Действа ли незаконният нормативен административен акт в промеждутъка от влизането му в сила до отмяната му като незаконен? Косвеният контрол за законност според актуалната съдебна практика

1. Увод

През 2018 г. публикувах¹ статия на тема „Допустим ли е косвен контрол за процедурна законосъобразност на нормативни административни актове?“. В нея обсъдих въпросите на приложното поле на косвения контрол за законност над нормативните административни актове, като обосновах тезата, че по реда на косвения контрол гражданският, наказателният, а и административният съд е длъжен да откаже да приложи всеки незаконен нормативен административен акт, вкл. и този, който е незаконен поради нарушение на процедурата по приемането му. В този смисъл тезата е, че косвеният контрол над незаконните нормативни административни актове не се изчерпва само с проверката дали подзаконовият нормативен акт не противоречи на нормативните актове от по-висока степен по чл. 15 ЗНА (проверка за материална законосъобразност).

От публикуването на тази статия изминаха 5 години, през който период се натрупа практика на Конституционния съд – както по въпроса за контрола за законосъобразност на административни актове, така и по въпросите за контрола за конституционност на законите, като сходен и свързан правен институт. Това позволява допълнителното разглеждане на тези въпроси в светлината на новата практика. Акцентът е върху косвения контрол за законност над нормативни административни актове от гражданския съд.

2. Незаконният административен акт не е правно основание

Както съм посочил в предходната си публикация, незаконният нормативен административен акт не може да бъде правно основание за разместване на блага между частноправни субекти, нито за пораждане, изменение или погасяване на граждански субективни права. Защо това е така? Защото поначало в частното право незаконното не може да поражда права, освен ако няма норма, предвиждаща противното. Специално при административни актове следва да се подчертае разликата с индивидуалните и общите административни актове, от една страна, и нормативните административни актове, от друга.

Когато в законовите срокове един унищожаем, но не нищожен, индивидуален административен или общ акт не бъде оспорен, той се стабилизира, влиза във формална сила, става неотменяем по редовните способи, добива сила на решено нещо в отношенията с администрацията (L’autorite de la chose decidee) и от този момент може да бъде – макар и порочен – източник за пораждане на права, вкл. граждански субективни права. Въз основа на един влязъл в сила индивидуален административен акт напр. може да се придобие право на собственост върху имот или някакво парично вземане. Достатъчно е да е стабилен, па макар и незаконен.

Не е такова положението обаче при нормативните административни актове. Те никога не влизат в сила и никога не се стабилизират, както напр. влиза в сила един незаконен (унищожаем), но неатакуван по административен или съдебен ред, индивидуален или общ административен акт. Аргумент за това не е просто безсрочността на възможността за пряк контрол (чл. 187, ал. 1 АПК), тъй като у нас до 1948 г., а и в много страни и в момента – оспорването и на нормативните административни актове по прекия контрол е ограничено със срок, аргументът е, че нормативният административен акт е правна норма, абстрактно и периодически приложимо право правило за поведение, а не еднократен акт с действие по отношение на определен адресат или по отношение на кръг или група адресати. Понеже е правна норма, а не еднократен акт, аргументите за правна сигурност, свързани с неоспорването на еднократния акт, нямат същата валидност.

Без значение е също така основанието за незаконосъобразност на нормативния административен акт – липса на компетентност; неспазване на установената форма; съществено нарушение на административнопроизводствени правила; противоречие с материалноправни разпоредби; несъответствие с целта на закона – законът не разграничава.

Всеки съд, който смята, че един нормативен административен акт е незаконен, е длъжен да откаже да го приложи. Това положение е установено както в практиката на Конституционния съд, така и в теорията.

3. Практиката на Конституционния съд

В мотивите на решение № 2 от 14.02.2023 г. по конст.д. № 1/2022 г.² ясно е посочено, че „косвеният (инцидентен) съдебен контрол по отношение на актовете и действията на административните органи е форма на съдебен контрол за законност по смисъла на чл. 120, ал. 1 от Конституцията, при който съдът, независимо от вида на разглеждания правен спор и приложимия процесуален ред, извършва преценка за законност на административните актове и действия, когато това е необходимо за осъществяване на правораздаването. При упражняване на тази компетентност, според трайната практика на Конституционния съд (Решение № 27 от 15.10.1998 г. по к.д. № 20/1998 г., Решение № 2 от 10.02.2005 г. по к.д. № 9/2004 г., Решение № 14 от 09.10.2018 г. по к.д. № 12/2017 г.), обвързаността на съдилищата от върховния съдебен надзор на ВКС или ВАС е обусловена от приложимия закон, а не от инстанционната компетентност на съответния върховен съд по спора. Независимо дали контролът за законност е пряк по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Основния закон (т.е. осъществяван в производство по обжалване на административен акт, в което се реализира административното правораздаване), или се извършва инцидентно, когато това е необходимо за осъществяване на правораздаването по други правни спорове, по същество дължимата от съда преценка за съответствие на административния акт със закона, произтичаща от необходимостта да се осигури законността в правовата държава, е една и съща.“

Следователно, както е посочено в това решение, по реда на косвения контрол гражданският съд, доколкото му е нужно да реши гражданскоправен спор, следва да извърши, с допустимите по ГПК доказателствени средства и при наличните данни, същата по обхват проверка, каквато и административният съд по реда на прекия контрол. Това ясно е посочено с израза: „Независимо дали контролът за законност е пряк … или се извършва инцидентно, …, по същество дължимата от съда преценка за съответствие на административния акт със закона, произтичаща от необходимостта да се осигури законността в правовата държава, е една и съща.“. Следователно, както административният съд по реда на прекия контрол по чл. 185 и сл. АПК проверява не само дали нормативният административен акт е издаден от компетентен орган и дали не противоречи на материалноправни норми от по-висок ранг, но и напр. спазени ли са административнопроцесуалните правила при приемането му, така и гражданският съд следва да прави по реда на косвения контрол същото.

Действително, чл. 15, ал. 1 ЗНА овластява гражданския съд служебно да упражнява косвен контрол за материалноправна законосъобразност на подзаконовите нормативни актове – съответствието на съдържанието им със съдържанието на нормативните актове от по-висока степен. Никой закон обаче не забранява на гражданския съд да упражнява косвен контрол за процедурната законосъобразност на нормативните административни актове. Той е длъжен за упражнява такъв контрол, за да гарантира, че България е правова държава и се управлява точно според Конституцията и законите на страната (чл. 4, ал. 1 КРБ). Косвеният контрол е правомощие, което следва от самата същност на съдийската независимост и подчинение на закона, поради което е допустим и вън от случаите на чл. 15, ал. 3 ЗНА. По въпроса за овластяването за косвен съдебен контрол следва да се припомнят известните положения от административноправната теория и от законодателството ни през годините.

4. Овластяването за косвен съдебен контрол в теорията и законодателството

Това, както се посочи, се поддържа в административноправната теория. Както приема проф. Кино Лазаров³, наказателният съд сам и суверенно преценява законосъобразността на всички административни актове, когато от това зависи изходът на процеса. Видът на административния акт – индивидуален, общ или нормативен, и видът на порока му – нищожност или унищожаемост, е без значение за упражняване на правомощието на съда да откаже да зачете недействителния административен акт инцидентно в хода на процеса. Никаква презумпция за законност на административния акт не освобождава съда от задължението да провери законосъобразността му за наличието на всички възможни пороци – некомпетентност, нарушение на материалния закон, нарушени административнопроизводствени правила, липса на форма или мотиви, нарушение на целта на закона. Обосновава се, че правомощието за косвен контрол произтича пряко от естеството на съдийската функция и на независимия съд – независимостта на съда и подчинението му единствено на закона не трябва да се разбира само в тясно организационен смисъл (т.е. че никой друг орган не може да се вмесва в работата му по решаването на конкретните дела и да му отправя каквито и да било нареждания), но и във функционален смисъл, че съдът трябва да съобразява правораздавателните си актове преди всичко със закона, а с другите (нормативни или ненормативни) правни актове – само доколкото и те самите са съобразени със закона, и че при противоречие между закона и какъвто и да е друг акт съдът е длъжен да основе своя акт на закона.

И така, чл. 117, ал. 2 КРБ изрично постановява, че при осъществяване на своите функции съдиите, съдебните заседатели, прокурорите и следователите се подчиняват само на закона, което означава, че неминуемо прилагат само валидните нормативни актове, а не опорочените; прилагайки последните, съдилищата биха се подчинили не на закона, а на беззаконието на автора на нормативния акт от по-ниска степен.

„Овластяването“ за косвен съдебен контрол по чл. 15, ал. 1 ЗНА е направено едва през 1973 г., а първа „овластителна“ норма за косвен контрол е чл. 69 ЗАП (1970), според която, когато съдът установи [в хода на прекия контрол], че обжалваният [индивидуален] административен акт е издаден въз основа на незаконосъобразен правилник, наредба или друг подзаконов нормативен акт, той отменя обжалвания административен акт и сигнализира пред съответния държавен орган за установената незаконосъобразност на нормативния акт. Означава ли това, че преди 1970 г. косвен контрол над нормативни административни актове (подзаконови нормативни актове) българският съд не е бил властен да упражнява? Ни най-малко това не е вярно. Правомощието за косвен контрол следва пряко от Конституцията, а по граждански дела – и от задължението по чл. 5 ГПК на гражданския съд да прилага точно законите, и от задължението му по чл. 2 ГПК да даде защита на всяко гражданско право. Още при действието на Закона за гражданското съдопроизводство от 1892 г. се е приемало, че задължението на гражданския съд по чл. 1 да разгледа и реши всяка молба за защита на лични и имуществени права овластява гражданския съд да откаже да приложи незаконен правилник или наредба по реда на инцидентния контрол. Прекият контрол е уреден по-късно – с приемането на Закона за административното правосъдие от 1912 г. (чл. 10 от който предвижда съдебно оспорване на всички административни актове на публичните власти⁴).

Горното – че гражданският съд може да упражнява косвен контрол върху нормативните административни актове, вкл. и за процедурна законосъобразност на същите – може да се потвърди и от формулировката на чл. 17, ал. 2 ГПК. Съгласно чл. 17, ал. 2, изр. 2 ГПК гражданският съд може да упражнява косвен контрол за законосъобразност на административните актове, като разпоредбата има предвид индивидуалните и общите административни актове. Причината законодателят да не включи нормативните административни актове в обхвата на косвения контрол, предвиден в ГПК, е, че изначално незаконните нормативни административни актове никога не се стабилизират с изтичане на срок за обжалване, никога не влизат във формална сила и не могат да породят по дефиниция граждански субективни права, та да има нужда да се уреждат хипотези на косвен контрол, който по замисъл е за случаи, при които прекият е пропуснат или изначално не е бил допустим.

5. Занапред ли действа съдебното отменително решение при прекия контрол и това изключва ли косвения контрол?

Неоснователен е аргументът за недопустимост на косвения контрол над нормативните административни актове изобщо и в частност за процедурна незаконосъобразност, черпен от чл. 195, ал. 1 АПК и чл. 195, ал. 2 АПК. Съгласно първата разпоредба нормативният административен акт се счита отменен от деня на влизане в сила на съдебното отменително решение по реда на прекия контрол; втората разпоредба задължава органа издател на незаконния акт да уреди последиците от акта в тримесечен срок от съдебното решение. Не следва ли от тези разпоредби, че в промеждутъка от влизането в сила на незаконния нормативен административен акт до отмяната му по чл. 185 и сл. АПК той, макар и незаконен, си действа?

Нищо подобно не следва от тези законови норми. Не следва да се смесва, от една страна, действието на нормативния административен акт (задължителността му) по отношение на адресатите му, респ. задължението на съда по конкретните дела да го прилага или да откаже да го приложи, според това дали е законен, или не, и – от друга страна, действието на съдебното решение по прекия отменителен контрол.

По същия начин, много често, до приемането на Тълкувателно решение № 3 от 28.04.2020 г. по конст.д. № 5/2019 г.⁵ на Конституционния съд се смесваха действието на решението на КС по прекия контрол за конституционност, с което законът се обявява за противоконституционен, с действието на самия закон (задължителността на самия закон) като регулатор на правоотношения между адресатите на нормите му, вкл. и задължението на съдилищата по конкретни спорове да прилагат или не противоконституционния закон. А това са различни правни институти и разнопорядкови понятия. В крайна сметка КС постанови, че, макар решението му, с което законът се обявява за противоконституционен, да се обнародва в ДВ и да действа занапред, то самият противоконституционен закон не се прилага по заварените от решението на Конституционния съд неприключени правоотношения и правоотношенията, предмет на висящи съдебни производства.

Гореописаното принципно положение важи и за нормативните административни актове с още по-голяма сила и предвид факта, че незаконният нормативен административен акт се ползва дори с по-малка стабилност от противоконституционния закон – напр. по АПК е предвидена възможност за спиране изпълнението на оспорен пред съда нормативен административен акт, докато по КРБ и по ЗКС не може като обезпечителна мярка да се спре изпълнението на атакуван като противоконституционен закон.

Доколкото между косвения контрол за законност върху нормативни административни актове след произнасяне на административния съд по реда на прекия, от една страна, и косвения контрол за конституционност върху закони след произнасяне на КС по реда на прекия контрол, от друга, има разлика, тя е основно в задължителността на решението на органа по прекия контрол, т.е. в силата на пресъдено нещо. Изразява се в следното.

Съгласно чл. 14, ал. 6 ЗКС решенията на КС са задължителни за всички държавни органи, юридически лица и граждани, докато съгласно чл. 177, ал. 1 АПК решението има сила за страните по делото. Ако оспореният акт бъде отменен или изменен, решението има действие по отношение на всички. Видно е, следователно, че силата на пресъдено нещо на решението на КС по прекия контрол обвързва всички съдилища, пък и други държавни органи, без изключение, които по реда на косвения контрол имат да прилагат същия закон. За разлика от това, по първото изречение на чл. 177, ал. 1, изр. 1 АПК съдът по косвения контрол ще бъде обвързан от силата на пресъдено нещо на решението по прекия контрол само ако страните по конкретното дело са същите, както и страните по делото, по което е бил оспорен нормативният административен акт. Дори ако нормативният административен акт бъде отменен като незаконен по реда на прекия контрол, конститутивното действие на това решение по чл. 177, ал. 1, изр. 2 АПК важи по отношение на всички. Конститутивното действие обаче е различно от силата на пресъдено нещо (те са неслучайно добре разграничени в текста на двете изречения на чл. 177, ал. 1 АПК) и затова гражданският съд при косвения контрол по отношение приложението на отменения като незаконен нормативен административен акт (очевидно в промеждутъка между влизането му в сила и отмяната му) не е обвързан да приеме същото като административния – може да приеме, че нормативният административен акт е бил законен. Но фактът, че не е длъжен да следва становището на административния съд, не означава, че не може да го стори; напротив, обикновено ще го възприеме.

И принципно, след като гражданският съд е формирал извод, че нормативният административен акт е незаконосъобразен и независимо дали е отменен, или не от ВАС и в каква част е отменен и в каква – не (и по какви причини), то той, гражданският съд, е длъжен да откаже зачитането на този незаконосъобразен нормативен административен акт, вкл. да отрече възможността при предвидени в акта фактически състави да може да възникне вземане в полза на един частноправен субект (ответника) против други частноправни субекти (ищците).

6. Прилагайте незаконните нормативни актове по граждански дела, пък държавата да плаща обезщетения по ЗОДОВ?

Възприемането на противната теза – че гражданският съд прилага безпроблемно и целенасочено незаконните нормативни административни актове в отношенията между частноправни субекти, които отношения са възникнали в промеждутъка между влизането в сила на незаконния нормативен административен акт и отмяната му по чл. 185 и сл. АПК – би довело и до един доста комичен правен резултат по линия на отговорността за вреди на държавата.

Както е известно, преди години с Тълкувателно решение от 27.06.2016 г. по адм.д. № 2/2015 г., ОС ВАС, прие, че вредите, причинени на граждани и на юридически лица при или по повод изпълнението (действието) на подзаконов нормативен акт в периода преди той да бъде отменен като незаконосъобразен или обявен за нищожен, не подлежат на обезщетяване по реда на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ. Тълкувателният акт беше приет при особеното мнение на 32 върховни съдии.

Тълкувателното решение беше доста спорно (меко казано) и Народното събрание с ДВ, бр. 94/2019 г., го „отмени“, като допълни чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, като предвиди имуществена отговорност за вредите, причинени от действието на отменени като незаконосъобразни или обявени за нищожни подзаконови нормативни актове. От мотивите на законопроекта за допълнение на чл. 1, ал. 1 от закона, достъпни на сайта на Народното събрание⁶ (вх. № 954-01-26/18.04.2019 г.), както и от изказванията на народните представители Крум Зарков и Хамид Хамид при второто четене на законопроекта в пленарна зала от 21.11.2019 г., е видно, че целта на изменението е да се преодолеят последиците за правата на гражданите и юридическите лица от коментираното Тълкувателно решение на ВАС. За него народните представители приемат, че е спорно, тъй като е подписано с особено мнение от 32 върховни съдии, а тълкуването директно се обявява за неправилно и противоречащо на практиката на СЕС и преграждащо правата на правните субекти на полагащото им се обезщетение за вреди (вж. мотивите на законопроекта). Целта на промяната, обявена и в пленарна зала, е пълното удовлетворение на гражданите и юридическите лица на законното им право на обезщетение от незаконните подзаконови административни актове.

Ето защо всички вреди от приложението на незаконния административен акт подлежат на обезщетение по реда на чл. 1, ал. 1 in fine ЗОВОВ – чрез иск против административния орган, издал акта, предявен пред административните съдилища. Тук се включват вземанията, произтичащи от незаконния акт, в полза на един частноправен субект, които друг частноправен субект е бил принуден да плати – вкл. поради осъждане от гражданския съд да ги плати. Това са вземанията, формирани по правилата на незаконния нормативен административен акт, ако частноправният субект е осъден да ги плати от гражданския съд или ако ги е платил доброволно на другата страна в правоотношението и искът му по чл. 55, ал. 1, пр. 1 ЗЗД за връщане на платеното като недължимо е отхвърлен от гражданския съд с аргумента, че вземането по незаконния нормативен административен акт е валидно възникнало. Във вредите се включват и разноските по воденото дело пред гражданския съд. Вземанията и разноските са пряка и непосредствена последица именно от приложението на нормативния административен акт (чл. 4, ал. 1 ЗОДОВ) и подлежат на обезщетение по реда на ЗОДОВ.

Този извод – че ако съдът зачете действието на отменения като незаконен нормативен административен акт, ищците ще могат да предявят „регресен“ иск по чл. 1 ЗОДОВ против държавата в лицето на органа, издал акта – може да звучи доста комично, но не по-малко комично е да се твърди, че гражданският съд умишлено и целенасочено прилага незаконни нормативни административни актове.

7. Заключение

Нормативният административен акт може да бъде незаконен на различни основания (пороци) – липса на компетентност; неспазване на установената форма; съществено нарушение на административнопроизводствени правила; противоречие с материалноправни разпоредби; несъответствие с целта на закона. При наличие на такива пороци административният съд по реда на прекия контрол отменя незаконния нормативен административен акт.

Силата на пресъдено нещо на отменителното решение на административния съд по реда на прекия контрол върху нормативен административен акт не обвързва гражданския съд, освен в редките случаи, в които страните по гражданското дело са участвали в административното дело, по което е постановена отмяна на нормативния административен акт.

Но макар че не е длъжен да приеме, че незаконният нормативен административен акт в промеждутъка от влизането му в сила до отмяната му като незаконен от административния съд е незаконен, гражданският съд може да приеме това по реда на косвения контрол.

Не съществува у нас правна норма, ограничаваща правомощието за косвения контрол върху нормативни административни актове само до проверката дали те съответстват по съдържание на нормативни актове от по-висока степен. Както прие КС в Решение № 2/2023 г., независимо дали контролът за законност е пряк, или се извършва инцидентно, дължимата от съда преценка за съответствие на административния акт със закона, произтичаща от необходимостта да се осигури законността в правовата държава, е една и съща.

Бележки под линия: