Както и в миналото, и понастоящем практиката на ВАС клони към разбирането, че ако в хода на съдебното оспорване на един подзаконов нормативен акт бъде издаден нов на негово място или бъдат изменени атакуваните пред съда разпоредби, то производството по оспорване на първоначалните текстове става безпредметно. Делото трябва да се прекрати[5]. По този начин засегнатите от първоначалния оспорен текст нямат съдебно произнасяне, че атакуваната от тях разпоредба е незаконна. А чл. 1, ал. 1 in fine ЗОДОВ изисква точно това – подзаконовият нормативен акт да бъде отменен като незаконен или прогласен за нищожен, което е правомощие само на съда!

Тази процесуална „клопка“ е възможна освен всичко друго и поради една особеност на българското административно правосъдие, каквато няма в нито една друга държава членка на Европейския съюз[6] – у нас има определени дела, при които има „касация в касацията“ – оспорване на определени актове пред върховния съд като първа инстанция, а съдебното решение на върховния съд след това се оспорва пред друг, по-разширен състав на същия върховен съд. Извън целите на статията е да обсъждам проблемите, които поражда този български „принос“ към сравнителното административно правосъдие. Достатъчно е да посоча, че след приемането през 2006 г. на АПК тази особена „етажна инстанционност“ важи и за делата по оспорване на подзаконови нормативни актове. Те първо се обжалват пред тричленен състав на ВАС, а неговото решение по спора може да се атакува пред петчленен състав.

Лесно е да се досетим какви възможности за злоупотреба дава това за държавния орган, издал незаконния подзаконов нормативен акт. Преди всичко, двуинстанционното разглеждане на спора, и то от натоварен съд като ВАС, отлага с месеци, ако не и години решаването на съдбата на незаконния акт. Нещо повече – и тук е проблемът – когато органът, издал акта, е получил неблагоприятно за него решение от тричленния състав, той знае, че съдът смята акта за незаконен. Знае и че ако съдебното решение влезе в сила, ощетените правни субекти ще могат да претендират обезщетение за вреди. За органа остава да отмени сам незаконния акт или да приеме нов текст на оспорените разпоредби. По този начин делото по оспорване на първоначалния подзаконов нормативен акт ще бъде прекратено като безпредметно! Нищо че новоприетите текстове може да са също толкова незаконни, колкото и отменените. И на всичко отгоре – органът получава и бонус – невъзможност на увредените да претендират обезщетение за вреди!

Тази ситуация и преди е била нетърпима, но сега е още по-нетърпима с оглед изричната воля на законодателя в допълнението на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ да даде пълна защита на ощетените правни субекти от незаконни подзаконови нормативни актове въпреки спорното тълкувателно решение на ВАС.

Налага се преосмисляне на практиката на ВАС да прекратява като безпредметни дела по оспорване на подзаконови нормативни актове, когато в хода на делото последва отмяна или изменение на акт от автора му. Отмяната на подзаконовия нормативен акт от автора му не е равнозначна на признаване на акта като незаконен. Такова признаване, с обвързваща сила на съдебно установяване за всички, може да прави само съдът по реда на прякото оспорване. Прочее, в описаните хипотези делото трябва да продължи като оспорване на първоначалния текст или акт и да завърши с постановяване на решение, с което да се отмени актът като незаконен. Това открива пътя на търсене на обезщетение за вреди за засегнатите правни субекти.

Тезата, която излагам, само привидно изглежда като хитър, но насилен начин да се реши един правен проблем; като хитра хватка да се допише или заобиколи законът. Но не е. Всъщност има основание да се мисли, че е налице празнота в закона. От една страна, чл. 1, ал. 1 in fine ЗОДОВ дава право на обезщетение за вреди от нормативен административен акт само ако той е прогласен за нищожен или отменен като незаконен по реда на прекия контрол. От друга, практиката на ВАС приема прекия контрол за недопустим, ако атакуваната норма бъде отменена или изменена. По този начин реализирането на правото на обезщетение се осуетява, но това противоречи на волята на законодателя. Празнотата следва да се запълни чрез правоприлагане по аналогия на закона или на правото. Има ли в правото такава фигура – отмяна на отменен акт? Има!

Ако един иск е недопустим, образуваното по него исково производство следва бъде прекратено, но ако има повече от едно основание за недопустимост, трябва внимателно да се прецени на кое основание да се прекрати исковото производство. Напр. А предявява против Б недопустим иск, Б подава отговор на исковата молба и го оспорва, А депозира молба, с която по чл. 232 ГПК оттегля исковата молба. Ясно е, че съдът трябва да прекрати делото на основание чл. 130 ГПК, а не на основание чл. 232 ГПК. Ако вместо това той стори обратното, по частна жалба на Б въззивният съд ще отмени прекратителното определение и ВМЕСТО НЕГО ще прекрати делото на правилното основание – чл. 130 ГПК. Могат да се дадат и други примери, но е ясна идеята – не е без значение за правата на страните на кое основание ще бъде прекратено едно дело и е напълно допустимо, ако това се налага за правилното приложение на процесуалния закон, едно вече прекратено дело да бъде прекратено отново, но на друго основание.

По същите две причини – заради правилното приложение на закона и за защита на правата и интересите на гражданите – следва да се признае и правото на административния съд да продължи да разглежда делото по оспорване на нормативен административен акт, отменен или изменен в хода на делото от издалия го орган, и да го отмени, но като незаконен[7].

5. Да се запази ли изискването за предварителна отмяна на административния акт?

Всички аргументи в полза на съществуването на изискването за предварителна отмяна на акта като предпоставка за завеждане на иска отдавна са отхвърлени от нашата доктрина[8]. Ако се премахне обаче изискването за предварително произнасяне на административния съд, може да се водят два паралелни съдебни процеса – дело по пряк контрол по жалбата против нормативния административен акт и дело по иска за обезщетение за вреди. Ще възникне ведната опасност от противоречие на съдебните актове по двете дела: единият съд да прецени, че актът е незаконен или нищожен, а другият – че не е.

Другаде съм предлагал[9] връщане на подсъдността на общите (граждански) съдилища по исковете за вреди от незаконни или нищожни административни актове. Струва ми се, че приложението на ЗОДОВ от административните съдилища в частта за исковете за обезщетения от административна дейност и от общите съдилища в частта му за исковете за обезщетения от правозащитна дейност показа вредата от разпиляване на подсъдността между съдилища от различна йерархична система.

Исковете за обезщетения следва да се предявяват пред гражданските съдилища, без изискване за предварителна отмяна на акта, която следва да остане, разбира се, в подсъдността на административните съдилища. В случай на противоречие по въпроса за законността на акта или действието на администрацията между съдилищата от двете йерархични системи, следва да бъде предвидена възможност за сезиране на Съда за пререкания[10] (смесени състави на двете върховни съдилища), който да има правото да пререши и двата спора окончателно.

Бележки под линия:

[10] Вж. статията ми Петров, В. Съд за пререкания. – В: Правото – традиции и перспективи. Сборник от Юбилейна научна конференция по повод 25 години от създаването на Юридическия факултет на Пловдивския университет „Паисий Хилендарски“. Съст. доц. д-р Хр. Паунов. С.: Сиела, 2018, 726–732.