Отново за екологоправния статус на българските граждани

(Студията е преработен и допълнен вариант на статия от автора с наименование „Екологоправен статус на българските граждани: теоретични основи“, публикувана за пръв път в сп. „Правна мисъл“, 2021, № 1, с. 76-98. В известна степен обаче, с оглед на включената допълнителна литература и направени нови анализи и изводи, тя може да се смята и за своеобразно нейно продължение)

 

* Настоящата публикация може да бъде изтеглена в .pdf формат тук.

 

Увод

Проблемът за екологоправния статус на гражданите в Република България не е бил предмет на по-задълбочени научни изследвания у нас, а нарастващата актуалност на тази проблематика, по мое мнение, е несъмнена. Екологоправният статус на българските граждани включва най-общо съвкупността от техните субективни права и юридически задължения, свързани с опазването на околната среда. В светлината на общоправната ни доктрина най-общо може да се посочи, че субективното право представлява призната и гарантирана от закона (т.е. институционализирана в правото) мяра на възможно поведение на едно лице, както и възможност то да иска от всяко трето лице спазването на определено поведение за задоволяване на негови интереси, обусловени от потребностите му[1]. От друга страна, юридическото задължение може да се определи като институциализирана в правото мяра на дължимо поведение на правните субекти, за неизпълнението на което са предвидени в закона определени неблагоприятни за тях последици, респ. за изпълнението на което са предвидени правни гаранции[2]. Същевременно в общоправната ни доктрина е ноторна взаимовръзката между субективни права и юридически задължения[3]. По мое мнение наличието на правна уредба на субективните екологични права на българските граждани е показател за равнището на демокрация, екологично съзнание и екологична култура на обществото, а ефективното й прилагане несъмнено ще осигури постигането на благоприятно състояние на околната среда, без което е невъзможна жизнената и трудова дейност на човека[4].

 

I. Екологични субективни права на българските граждани

В действащото ни законодателство са уредени разнообразни субективни права, свързани със състоянието на околната среда в качествено и количествено отношение. Някои от тях са обусловени от участието на Република България в Европейския съюз, както и в някои международни многостранни международни договори.

Френският учен с чешки произход К. Васак лансира интересно становище за трите поколения, исторически обособили се, субективни права, съответно: а) граждански и политически права (първото поколение); б) икономически, социални и културни права (второто поколение); и в) колективни права (третото поколение), които са се формирали в резултат на развитието на научно-техническия прогрес след Втората световна война, като причислява към тях (т.е. към третото поколение права) екологичните субективни права[5]. В нашата общоправна литература то се споделя от Б. Чернева[6].

В руската международноправна литература становището за принадлежността на правото на благоприятна околна среда към третото поколение субективни права се поддържа от А. Ковлер[7], а в руската общоправна доктрина – от някои автори – но с наименованието „право на здравословна околна среда“, фактически използвано със синонимно значение спрямо правото на благоприятна околна среда[8].

В английската международноправна доктрина Р. Смит също причислява екологичните субективни права към категорията на колективните права[9], а някои представители на полската международноправна доктрина също споделят това становище[10].

Друго (т.е. второ и съществено по-различно) становище в разглежданата насока се поддържа в руската екологоправна доктрина от С. Боголюбов и Э. Яковлев, според които екологичните права принадлежат към „второто поколение“ субективни права[11]. Условно, към поддръжниците на това становище може да бъде посочен в международноправната доктрина на Великобритания шотландският учен А. Бойл, според който определени екологични субективни права биха могли да бъдат причислени към някое от трите поколения права[12], но в по-голяма степен тези права могат да бъдат причислени към икономическите, социалните и културните права, т.е. към правата от второто поколение[13]. В нашата конституционноправна литература то се споделя от С. Стойчев по отношение на основното право на здравословна и благоприятна околна среда[14].

Третото становище в разглежданата насока, което смятам за по-правилно, е свързано със спецификата на екологичните права, която обуславя обособяването им като самостоятелно поколение субективни права. В конституционноправната ни доктрина то се поддържа от Г. Близнашки, който очертава 5 поколения такива права, сред които като самостоятелно, четвърто поколение, той изтъква „екологичните права“[15]. Становището му е оригинално за конституционноправната ни литература.

В руската екологоправна доктрина самостоятелният характер на екологичните права като поколение субективни права е аргументиран задълбочено от М. Бринчук, според когото, за разлика от политическите, икономическите, социалните и културните права, които се реализират в „социалната сфера“, екологическите права са свързани със „сферата на взаимодействие на обществото и природата“, призвани са да осигурят благоприятното състояние на околната среда, при отчитане на обстоятелството, че природата е основа на живота и дейността на човека[16]. Становище за самостоятелното значение, но на основното право на благоприятна околна среда, изразява в екологоправната доктрина на бившия СССР А. Тарнавски[17].

Становището на тези автори, по мое мнение, следва да бъде споделено и поради факта, че упражняването на екологичните субективни права и ефективната им защита ще допринесе за постигането на благоприятна, вкл. здравословна, околна среда като абсолютно необходимо условие за нормалната жизнена и трудова дейност на човека. Същевременно М. Бринчук лансира своя дефиниция на понятието „екологични права на човека“. Според него това са „узаконени, имащи правни основания, притезания на индивида към природата (или отделни нейни ресурси), свързани с удовлетворяването (или възможното удовлетворяване) на неговите разнообразни потребности при взаимодействието с нея и обезпечаването на това удовлетворяване“[18].

Становището за самостоятелния характер на екологичните права като поколение субективни права в руската екологоправна литература се поддържа и от някои други автори, които обаче не посочват свои аргументи[19].

Интересен от теоретична гледна точка е въпросът за видовете екологични субективни права. В общоправната ни литература Г. Бойчев изтъква две разновидности на субективните права – основни и производни, които произтичат от тях[20]. Той лансира оригинално становище за основните права като институционализирани естествени права на човека, докато производните субективни права са предназначени да осигурят реализацията и защитата на основните права и не институционализират естествени права[21]. Според този автор естествените права нямат нормативен характер и са метаюридическо явление[22].

В руската екологоправна доктрина М. Бринчук подразделя екологичните субективни права на 5 основни групи, а именно: а) права, свързани с удовлетворяване на потребностите на човека „за сметка на природните ресурси“ (напр. правото на благоприятна околна среда по чл. 42 от Конституцията на Руската федерация от 1993 г.); б) права, свързани със защитата на човешкото здраве от неблагоприятното въздействие на факторите на околната среда (напр. правото на защита на здравето, правото на здравословни и безопасни условия на труд); в) права, които са средства за обезпечаване на основното право на благоприятна околна среда и на правото на защита на човешкото здраве от неблагоприятното въздействие на факторите на околната среда (напр. правото на информация за състоянието на околната среда, правото на обезщетение за екологични вреди и др.); г) право на собственост върху природните ресурси; д) „екологични права на бъдещите поколения“, обусловени от концепцията за устойчивото развитие, доколкото е реализирана в националното законодателство[23].

По мое мнение екологичните субективни права биха могли да бъдат подразделени на две основни групи: а) основни права, свързани с осигуряването на благоприятна околна среда, а ноторно е, че основните (конституционните) права са вид субективни права от най-висш порядък, които притежават не само общите признаци на всички субективни права, но и някои видови признаци, характерни само за тях[24]; и б) производни, спрямо основните, субективни права, свързани с опазването на околната среда от замърсяване и с рационалното използване на природните ресурси. Към първата група права спада основното право на здравословна и благоприятна околна среда на българските граждани, докато втората група права са производни спрямо това основно право[25].

 

1. Основното право на здравословна и благоприятна околна среда на българските граждани

1.1. Правна същност и основни белези

В чл. 55, изр. първо от Конституцията на Република България (КРБ – ДВ, бр. 56 от 1991 г., изм. и доп.) е указано, че: „Гражданите имат право на здравословна и благоприятна околна среда в съответствие с установените стандарти и нормативи“. Следва да се отбележи фактът, че в контекста на историческото развитие на конституционноправната регламентация на основните права на гражданите за пръв път това право изрично е прокламирано именно в действащата КРБ от 1991 г. По мое мнение обаче в тази разпоредба несполучливо са употребени две определения, а именно „здравословна“ и „благоприятна“ спрямо думите „околна среда“. По-добре щеше да бъде, ако беше използвано само определението „благоприятна“, защото благоприятната околна среда е същевременно и здравословна, а и тя има по-широкообхватно съдържание, включващо както здравето на човека, така и условията за развитие на растителния и животинския свят, вкл. на другите компоненти на околната среда, без които е невъзможно съществуването на човека[26].

Като юридически критерий за здравословното и благоприятното състояние на околната среда са използвани най-общо думите „в съответствие с установените стандарти и нормативи“[27]. Смятам, че понятието „установените стандарти и нормативи“, употребено в горепосочената разпоредба на КРБ, включва в съдържанието си два вида пределно допустими норми за състоянието на околната среда: а) норми за качеството на отделните компоненти на околната среда, вкл. за нейното шумово и радиационно натоварване, и б) норми за количествено използване на природните ресурси, напр. водоползване, земеползване, ползване на горите и др.

1.2. Юридически гаранции за защита на основното право по чл. 55, изр. първо от КРБ

Значима юридическа гаранция за защита на разглежданото основно право е правната възможност на омбудсмана на Република България и на Висшия адвокатски съвет да сезират Конституционния съд (КС) с искане за обявяване на противоконституционност на закон или на отделни негови разпоредби, ако преценят, вкл. въз основа на подадени до тях жалби от граждани, че с него (респ. с отделните негови разпоредби) се нарушават основни права и свободи на гражданите, в случая – горепосоченото основно право (чл. 153, съответно ал. 3 – нова – ДВ, бр. 27 от 2006 г. – и ал. 4 – нова – ДВ, бр. 100 от 2015 г. – от КРБ)[28]. В случая е необходимо да се подчертае обстоятелството, че тези два органа могат да сезират КС само и единствено в хипотезата на преценено от тях нарушаване на основни права и свободи. Органите по чл. 150, ал. 1 от КРБ (минимум 1/5 от народните представители, Президентът на републиката, Министерският съвет, Върховният касационен съд, Върховният административен съд и главният прокурор) са оправомощени да сезират КС с искане за обявяване на противоконституционност на закон или отделни негови разпоредби, ако преценят, че с него се нарушават разпоредбите на КРБ. Следователно тези органи също биха могли да сезират КС с искане за обявяване на противоконституционност на закон или негови разпоредби и в случаите на преценено от тях нарушаване на горепосоченото основно право. В тази насока могат да се посочат и някои примери от практиката на КС, а именно: Решение на КС (РКС) № 10 от 10.07.1995 г. по к.д. № 8 от 1995 г. (ДВ, бр. 67 от 28.07.1995 г)[29] и РКС № 12 от 28.11.2013 г. по к.д. № 9 от 2013 г. (ДВ, бр. 105 от 06.12.2013 г.)[30].

Обобщено може да се изтъкне обстоятелството, че конституционното правосъдие е най-значимата юридическа гаранция за защита не само на разглежданото основно право, но и на всички основни права по КРБ[31].

В конституционноправната ни доктрина Г. Близнашки лансира интересно становище за обособяването на три вида гаранции за защита на основните права: политически, юридически и материални[32]. Смятам, че в разглежданата област най-важни са юридическите гаранции, тъй като те имат непосредствено отражение върху защитата на основните права.

В общоправната ни доктрина Б. Чернева изтъква друга гаранция за реализация на основните права, а именно производните субективни права и юридически задължения[33]. Нейното становище е относимо и към разглежданото основно право чл. 55, изр. първо от КРБ.

В светлината на посоченото по-горе смятам, че могат да бъдат обособени следните характерни особености на това основно право.

Първо, в основата на това право лежи удовлетворяването на социално значим интерес на всеки гражданин, както и на цялото човечеството, а именно опазването на околната среда като основа на жизнената и трудовата дейност, като негов субект е само физическо лице.

Второ, предметният обхват на това основно право е свързан с осигуряването на благоприятно, вкл. здравословно, състояние на околната среда[34] съгласно установените пределно допустими норми в екологичното законодателство. Неговата реализация е тясно свързана с „устойчивото развитие“ на обществото, което съчетава икономическото развитие с екологичните изисквания[35]. Същевременно концепцията за устойчиво развитие на обществото трябва да включва не само материалните, но и духовните аспекти на това развитие[36].

Трето, това право има всеобщ характер, защото е равно и единно спрямо всички български граждани като негови титуляри. Неговата реализация е своеобразна предпоставка за удовлетворяването на екологичните интереси на бъдещите поколения[37].

Въз основа на горепосоченото смятам, че под „право на здравословна и благоприятна околна среда“ на българските граждани следва да се разбира институционализирана и гарантирана в правото възможност (т.е. мяра на възможно поведение) на едно лице да развива своята жизнена и трудова дейност в благоприятно, вкл. здравословно, състояние на околната среда и да иска от всяко трето лице спазването на определено поведение с цел удовлетворяване на негови интереси, обусловени от определени екологични потребности[38].

 

2. Производни субективни екологични права на българските граждани

Те са уредени в общото и специалното екологично законодателство. В настоящото изследване ще бъдат посочени в обобщен вид само някои от тях.

2.1. Право на частна собственост на българските граждани върху природните ресурси

В чл. 17 от КРБ фигурират три принципни изисквания, които са от значение и в разглежданата насока, а именно, че: а) правото на собственост се гарантира и защитава от закона (ал. 1); б) собствеността е публична и частна (ал. 2)[39]; и в) частната собственост е неприкосновена (ал. 3)[40].

Действащото екологично законодателство урежда различни видове право на собственост върху отделните природни ресурси, но в светлината на разглежданата проблематика вниманието ще бъде насочено само върху правната уредба на частната собственост на физическите лица върху тези ресурси у нас. Могат да бъдат изтъкнати следните хипотези на такъв вид право на собственост върху определени природни ресурси по действащото ни законодателство, а именно върху: а) земеделските земи (чл. 3, ал. 1 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи – ДВ, бр. 17 от 1991 г., изм. и доп.); б) земите в урбанизирани територии (населени места, селищни образувания и индустриални паркове извън границите на населените места и селищните образувания) – по арг. от чл. 28, ал. 1 от Закона за собствеността (ЗС – ДВ, бр. 92 от 1951 г., изм. и доп.); в) горските територии по чл. 25 от Закона за горите (ЗГ – ДВ, бр. 19 от 2011 г., изм. и доп.); г) водите и водните обекти по чл. 24, т. 1–5 от Закона за водите (ЗВ – ДВ, бр. 67 от 1999 г., изм. и доп.); д) рибите и другите водни животни (организми) – чл. 2, ал. 2 и чл. 13 от Закона за рибарството и аквакултурите (ЗРА – ДВ, бр. 41 от 2001 г., изм. и доп.), и по арг. от чл. 28, ал. 1 от ЗС; е) защитените територии (по арг. от чл. 28, ал. 1 от ЗС във връзка с чл. 9, ал. 2, чл. 12 и чл. 14 от Закона за защитените територии – ЗЗТ – ДВ, бр. 133 от 1998 г., изм. и доп.[41]); ж) селскостопанското имущество по чл. 2, ал. 1, т. 1–3 от Закона за опазване на селскостопанското имущество (ДВ, бр. 54 от 1974 г., изм. и доп.), когато собственик е физическо лице, извършващо „селскостопанска дейност“ (чл. 2, ал. 2 от с.з.); з) домашните животни и птици (по арг. от чл. 28, ал. 1 от ЗС); и) декоративните растения и насажденията в недвижими имоти (по арг. от чл. 28, ал. 1 във връзка с чл. 92 от ЗС). Към тази група природни ресурси условно може да се добави и тази част от природните ресурси, която е иззета от техните находища по установения от закона ред и е превърната в стока или се използва за задоволяване на определени потребности на физически или юридически лица (напр. бутилирана минерална вода; растителни видове, които са изсечени или набрани в горски територии с разрешение от компетентен орган; ловни трофеи и законно отстрелян дивеч) – по арг. от чл. 28, ал. 1 от ЗС[42].

По мое мнение упражняването на правото на собственост върху природните ресурси, и особено на частна собственост върху тях, изисква съобразяване със спецификата на съответния природен ресурс като компонент на околната среда, както и връзката му с другите природни ресурси. Във връзка с това е препоръчително, а понякога необходимо, съответните лица да имат определен минимум знания в областта на екологията. Освен това правната уредба на частната собственост върху някои природни ресурси у нас (напр. водите, горите, както и природните ресурси, намиращите се в защитени територии) трябва да бъде преосмислена и съобразена както с екологичната ситуация в страната, така и с тенденциите за нейното състояние в светлината на изменението на климата[43].

2.2. Право на природоползване

Правото на природоползване може да бъде подразделено на различни видове в зависимост от определени критерии.

В зависимост от обекта на природата (природния ресурс), който се използва от човека, то може да бъде подразделено на следните видове: земеползване, водоползване, ползване на земните недра, ползване на горите и горските територии, ползване на други видове растителност (т.е. недървесни видове или видове, различни от „гора“ по смисъла на чл. 2, ал. 1 от ЗГ, ползване на животинския свят, ползване на защитени природни територии и ползване на атмосферния въздух. От своя страна, някои от тези видове право на природоползване могат да бъдат подразделяни и съобразно целевото предназначение на съответния природен ресурс. Така например правото на земеползване може да бъде подразделено на селскостопанско, ползване на земята в урбанизираните територии, както и в горските територии; правото на водоползване – на питейно-битово, стопанско (промишлено и селскостопанско), за риболов и рибовъдство; правото на ползване на земните недра – на ползване за търсене и проучване на подземни богатства и на ползване за добив на подземни богатства; правото на ползване на горските територии – на стопанско, специално и за защита на горите от неблагоприятни въздействия, и др.

В зависимост от неговия титуляр, правото на природоползване може да бъде подразделено на два основни вида, а именно: право на общо природоползване и право на специално природоползване. Това становище доминира в екологоправната доктрина на Руската федерация[44], поддържа се и от някои автори у нас[45].

Субективното право на общо природоползване не изисква издаването на разрешение (лицензия) от компетентен административен орган или сключването на договор, напр. за концесия, за тази цел. Негов титуляр е неопределен кръг правни субекти. Като примери за това субективно право могат да бъдат посочени: чл. 32 от ЗООС[46]; чл. 19, т. 2 от ЗЗТ[47]; чл. 8, ал. 1 (изм. – ДВ, бр. 65 от 2006 г., в сила от 11.08.2006 г.) от ЗВ[48]; чл. 22-57 от Закона за лова и опазване на дивеча (ДВ, бр. 78 от 2000 г., изм. и доп.)[49]; чл. 23, ал. 1 от ЗРА[50]; чл. 22-24 от ЗРА[51]; чл. 119 от ЗГ[52]; чл. 123 от ЗГ[53]; чл. 144, ал. 1 от ЗГ[54], и др.

Условно, като друг пример за общо природоползване може да се отбележи т.нар. „индивидуално“ водоползване по чл. 43, ал. 2 (изм. – ДВ, бр. 81 от 2000 г., бр. 65 от 2006 г., в сила от 11.08.2006 г., доп. – бр. 61 от 2010 г., бр. 35 от 2011 г., в сила от 03.05.2011 г.) от ЗВ[55]. По същество обаче и в тази хипотеза е налице фактически „по-общо“ по характер водоползване, тъй като неговите титуляри са неопределен кръг от лица, макар и определени в качеството им на собственици или ползватели на недвижими имоти. По мое мнение в чл. 40, ал. 1, т. 1 от ЗВ актуалният законодател несполучливо подразделя водоползването, от една страна, на „общо“ и „индивидуално“, а от друга страна, в т. 2 на чл. 40, ал. 1 от с.з. – на водоползване „с разрешение“ и „без разрешение“, вместо като цяло да го подраздели само на „общо“ и „специално“, което смятам за по-сполучливо. Съображенията ми за това са следните.

Първо, определяйки т.нар. „индивидуално“ водоползване в чл. 40, ал. 1, т. 1 от ЗВ с оглед на неговия титуляр, законодателят неоправдано и неуместно смесва възможността на едно и също лице да ползва водите както без разрешение – за собствени нужди до 10 куб. м на денонощие като собственик или ползвател на недвижим имот, така и въз основа на разрешение за водоползване. Следователно в тези хипотези едно и също лице може да бъде водоползвател както без разрешение, така и с разрешение, но за стопански цели.

Второ, не е уместно в закон законодателят изрично да определя критерий за видовото подразделяне на водоползването, защото това, струва ми се, е задача на екологоправната доктрина, а не на законодателя. Вместо този подход, законодателят трябва в ЗВ да се ограничи с регламентиране на изискванията за упражняване на правото на водоползване, било то общо, или специално.

Правото на общо природоползване обаче може да бъде подложено на някои ограничения или обусловено от специфични задължения с цел опазването на съответния природен ресурс. Така например субективното право на общо водоползване по чл. 8, ал. 1 от ЗВ е обвързано със задължението за опазване на околната среда при неговото упражняване (чл. 8, ал. 3 от с.з.), субективното право на любителски риболов в българския участък на Черно море е съпродовено със задължението на съответното лице да спазва изискванията на глава 4 от ЗРА и др.

Правото на специално природоползване е тясно свързано с икономическите интереси на неговия титуляр (физическо или юридическо лице). То се реализира чрез издаването на индивидуален административен акт (разрешение, лицензия или друг документ) от компетентен орган или сключването на договор за ползването на съответния природен ресурс (напр. концесионен договор). Като примери за реализация на това субективно право могат да бъдат посочени: чл. 50-87 от ЗВ (разрешителен режим за ползване на водни обекти и водностопански системи и съоръжения); чл. 17-21л от ЗРА (разрешителен режим за извършване на стопански риболов); чл. 108 от ЗГ (разрешителен режим за провеждане на сечи в горските територии); чл. 23-76 от Закона за подземните богатства (ДВ, бр. 23 от 1999 г., изм. и доп.) – разрешителен режим за търсене и проучване и концесионен режим за добив на подземни богатства; чл. 21-41 от Закона за лечебните растения (ЗЛР – ДВ, бр. 29 от 2000 г., изм. и доп.) – разрешителен режим за стопанско ползване на лечебни растения; чл. 47 от ЗВ (концесионен режим за добив на минерална вода – публична държавна или общинска собственост при субсидиарно прилагане на Закона за концесиите – ЗК – ДВ, бр. 96 от 2017 г., в сила от 02.01.2018 г., изм. и доп., който е свързан със сключването на договор за възлагане на концесия); чл. 47а от ЗВ (концесионен режим за строителство, услуги или ползване на водностопански системи и съоръжения при субсидиарно прилагане на ЗК, който също е свързан със сключването на договор за възлагане на концесия); чл. 1, ал. 3 – чл. 31 от Закона за арендата в земеделието (ДВ, бр. 82 от 1996 г., изм. и доп.) – договор за аренда на земеделска земя[56], и др.

При упражняването на субективното право на общо или на специално природоползване е необходимо да се има предвид спецификата на съответния природен ресурс, връзката му с другите компоненти на околната среда и екологичната ситуация в страната, както и съответните нормативни изисквания за ползването му. Така например при упражняване на правото на водоползване е необходимо да се имат предвид: а) неразривното единство на повърхностните и подземните води, както и връзката на водите с другите природни ресурси[57]; и б) особеностите на водния кръговрат[58]. При упражняването на правото на ползване на земеделските земи (земеделско земеползване) следва да се отчитат наличието на почвено плодородие, почвената влага, както и връзката на почвата с водите, въздуха и горите и др. Следователно в разглежданата насока е необходим системен подход с цел осигуряване на т.нар. „устойчиво развитие“ по смисъла на § 1, т. 50 от ДР на ЗООС.

Присъединяването към Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхус, Дания, 25.06.1998 г. – наричана по-долу за краткост „Орхуската конвенция“) както на Република България[59], така и на Европейския съюз (ЕС)[60], детерминира правната регламентация на други три екологични субективни права в нашето екологично законодателство, а именно право на информация за околната среда, право на участие при вземането на решения, свързани с околната среда, и право на достъп до правосъдие по въпроси, свързани с околната среда[61]. Те ще бъдат разгледани накратко по-долу в изследването.

2.3. Право на информация за околната среда

В чл. 4, § 1 от Орхуската конвенция е установено задължението за страните-участнички да уредят в законодателството си, при подадено искане, да се предоставя информация за околната среда без да е необходимо молбоподателят да обосновава интерес. Това изискване е въведено в нашето законодателство с чл. 17 от ЗООС, където е регламентирано най-общо правото на всеки правен субект, вкл. физическо лице, на достъп до информация за околната среда[62]. В чл. 18 от ЗООС са изброени изчерпателно видовете такава информация, а именно: налична първична информация, налична предварително обработена информация и нарочно обработена информация. Обектите на тази информация са изброени изчерпателно в чл. 19 от този закон, а компетентните органи, които са задължени да я събират и предоставят на гражданите, са посочени в чл. 21 и 22 от с.з. Същевременно предпоставките за отказ от предоставяне на информация за околната среда са изброени изчерпателно в чл. 20, ал. 1 от ЗООС[63].

2.4. Право на участие при вземането на решения, свързани с околната среда

В Орхуската конвенция са уредени три разновидности на това субективно право, а именно право на участие „при вземането на решения по определени дейности“ (чл. 6); право на участие „по отношение на планове, програми и политики, касаещи околната среда“ (чл. 7), и право на участие „при изготвянето на нормативни актове с непосредствена изпълнителна сила и/или общоприложими нормативни актове със задължителна сила“ (чл. 8). Нашият законодател е въвел тези разновидности на горепосоченото субективно право в общото (ЗООС) и специалното (отраслово-ресурсовото) екологично законодателство[64]. Като примери могат да бъдат посочени правото на участие на „заинтересованите лица“ в процедурите по екологична оценка на планове и програми (чл. 87, ал. 1, т. 2 от ЗООС) и оценка на въздействието върху околната среда (чл. 95, ал. 1 и 3 и чл. 97 от ЗООС); правото на участие при вземането на решения, вкл. издаването на разрешителни за определен вид природоползване, и разработването на стратегии, програми и планове за опазване на определени природни ресурси (чл. 27, ал. 2 от Закона за чистотата на атмосферния въздух – ДВ, бр. 45 от 1996 г., изм. и доп.; чл. 64 от ЗВ; чл. 4, ал. 4 от Закона за почвите – ЗП – ДВ, бр. 89 от 2007 г., изм. и доп.; чл. 37 и чл. 59, ал. 1 от ЗЗТ; и др.), както и при разработването на общински програми за опазване на околната среда (чл. 79, ал. 3 от ЗООС); участие на представители на неправителствени екологични организации в структурни звена на държавни органи с консултативни функции (чл. 9, ал. 4 от ЗВ, чл. 8, ал. 1 от ЗРА, чл. 155, ал. 1 от ЗГ, чл. 12, ал. 1, т. 1 от ЗООС и др.)[65]; участие в разработването на проекти за нормативни актове (чл. 26, ал. 2 (нова – ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) от Закона за нормативните актове – ДВ, бр. 27 от 1973 г., изм. и доп.), вкл. и в областта на опазване на околната среда; и др.[66].

2.5. Право на достъп до правосъдие по въпроси, свързани с околната среда

Чл. 9, ал. 3 от Орхуската конвенция вменява на страните-участнички задължението да уредят в законодателството си достъп на обществеността „до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на частни лица или държавни органи, които нарушават националното законодателство, касаещо околната среда“. В зависимост от конкретното нарушение на съответното субективно екологично право, този достъп до правосъдие може да се реализира чрез разпоредбите на Административнопроцесуалния кодекс (АПК – ДВ, бр. 30 от 2006 г., в сила от 12.07.2006 г., изм. и доп.), Гражданския процесуален кодекс (ГПК – ДВ, бр. 59 от 2007 г., в сила от 01.03.2008 г., изм. и доп.) и Наказателно-процесуалния кодекс (НПК – ДВ, бр. 86 от 2005 г., в сила от 29.04.2006 г., изм. и доп.). Като примери за правни възможности за достъп до административно правосъдие по АПК могат да бъдат посочени: принципите на равенство на страните (чл. 8) и достъпност (чл. 12, ал. 2); право на оспорване пред по-горестоящ административен орган на индивидуални и общи административни актове (чл. 81); право на оспорване на индивидуални административни актове пред съд на първа инстанция (чл. 147); право на оспорване на общи административни актове пред съд (чл. 179); право на оспорване на подзаконови нормативни административни актове пред съд (чл. 186); право на искане за защита срещу неоснователни действия на администрацията (чл. 250); и др. Като примери за правни възможности за достъп до гражданско правосъдие по ГПК могат да бъдат посочени: принципите на диспозитивност (чл. 6), състезателност (чл. 8) и равенство на страните (чл. 9); процесуална правоспособност с оглед на материалното право (чл. 27, ал. 1); видове искове (чл. 124); и др. Като примери за правни възможности за достъп до наказателно правосъдие по НПК могат да бъдат посочени: принципите на равенство пред закона на гражданите в наказателното производство (чл. 11, ал. 1), на равни процесуални права (чл. 12, ал. 2); на право на защита; досъдебно производство (чл. 194-246); съдебно производство (чл. 247-312); и др.[67].

Мислима е констатацията, че горепосоченото екологично субективно право е проявна форма и своеобразна реализация на основното право на защита по чл. 56 от КРБ[68].

Юридическите гаранции за реализация на горепосочените производни екологични субективни права условно могат да бъдат очертани в няколко насоки.

На първо място, това е юридическата отговорност за нарушаване тези права, уредена в общото и специалното екологично законодателство[69].

На второ място, това е правната възможност на гражданите да се обръщат към омбудсмана на Република България с молба за защита на нарушени техни екологични субективни права. Институцията на омбудсмана бе установена в КРБ в резултат на нейните изменения и допълнения през 2006 г. (ДВ, бр. 27 от 2006 г.). В чл. 91а е указано, че омбудсманът „се застъпва за правата и свободите на гражданите“. Интересен факт в исторически контекст е, че тази институция първоначално бе установена около две години по-рано с приемането на Закона за омбудсмана (ЗО – ДВ, бр. 48 от 2003 г., в сила от 01.01.2004 г., изм. и доп.). Струва ми се, че този подход на законодателя е дискусионен, защото по-добре щеше да бъде, ако първоначално тази институция бе въведена с КРБ, а след това да бъде приет специален закон в тази насока. Тази констатация се подкрепя и от въведеното правомощие на омбудсмана в чл. 153, ал. 3 от КРБ, посочено по-горе, както и от разпоредбата на чл. 91а, ал. 2 от КРБ, която изисква приемането на специален закон, регламентиращ правомощията му. В чл. 2 (изм. – ДВ, бр. 20 от 2018 г.), ал. 1 от ЗО омбудсманът е окачествен като „обществен защитник, който защитава и насърчава правата на човека и основните свободи“, а в ал. 2 на чл. 2 е посочено обобщено и условието, при което той упражнява правомощията си – „когато с действие или бездействие се засягат правата и свободите на гражданите“. Опит за изчерпателно изброяване на неговите правомощия е направен в чл. 19, ал. 1 от ЗО, сред които могат да бъдат споменати приемане на жалби и сигнали на граждани за нарушение на техни субективни права и свободи (т. 1), извършване на проверки по тях (т. 2), отправяне на предложения и препоръки за отстраняване на нарушените права и свободи до компетентните органи и лица (т. 4), даване на предложения и препоръки за отстраняване на причините и условията, създали предпоставки за нарушаване на субективните правата и свободи (т. 7), и др.[70].

На трето място, това е правната възможност на гражданите на нашата страна да сезират Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) с жалба за нарушение на техни права по Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (КЗПЧОС – Рим, 1950 г.)[71]. Тази правна възможност е регламентирана в чл. 34 от КЗПЧОС в резултат на измененията на конвенцията с Протокол № 11 към нея относно преустройството на контролния механизъм, установен от конвенцията (Страсбург, 1994, в сила от 1998 г.)[72]. ЕСПЧ разглежда жалбата с оглед на условието за допустимост – изчерпване на „всички вътрешноправни средства за защита“ в срок от 6 месеца „от датата на постановяване на окончателното решение на националната инстанция“ (чл. 35, § 1 от КЗПЧОС)[73]. Необходимо е да се отбележи, че в КЗПЧОС липсва разпоредба, прокламираща изрично правото на гражданите на благоприятна околна среда, а това обстоятелство може да се изтъкне като нейна слабост. ЕСПЧ обаче в редица свои решения приема за разглеждане жалби, в които фигурират екологични измерения, основани на чл. 2 (право на живот), чл. 6 (право на справедлив съдебен процес), чл. 8 (право на зачитане на личния и семейния живот), чл. 10 (в аспекта на право на получаване и разпространяване на информация) и чл. 1 от Допълнителния протокол (фактически Протокол № 1 – б.м., Г.П.) към конвенцията (право на защита на собствеността) (Париж, 1952 г.)[74]. По този начин той прави опит за преодоляване на тази празнота в Конвенцията[75].

На четвърто място, дискусионен е проблемът относно правната възможност за българските граждани за пряка защита на техните субективни екологични права чрез позоваване на Хартата на основните права на ЕС (Хартата – OB C 83, 30.03.2010 г.). В нея обаче липсва изрично прокламиране на правото на благоприятна околна среда или на друго субективно екологично право като лично право. Вместо това в чл. 37 от Хартата е регламентирано по-скоро като по-общо по характер юридическо задължение „опазването на околната среда и подобряването на нейното качество“ да бъдат включени в „политиките“ на ЕС и гарантирани в съответствие с принципа на устойчивото развитие. Това обстоятелство може да се изтъкне като слабост на Хартата, защото, по мое мнение, нейните съставители трябваше да се ориентират към изричното прокламиране на правото на благоприятна околна среда като лично право на гражданите на ЕС в светлината на международното екологично право и международното сътрудничество в тази насока[76].

В конституционноправната ни литература Е. Друмева посочва, че разглежданата разпоредба на Хартата фигурира в Дял IV „Солидарност“ сред „съпричастните права“ в социалната сфера, но нейната редакция не съдържа конструкцията „носител и защитен предмет“ на основно право, като вместо това прогласява опазването на околната среда като „цел и задача за изпълнение“[77]. Във връзка с това следва да се отбележи и становището на КС, изразено в мотивите на Определение № 2 от 29.04.2021 г. по к.д. № 6 от 2021 г. (ДВ, бр. 39 от 12.05.2021 г.), според който Хартата няма характер на межудароден договор, а по своята правна същност е „акт на институциите на ЕС във формата на междуинституционно споразумение“. Същевременно в мотивите на РКС № 8 от 30.06.2020 г. по к.д. № 14 от 2019 г. (ДВ, бр. 61 от 10.07.2020 г.) е изтъкнато, че: „Преценката за съответствие на закон с правото на ЕС не е в компетентността на Конституционния съд.“

Съгласно чл. 6, § 1 от Договора за ЕС (OB C 83, 30.03.2010 г.) Хартата има същата юридическа сила като Учредителните договори на ЕС, т.е. независимо че тя не е съставна част от текста на тези договори, тя е част от първичното право на ЕС. Във връзка с това би възникнал въпросът дали подобно на повечето разпоредби на тези договори тя има „директен ефект“, и по-специално в разновидността му на „хоризонтален“, т.е. частноправен субект да може да се позовава на Хартата при съдебен спор за защита – в случая – на свое субективно екологично право.

Съгласно чл. 51, § 1, изр. първо от Хартата нейното приложно поле е относимо както към институциите на държавите членки на ЕС, така и към държавите членки, но когато те прилагат правото на ЕС. Тези правни субекти са длъжни да зачитат правата и спазват принципите, регламентирани в Хартата, в съответствие със своята компетентност (чл. 51, § 1, изр. второ от същата Харта). Логическото тълкуване на тези разпоредби може да ни доведе до извода, че частноправните субекти са изключени от приложното им поле.

В правната ни литература по право на ЕС становище в тази насока са изразили някои автори, като Ж. Попова и Х. Христев.

Ж. Попова отбелязва, че „чл. 51 от Хартата като че ли по дефиниция изключва нейния хоризонтален директен ефект“, но посочва, че практиката на Съда на ЕС е „нюансирана“, като по отношение на свободите на движение на работници, на услуги и установяване той е приложил принципа на директен ефект на съответните разпоредби на Хартата[78].

Х. Христев, изхождайки от разпоредбата на чл. 52, § 5 от Хартата, подразделя правата, регламентирани в нея, на две разновидности: а) „същински субективни права“ и „права-принципи“[79]. Същинските субективни права според него могат да бъдат прилагани пряко от Съда на ЕС, т.е. частноправните субекти могат да търсят защита на тези права пред този съд[80], като в тази насока чл. 51 трябва да се тълкува разширително[81]. За разлика от тях „правата-принципи“ не подлежат на упражняване пряко по съдебен ред, тъй като са свързани с приемането на актове на институциите на ЕС и на държавите членки по тяхната реализация, обаче засегнатите от тяхното приемане частноправни субекти могат да оспорват пред съд (за законосъобразност – бел. авт.) тези актове, ако те нарушават „правата-принципи“[82].

По мое мнение настоящата несполучлива редакция на разпоредбата на чл. 37 от Хартата не би могла да послужи като основание за пряка защита на определено субективно екологично право пред Съда на ЕС. Поради това разглежданата разпоредба на Хартата има преди всичко косвено значение в тази насока. Засегнатите частноправни субекти обаче биха могли да се позовават на чл. 37 от Хартата като допълнителен аргумент (т.е. неизпълнение на задължението по тази разпоредба), напр. при оспорване на административни актове за тяхната законосъобразност пред национален съд, ако с тези актове, въвеждащи в националното законодателство изисквания на европейското екологично законодателство, се нарушават техни субективни екологични права. Присъединяването на ЕС към Орхуската конвенция обаче създаде правна възможност за Съда на ЕС да се позове на тази конвенция в някои свои решения, изследвайки нарушения на директиви, въвеждащи в европейското екологично право нейните изисквания[83].

На пето място, специфична юридическа гаранция за защита на екологичните субективни права на гражданите (както основните, така и производните) са правните принципи, и особено тези, които са: а) изрично формулирани в националното (в случая – българското) екологично законодателство[84]; б) общоотрасловите принципи на екологичното право на ЕС, регламентирани в чл. 191, § 2 от Договора за функционирането на ЕС (OB C 83, 30.03.2010 г.) в качеството им на императивни правни норми, имащи директен – както вертикален, така и хоризонтален – ефект[85]; и в) изрично формулирани в международните договори по опазване на околната среда с участието на Република България[86]. Следователно тяхното нарушаване може да се посочи като солиден аргумент в тази насока.

В руската екологоправна доктрина М. Бринчук отбелязва, че могат да бъдат обособени два основни начина за защита на екологичните права на гражданите: а) самозащита и б) защита с помощта на държавни институции[87].

 

II. Екологични юридически задължения на българските граждани

Екологичните юридически задължения на гражданите, подобно на екологичните субективни права, също биха могли да бъдат подразделени на 2 основни групи: а) основни задължения, свързани с осигуряването на благоприятна и здравословна околна среда, и б) производни спрямо основните екологични юридически задължения[88]. Към първата група спада задължението на българските граждани да опазват околната среда по КРБ, а втората група задължения са свързани с опазването на околната среда от замърсяване и с рационалното използване на природните ресурси по общото и специалното екологично законодателство. В общоправната ни литература Г. Бойчев подчертава, че основните юридически задължения са институционализирани естествени задължения, докато производните юридически задължения са призвани да гарантират реализацията на основните юридически задължения[89].

 

1. Основното задължение на българските граждани да опазват околната среда

То е регламентирано съвсем лаконично в чл. 55, изр. второ от КРБ, където е указано, че българските граждани „са длъжни да опазват околната среда“. Положителният подход на законодателя в тази разпоредба се изразява в подчертаването на корелативната връзка между основното субективно право на здравословна и благоприятна околна среда и основното юридическо задължение за опазване на околната среда. В тази насока следва да се отбележи, че изпълнението на това основно задължение е предпоставка за постигането на, от една страна, „устойчиво развитие“ по смисъла на § 1, т. 50 от ДР на ЗООС, а от друга страна, благоприятно състояние на околната среда като условие за нормалната жизнена и трудова дейност на българските граждани. Независимо от обстоятелството, че съгласно чл. 5, ал. 2 от КРБ нейните разпоредби имат пряко действие, реализацията на разглежданото основно задължение практически е свързана с установяването на различни юридически задължения с екологична насоченост в съответните общи и специални закони в областта на опазването на околната среда.

Конституционното правосъдие може да се посочи като юридическа гаранция за спазването на горепосоченото основно юридическо задължение по чл. 55, изр. второ от КРБ в контекста на юридическите задължения на физическите лица по опазване на околната среда в нейната цялост или на отделни нейни компоненти, уредени в съответния закон в екологичната сфера.

 

2. Производни екологични юридически задължения на българските граждани

Те също, подобно на екологичните субективни права, са уредени в общото и специалното екологично законодателство. Тяхното подробно разглеждане обаче е необходимо да бъде предмет на самостоятелни научни изследвания. Поради това в настоящото изследване ще бъдат посочени само някои от тези задължения, а именно: при нестопанско и стопанско природоползване да се опазва и възстановява околната среда (чл. 34 от ЗООС); водоползвателите да опазват околната среда при извършване на „общото“ и „стопанското“ водоползване (чл. 8, ал. 3 от ЗВ); собствениците или ползвателите на поземлени имоти, „да не увреждат почвите в собствените и в съседните поземлени имоти и да вземат мерки за предотвратяване на вредни изменения в тях“ (чл. 16 от ЗП); дейностите в горските територии да се извършват по начин, който не води до увреждане на растителни и животински видове и на техните местообитания, на почвите, водните обекти и елементите на техническата инфраструктура (чл. 3, ал. 2 от ЗГ); собствениците и ползвателите на гори, земи и водни площи, намиращи се в защитени територии, да спазват режимите по реда на ЗЗТ, със заповедите за обявяването им и плана за управлението им (чл. 11 от ЗЗТ); собствениците на земи, гори, води и водни обекти, в които има находища на лечебни растения, да прилагат съответните мерки за тяхното опазване (чл. 7от ЗЛР); и др.

Юридическа гаранция за реализацията на горепосочените производни екологични юридически задължения на българските граждани е юридическата отговорност за нарушаване на съответните юридически задължения, регламентирани в общото и специалното екологично законодателство.

Накрая могат да бъдат направени някои по-общи изводи от разгледаната правна регламентация.

Първо, при упражняването на екологичните субективни права и изпълнението на екологичните юридически задължения е необходимо да се отчита взаимната връзка между компонентите на околната среда.

Второ, реализацията на тези субективни права и юридически задължения изисква и наличието на определен минимум знания в областта на екологията като комплексна по своя характер наука[90]. В тази насока важен фактор е екологизацията на образованието, вкл. юридическото, възпитанието и културата на гражданите. За целта трябва да се предвидят в учебните програми на всички равнища на образование у нас учебни дисциплини с екологична насоченост, вкл. в юридическите факултети като задължителна учебна дисциплина – „екологично право“.

Трето, ефективното упражняване и защита на екологичните субективни права, както и изпълнението на екологичните юридически задължения изискват и по-високо равнище на екологично съзнание на гражданите. Именно духовното и нравственото възраждане и развитие на съвременното човечество може да бъде основа за преодоляване на екологичната криза и за успешно решаване на екологичните проблеми на местно, национално и универсално равнище. За такова възраждане и развитие в значима степен може да допринесе християнската религия[91], както и духовни учения, призоваващи за любов и братство между хората и народите, както и за хармонични отношения с природата.

 

Бележки под линия:

[91] Вж. в тази насока напр. Пенчев, Г. Християнската религия и българското екологично право. – В: Научни четения на тема „Право и религия“. Сборник доклади. С., УИ „Св. Климент Охридски“, 2021, с. 679.