Още веднъж за контрола в Столичния градски транспорт (равносметката (повече) от 3 години по-късно)

§ 1. Уводни бележки

На 20 септември 2015 г. Професионален правен сайт „Предизвикай правото!“ публикува статията ми „Правни проблеми, възникващи при осъществяването на контрола върху редовността на пътниците в обществения градски транспорт на територията на Столична община“[1]. Видно от датата на публикуване на настоящата статия, от този момент са минали повече от 3 години.

Причините за написването на тази равносметка[2] са няколко. От една страна, мина достатъчно време, за да бъде направена такава. От друга страна, по темата се изказаха значителен брой хора, случиха се множество събития, измениха се няколко нормативни акта, а други дори бяха отменени[3].

Повод за равносметката пък е заглавието на статия в електронното издание на вестник Дневник[4]. То гласи: „Глобите в градския транспорт вече ще са законни“ (следователно според автора на статията в даден момент глобите са били незаконни – бел. – Г. Ш.). Прочитайки го, си казах „ех, че хубаво! Може би и аз съм дал нещо на света“. Затова реших да проверя дали заглавието съответства на (правната) действителност. След дълго ровене и още по-дълго четене обаче стигнах до извода: „Да, ама не![5] Още са незаконни“. Причините за това читателят ще намери по-долу.

 

§ 2. Последиците

Темата за правните проблеми във връзка с осъществяването на обществения градски транспорт в Столична община бе широко обсъждана. Адвокати изказаха „своето“ мнение по въпроса[6]. Появиха се множество медийни публикации относно законосъобразността на глобите[7]. По темата отношение взе и признат авторитет в областта на административното право[8]. В телевизионно предаване по една от водещите телевизии се защитаваха противоположни позиции по въпросите на законосъобразността на глобите в Столичния градски транспорт[9].

 

§ 3. Промените

Накратко, с цел да ориентирам читателя, ще изброя по-долу основните промени в нормативната база от 20 септември 2015 г.[10].

 

§ 3.1. Допълнение на правомощията на общинските съвети в чл. 21 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА)

С § 40 от Закон за изменение и допълнение на Закона за автомобилните превози (ЗИД ЗАвтП)[11] бе допълнен чл. 21 от ЗМСМА. С приетата т. 25 на чл. 21, ал. 1 ЗМСМА общинските съвети са изрично оправомощени да „[о]пределят условията и реда за пътуване по маршрутите на обществения градски транспорт на територията на съответната община“. Мотиви за конкретното допълнение не са изложени[12].

 

§ 3.2. Изменение на размера на наказанието за пътуване без превозен документ в чл. 101 от Закона за автомобилните превози (ЗАвтП)

С § 30 на споменатия по-горе ЗИД ЗАвтП бе изменен чл. 101 ЗАвтП. Съгласно изменението административното наказание за пътуване без превозен документ за превози в общинските транспортни схеми се увеличи от твърдия размер 10 лв. до наказание в диапазон от 10 до 50 лв[13]. Отново мотиви за конкретното изменение не са изложени[14].

 

§ 3.3. Приемане на нова Наредба на Столичния общински съвет за реда и условията за пътуване с обществения градски транспорт на територията на Столична община (НСОСРУПОГТТСО)

НСОСРУПОГТТСО[15] бе приета с Решение № 178 на СОС по Протокол № 51 от 05.04.2018 г. Според мотивите към новата Наредба „[п]риемането на наредбата е продиктувано от нуждата от преодоляване на несъвършенства в действащата уредба, подобряване на юридическата техника и структурата на основополагащия нормативен акт, регулиращ услугите, предоставяни от Столична община, както и осъвременяване на нормативната уредба и нейното усъвършенстване“. Съгласно § 2 от новата Наредба същата е приета на основание „(1) чл. 8 от Закона за нормативните актове, (2) чл. 21, ал. 1, т. 25 и 23 и (3) чл. 21, ал. 2 от Закона за местно самоуправление и местната администрация, (4) чл. 17, ал. 5, (5) чл. 36, ал. 4 и ал. 5, (6) чл. 91, ал. 11 и 12, (7) чл. 92, ал. 1 и 2 и (8) чл. 101, т. 1 от Закона за автомобилните превози, както и на основание (9) чл. 76, ал. 3 и (10) чл. 79 от АПК“[16].

На следващо място, съгласно § 4 от новата Наредба е отменена „Наредбата за реда и условия за пътуване с обществения градски транспорт на територията на Столична община“, приета с Решение № 520 от 26.09.2013 г. на Столичен общински съвет по Протокол № 48[17].

 

§ 4. Проблемите

Правните проблеми при осъществяването на контрола върху пътниците в Столичния обществен градски транспорт все още са налице, независимо от промените в нормативната уредба, описани по-горе.

 

§ 4.1. Компетентността на СОС

Старата Наредба бе издадена при липсата на изрична компетентност на Столичния общински съвет[18]. Новата Наредба, от друга страна, е издадена чрез позоваването на десет отделни правни основания (виж § 3.3. по-горе – бел – Г. Ш.). Посочените основания са от четири различни нормативни акта, а именно ЗНА, ЗМСМА, ЗАвтП, АПК.

Когато обаче текстът на всяка от цитираните разпоредби бъде сравнен (виж бел. под линия № 16), се достига до извода, че едва три от всички уреждат компетентност за издаване на подзаконов нормативен акт – чл. 8 ЗНА, чл. 76, ал. 3 АПК и чл. 21, ал. 1, т. 25 ЗМСМА. От тези три единствено чл. 21, ал. 1, т. 25 ЗМСМА е изрично относима към обществените отношения, които новата Наредба урежда. Отношението й спрямо чл. 8 ЗНА и чл. 76, ал. 3 АПК е отношение на специален към общ закон. Затова по силата на правилото специалният закон дерогира общия чл. 8 ЗНА и чл. 76, ал. 3 АПК не следва да бъде прилагани досежно издаването на новата Наредба, респ. органът, издал акта, не следва да се позовава на чл. 8 ЗНА и чл. 76, а. 3 АПК при издаването на акта.

Що се отнася до останалите посочени основания, то тези норми имат най-различно съдържание, като нито една от тях не урежда изрична законова компетентност на СОС за издаването на подзаконов нормативен акт, уреждащ отношенията при пътуване с обществен градски транспорт. Спред правната доктрина „[к]омпетентността е нормативно признатата способност на даден орган да издаде определен акт“[19]. Обратното, посочените разпоредби не установяват такава възможност. Те регулират различни правоотношения. Някои от тях установяват компетентност за издаването на подзаконови актове от общинския съвет (арг. от чл. 17, ал. 5 ЗАвтП). Други уреждат контролни правомощия на кметовете и оправомощени от тях длъжностни лица в рамките на дейността по осъществяване на превоз на пътници (арг. от чл. 91, ал. 11 и 12 и чл. 92, ал. 2 ЗАвтП). Трети уреждат права и задължения на трети лица, които нямат качеството на административни органи (арг. от чл. 36, ал. 4 и 5 ЗАвтП). Независимо от предмета си обаче тези разпоредби не уреждат компетентност на СОС да издаде новата Наредба. Затова позоваването на тях е безпредметно, макар и да показва нормотворческа недодяланост.

В заключение, трябва да бъде обърнато внимание, че с допълването на чл. 21 ЗМСМА чрез ЗИД ЗАвтП (обн., ДВ, бр. 9 от 26.01.2017 г.) празнината досежно компетентността на СОС за издаване на подзаконов нормативен акт, с който да бъдат уредени отношенията при пътуване в Столичния градски транспорт, бе преодоляна.

 

§ 4.2. Характер на санкцията за нередовен превозен документ и отношенията между пътниците и превозвача

В случай на установено пътуване без редовен превозен документ старата Наредба уреждаше задължение на пътника да закупи „карта за еднократно пътуване, продавана от контрольор по редовността на пътниците на стойност, двадесет пъти по-висока от цената на картата за еднократно пътуване“. С Решение № 270 по Протокол № 12 от 14.04.2016 г. на СОС от цитираният текст на старата Наредба отпада частта „на стойност двадесет пъти по-висока от цената на картата за еднократно пътуване“. След изменението чл. 34, ал. 3 от старата Наредба гласи: „[п]ри констатиран от контролните органи по редовността на пътниците случай на пътуване без редовен превозен документ или нарушаване реда в превозното средство, пътникът закупува карта за еднократно пътуване, продавана от контрольор по редовността на пътниците:

– в превозното средство картата се валидира от контрольора и дава право на пътника да продължи пътуването си със същото превозно средство;

– при слизане на нередовния пътник той заплаща стойността на картата за еднократно пътуване, продавана от контрольор по редовността на пътниците на спирката.

Следвайки тази тенденция, новата Наредба урежда същата санкция при непритежаване на редовен превозен документ[20]. Никъде в новата Наредба обаче не е дефинирано понятието „карта за еднократно пътуване, продавана от контрольор по редовността на пътниците“. Единствено от т. 1.13. на Приложение № 4 към новата Наредба се разбира, че стойността на картата за еднократно пътуване, продавана от контрольор по редовността на пътниците, е 30 лв. По този начин не става ясно какъв е юридическият характер на тази карта, респ. каква е правната квалификация на задължението за нейното закупуване. Квалификацията на задължението обаче е от съществено значение. Въз основа на нея може да се прецени действителността на самото задължение, реда за неговото изпълнение (съдебно или извънсъдебно), респ. реда за защита, а също и принудително изпълнение.

Струва ми се, че опит за изясняване на понятието може да бъде направен единствено по пътя на тълкуването. По мое мнение обаче тълкуването на уредбата води до (поне) два противоположни правни извода за квалификацията на това задължение.

 

Вариант 1: Задължението има административноправен характер

Ако в резултат на систематично тълкуване определим картата за еднократно пътуване, продавана от контрольор по редовността на пътниците, като превозен документ, който (1) се издава при наличието на изключителни обстоятелства и (2) единствено от контрольор по редовността на пътниците, който (3) е оправомощен да осъществява контрола от кмета на Столична община, бихме могли да заключим, че задължението за закупуването й има административноправен характер. В случая изключителните обстоятелства се изразяват в това, че тази карта се закупува в случай на установено пътуване без редовен превозен документ по смисъла на новата Наредба. С други думи, задължението за нейното закупуване е резултат от неправомерно поведение (пътуване без редовен превозен документ). Според мен правната квалификация на задължението за закупуване на картата може да бъде определена именно въз основа на признака, че тази карта се издава при установяване на пътуване без редовен превозен документ. След като неизпълнението на задължението за притежаване на редовен превозен документ по смисъла на новата Наредба би могло да доведе до реализиране на административнонаказателна отговорност (разбира се, при условие че пътникът откаже да закупи карта за еднократно пътуване, продавана от контрольор по редовността на пътниците – бел. – Г. Ш.), то тогава то е административно. Ако задължението е административно, то тогава и непосредствената санкция за неговото неизпълнение също би трябвало да е административна. Следователно картата за еднократно пътуване, продавана от контрольор по редовността на пътниците, е административно наказание, а нейното закупуване е реализирана административна отговорност. Като аргумент в подкрепа на тази теза би могло да се изтъкне и поведението на законодателя. Чрез изменението на ЗАвтП (виж § 3.2. по-горе, бел. Г.Ш.) законодателят изрично увеличи размера на безспорно административното наказание в чл. 101 ЗАвтП с цел то да съответства на размера на наказанието за аналогично (ако не и същото) нарушение по Старата Наредба, респ. Новата Наредба.  След като законодателят цели съотвествие на размера на наказанията по Старата, респ. Новата Наредба, и ЗАвтП, като наказанието по ЗАвтП има безспорен административен характер, то тогава според законодателя тези наказания имат еднакъв юридически характер – административен.

Редът за реализирането на административнонаказателната отговорност обаче се урежда от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН). Докато редът за реализиране на административна отговорност (ако допуснем, че е налице такава – бел. – Г. Ш.) чрез закупуване на карта за еднократно пътуване, продавана от контрольор по редовността на пътниците, в размер на 30 лв., се урежда от новата Наредба, т.е. от друг нормативен акт. Нещо повече, предвиденият ред в новата Наредба е в противоречие с реда по ЗАНН. Според ЗАНН:

· [з]а маловажни случаи на административни нарушения, установени при извършването им, когато това е предвидено в закон или указ (хипотезата на чл. 39, ал. 2, изр. 1 ЗАНН), или

· [з]а административни нарушения, установени при извършването им, когато това е предвидено в закон (хипотезата на чл. 39, ал. 2а, изр. 1 ЗАНН),

съответните контролни органи могат да налагат глоби. В хипотезата на чл. 39, ал. 1, изр. 1 ЗАНН глобата се налага в рамките на диапазона от 10 до 50 лева, докато в хипотезата на чл. 39, ал. 2а, изр. 1 ЗАНН глобата е в размер, „предвиден в съответния закон“. Общото, а и по-важно за целите на настоящия анализ, в двата състава е следното:

· глобата трябва да се наложи на местонарушението;

· за наложената глоба се издава фиш, който съдържа данни за (1) самоличността на контролния орган и (2) на нарушителя, (3) мястото и (4) времето на нарушението, (5) нарушените разпоредби и (6) размера на глобата.

Ако се върнем на уредбата на санкцията в новата Наредба, обаче ще видим, че новата Наредба не предвижда издаването на фиш, чрез който да бъде реализирана отговорността на пътника, пътуващ без редовен превозен документ. Новата Наредба, също така, не препраща и към правилата на ЗАНН относно „производството“ по закупуване на карта за еднократно пътуване, продавана от контрольор по редовността на пътниците. Не на последно място, ще посоча още веднъж, че новата Наредба не съдържа определение на понятието за карта за еднократно пътуване, продавана от контрольор по редовността на пътниците.

Затова, ако приемем, че тази санкция има административнонаказателен характер, то тогава редът за нейното налагане не съответства на предвидения в ЗАНН.

 

Вариант 2: задължението има гражданскоправен характер

Чл. 8, ал. 2 от новата Наредба гласи: „всеки редовен превозен документ се счита за договор между превозвача и пътника за съответното пътуване“[21]. При логическо тълкуване на тази разпоредба става ясно, че новата Наредба цели задължението за притежаване на редовен превозен документ да влече след себе си чисто гражданскоправни последици. Нещо повече, самото изпълнение на това задължение води до пораждане на граждански права и задължения. Независимо от наличието на тази разпоредба аз продължавам да споделям тезата, че отношенията между пътниците в Столичния градски транспорт и дружеството-превозвач са изцяло гражданскоправни[22]. Те се формират въз основа на сключения договор за превоз. Договорът обаче не се сключва с притежаването на редовен превозен документ по смисъла на новата Наредба, както гласи чл. 8, ал. 2 от новата Наредба, а с постигането на съгласие между страните. Договорът за превоз на пътници е консенсуален и притежаването или валидността на превозен документ не е от значение за неговата действителност или сключване (арг. от чл. 36, ал. 2 ЗавтП)[23],[24]. Ако отношенията между страните са гражданскоправни, тогава неизпълнението на задължението за заплащане на цената на превоза (непритежаване на редовен превозен документ в повечето хипотези в новата Наредба – бел. – Г. Ш.) представлява неизпълнение на договорно задължение. Следователно санкцията, предвидена от нормативен акт и възникваща вследствие на такова неизпълнение, би имала чисто гражданскоправен характер. Противното би означавало, че орган на власт с нормотворческа компетентност е обезпечил изпълнението по един гражданскоправен договор чрез въвеждането на административна отговорност в случай на неизпълнение от едната страна по договора. Затова по мое мнение има основание да се твърди, че задължението има характер на законова неустойка. Освен всичко изложено до тук, следва да се посочи още един аргумент. Според доц. Кристиан Таков, различното между глобата и законовата неустойка „е, че законовата неустойка отива в полза на кредитора, а глобата – принципно във фиска” (Таков, Кр., Гражданско право. Правни научни изследвания, С., 2018, с. 366). Доколкото в случай на пътуване без редовен превозен документ картата за еднократно пътуване, продавана от контрольор по редовността на пътниците се „купува” именно от контрольор, т.е. от служител на превозвача, то логично и житейски оправдано е „цената” за тази карта да отива именно в полза на превозвача, т.е. в кредитора. Следователно съгласно критерия, изведен от доц. Таков, закупуването на картата има характер именно на изпълнение на задължение за законова неустойка. Впрочем тезата, че тълкуваното в статията задължение има характер на законова неустойка като че ли се допуска и от самия доц. Таков (вж. Таков, Кр. цит. съч., с. 334, където авторът дава следния пример: „така например надали някой възприема нормативно установената неустойка за пътуване без билет като „прекомерна” с оглед размера й (в софийския градски транспорт транспорт тя е 10 пъти стойността на съответния билет; подчертаното е мое, бел. Г.Ш.)”. Ако това е така обаче, възникват (поне) следните три въпроса – (1) може ли да се иска намаляване на неустойката поради прекомерност или (2) обявяване на нейната нищожност поради накърняване на добрите нрави, или още по-дръзкото – (3) недействителност на основание, че същата представлява неравноправна клауза по смисъла на Закона за защита на потребителите.

В заключение, имайки предвид нормативната уредба, нейната цел, прилагане и развитие, не бих могъл да направя категоричен извод, че тази санкция представлява законова неустойка. От друга страна обаче, при съобразяването на гражданскоправния характер на отношенията между превозвача и пътниците не се наемам и да твърдя, че тази санкция има строго административноправен характер. Поради това смятам, че задължението за закупуване на карта за еднократно пътуване, продавана от контрольор по редовността на пътниците (макар и стойността на тази карта да е (не)нарочно скрита в новата Наредба – бел. – Г. Ш.), има неясен юридически характер.

За пълнота на изложението следва да бъде отчетено, че синхронизирането на размера на наказанието в ЗАвтП и новата Наредба чрез изменението на чл. 101 и приемането на новата Наредба противоречието закон-подзаконов нормативен акт досежно размера на глобата бе преодоляно. Както (1) размерът на картата за еднократно пътуване, продавана от контрольор по редовността на пътниците, така и (2) размерът на административното наказание за непритежаване на редовен превозен документ и отказ за закупуване карта за еднократно пътуване, продавана от контрольор по редовността на пътниците, са в рамките на уредения размер в чл. 101 ЗАвтП.

 

§ 4.3. Административнонаказателна отговорност за превозвача

Продължавам да споделям тезата, че превозвачът следва да носи административнонаказателна отговорност всеки път, когато допусне извършване на обществен превоз на пътници без документ за платена превозна цена[25]. До този момент вследстиве на прилагането на римската максима Lupus non mordet lupum не са ми известни случаи за издадени наказателни постановления, с които да е реализирана административнонаказателната отговорност на дружеството-превозвач.

 

§ 5. Заключение

След повече от 3 години правните проблеми, възникващи при осъществяването на контрола върху редовността на пътниците в обществения градски транспорт в столицата, са все още налице. Обсъждането на темата бе почти безрезултатно, а изменението в нормативната база – анемично. С преодоляването на отделни противоречия не бяха решени основните въпроси при реализирането на превоза на пътници в обществения градски транспорт. Проблемът за отговорността на пътниците в случай на пътуване без редовен превозен документ е все още актуален.

Целта на настоящата равносметка бе да изреди именно продължаващите да съществуват неясноти, а именно:

· неясен остава правният характер на отношенията пътник-превозвач;

· неясна остава правната квалификация на задължението за закупуване на карта за еднократно пътуване, продавана от контрольор по редовността на пътниците, в случай на пътуване без редовен превозен документ по смисъла на Наредбата;

o ако задължението по предходната точка има административнонаказателен характер, тогава неговото налагане противоречи на ЗАНН;

o ако задължението по предходната точка има гражданскоправен характер, тогава то не би следвало да се реализира посредством административна принуда.

Посочените неясноти са предизвикателства за правоприложителя. Те могат да доведат до различни правни изводи, всеки от които подкрепен със солидни аргументи. Квалифицирането на задължението за закупуване на карта за еднократно пътуване, продавана от контрольор по редовността на пътниците, е ако не невъзможно, то поне изключително трудно. Времето ще покаже как ще реагира правоприложителят и как това ще бъде отразено от нормотвореца. Ако се поеме по пътя на реализирането на административната отговорност, то тогава правилата в новата Наредба трябва да бъдат съобразени с правилата в ЗАНН. Въпросът за гражданскоправния характер на отношенията на превозвача и пътниците обаче също трябва да бъде съобразен. Ако нормотворецът реши да заложи изцяло на гражданскоправната уредба на контрола, то тогава отговорността за неизпълнение на задължението за притежаване на редовен превозен документ трябва да бъде изцяло гражданскоправна. Това би могло да се постигне с използването на общи условия, а не чрез подзаконов нормативен акт. Към настоящия момент обаче едно е сигурно – правната уредба на тези обществени отношения продължава да бъде неясна, а рискът от противоречива практика, включително и съдебна, все още е налице.

 

Бележки под линия:

[25] чл. 94, ал. 2 от ЗАвтП гласи: който допусне или разпореди извършването на обществен превоз на пътници без документ за платена превозна цена, се наказва с глоба или с имуществена санкция 1500 лв.