Бележки върху законопроекта от 24.09.2015 г. за изменение и допълнение на АПК в частта за касационното производство

                                 

В Народното събрание е постъпил законопроект № 554-01-158/24.09.2015 г. за изменение и допълнение на АПК[1],[2]. Законопроектът предвижда мащабни нормативни промени. Те обхващат и уредбата на касационното производство. Проектираният облик на последното ще бъде предмет на кратки бележки в рамките на настоящото изложение.

Срок за касационно оспорване

Чл. 211. (1) Жалбата се подава до Върховния административен съд касационния съд чрез съда, който е постановил решението, в 14-дневен срок от деня на съобщението, че решението е изготвено съобщаване на решението по реда на чл. 138.

(2) Главният прокурор или неговият заместник при Върховната административна прокуратура може да подава протест до Върховния административен съд касационния съд чрез съда, постановил решението, в едномесечен срок от деня, в който то е постановено.

[…][3],[4]

1. Замяната на фразата „Върховния административен съд“ (ВАС) с израза „касационния съд“ в чл. 211[5] и в други разпоредби на касационното производство произтича от цялостната идея на законопроекта да прехвърли касационната компетентност по множество категории дела от ВАС към административните съдилища (АС). Идеята е прагматична, тъй като по този начин върховната съдебна инстанция ще се разтовари от прекомерния брой производства. От друга страна обаче, освен че ще се натоварят значително районните съдилища, голям брой административни дела ще започнат вън от системата на АС и повечето от тях изобщо няма да влязат в тази система, тъй като законопроектът предвижда въвеждането на сериозна фискална бариера пред касационното оспорване. Така ще избледнее практическата реализация на тезата за специализирано административно правосъдие.

Форма и съдържание на жалбата и протеста

Чл. 212. (1) Жалбата или протестът се подава в писмена форма и трябва да съдържа:

[…]

4. точно и мотивирано посочване на конкретните пороци на решението, които съставляват касационни основания; посочване на касационните основания по чл. 209 и обосновка на конкретните пороци на решението, съставляващи съответното касационно основание;

[…]

(2) Оспорващият е длъжен да посочи всички доказателства, които иска да бъдат събрани, и да представи писмените доказателства, с които разполага. Касационната жалба се подписва от адвокат или юрисконсулт, освен когато жалбоподателят или неговият представител има юридическа правоспособност. Жалбоподателят е длъжен да приложи към жалбата всички доказателства, с които разполага, ако такива са допустими в съответното касационно производство.[6]

2. Изменението на чл. 212, ал. 1, т. 4 АПК изисква правното квалифициране и фактическата индивидуализация на обективираните в жалбата или протеста касационни основания. Фактическата индивидуализация на основанията обвързва съда, но същото не може да се твърди за тяхната правна квалификация. Ако все пак е нужна някаква юридическа мотивировка на касационното основание, би било достатъчно тя да обхване материалноправните или процесуалните разпоредби, които са нарушени от първоинстанционния съд, и правните последици на нарушението[7]. Напълно ненужно е да се квалифицират касационните основания от оспорващия по чл. 209 АПК. Вероятно авторите на проекта са въвели това изискване редом с предписанието за обосновка на „конкретните пороци на решението“, за да подчертаят, че индивидуализирането на касационно основание, само чрез посочване на съответната точка от разпоредбата на чл. 209 АПК и/или чрез текстуално възпроизвеждане на легални квалификации от същата (много често жалбоподателите постъпват точно така), не е достатъчно. Това обаче е напълно ясно и при действащата редакция на чл. 212, ал. 1, т. 4 АПК, поради което последната не трябва да се изменя, а само да се съблюдава стриктно от съдилищата.

3. Не е съвсем пълна формулировката „обосновка на конкретните пороци на решението“ (чл. 212, ал. 1, т. 4 АПК). Освен да се обосноват, т.е. да се мотивират, пороците на решението трябва и да се посочат. Действително не е възможно даден конкретен порок да се мотивира, без да се посочи, но, за пълнота на легалното предписание, посочването на конкретните пороци на решението също трябва да намери място в проекта на коментираната разпоредба.

4. Една от целите на чл. 212, ал. 2, изр. 1 АПК е да сведе до минимум броя на нередовните касационни жалби, като по този начин се спестят усилията на касационната инстанция да постановява разпореждания или определения за оставяне без движение на жалбите. Подобен нормативен подход е използван от законодателя в миналото[8]. Отчасти този подход е оправдан, но от друга страна, на фона на прогресиращото обедняване на населението, оскъпяването на касационното производство се явява лишено от социалното си основание.

Приложения

Чл. 213. Към жалбата или протеста се прилагат:

[…]

3. документ за платена държавна такса, ако такава се дължи, или молба по чл. 227а, ал. 2;

[…][9]

5. Допълнението в чл. 213, т. 3, е полезно, тъй като напътва касатора към надлежно сезиране на касационната инстанция. Дори обаче то да не съществуваше, правилото чл. 227а, ал. 2 би произвело същото изискване, което се съдържа в горепосоченото допълнение.

6. Интересно е да се отбележи, че по силата на т. 2б, б. „а“ и „б“ от Тарифа № 1 към Закона за държавните такси за таксите, събирани от съдилищата, прокуратурата, следствените служби и министерството на правосъдието, в първоинстанционното производство също се дължат такси. От последните жалбоподателят би могъл да бъде освободен посредством процесуален акт на първоинстанционния съд. Законопроектът обаче не предписва изрично дали в този случай са необходими приложенията на касационната жалба по чл. 213, т. 3.

Отговор на касационната жалба

Чл. 213а. (1) След като приеме жалбата или протеста, първоинстанционният съд изпраща препис от нея заедно с приложенията на другата страна, която в 14-дневен срок от получаването им може да подаде отговор. За отговора се прилагат съответно изискванията за касационната жалба.

(2) След подаването на отговора или след изтичането на срока по ал. 1 делото се изпраща на съда по касационното производство.[10]

7. Чл. 213а има за цел да замени техниката на препращането, която запълваше уредбата на касационното производство с разпоредбите на чл. 163, ал. 1–2 във вр. с чл. 228. Това би било полезно, тъй като от буквалното тълкуване на горепосочените действащи разпоредби следва, че съдия-докладчикът от касационната инстанция трябва да администрира жалбата или протеста. Съдебната практика изтълкува поправително чл. 163, ал. 1–2 във вр. с чл. 228, пренасяйки задължението за администриране върху съдия-докладчика от първоинстанционния съд. С проектирания текст на чл. 213а нуждата от поправително тълкуване ще отпадне. Заедно с това обаче ще бъде премахнато и условието за администриране по действащото правило на чл. 163, ал. 1 във вр. с чл. 228, а именно: „Ако жалбата или протестът са допустими […]“. По този начин чл. 213а превръща в норма едно от следствията на Тълкувателно решение № 4/17.10.2011 г. на ВАС по тълк. дело № 9/2010 г., ОСК, което задължава първоинстанционния съд да администрира оспорването, дори когато то е недопустимо. Така се стига до един процесуален парадокс и до едно практическо затруднение. Парадоксът се състои в това, че първоинстанционният съд изпълнява процесуалното задължение по връчване на препис от жалбата или протеста дори когато задължението съставлява част от съдържанието на едно несъществуващо процесуално правоотношение поради недопустимостта на оспорването. Практическото затруднение пък се изразява в това, че понякога нередовността на оспорването се свежда до липсата на преписи от жалбата или протеста. Тогава възниква въпросът: как ще връчи първоинстанционният съд преписите от жалбата или протеста, респ. от техните приложения, след като не разполага с правомощието да остави оспорването без движение, за да се представят от касатора въпросните преписи? На този въпрос не дават отговор нито горепосоченото тълкувателно решение, нито проектираната разпоредба на чл. 213а.

8. Чл. 213а, ал. 1, изр. 2 АПК предписва, че за отговора на касационното оспорване се прилагат „съответно“ изискванията за касационната жалба. Дори обаче използването на думата „съответно“ не може да преодолее разликите между някои реквизити на жалбата и на отговора. Защото последният не се нуждае от означаване на обжалваното решение или на пороците в решението, както изисква чл. 212, ал. 1, т. 3–4. Най-същественият реквизит на отговора са възраженията срещу касационната жалба. Този реквизит обаче не може да се извлече от „съответното“ прилагане на чл. 212.

Оставяне на жалбата и протеста без движение

Чл.213б. (1) Ако касационната жалба или протестът не отговарят на изискванията на чл. 212 и чл. 213, председателят на съда по касационното производство или неговите заместници, респективно председателя на отделението, с разпореждане ги оставя без движение и изпраща съобщение на оспорващия да отстрани нередовностите в 7-дневен срок от получаването му.

(2) Ако нередовностите не бъдат отстранени в срока по алинея 1, председателят на съда по касационното производство или неговите заместници, респективно председателят на отделението с разпореждане оставя жалбата или протестът без разглеждане и прекратява производството по делото. Когато нередовностите се открият в течение на производството, съдът процедира по същия начин, като постановява определение.

(3) С разпореждане на лицата по алинея втора касационната жалба се връща на първоинстанционния съд и когато е подадена след изтичането на срока за обжалване

(4) Актът по предходните алинеи може да се обжалва с частна жалба. Определението на съда по жалбата е окончателно.[11]

9. По подобие на предходната проектирана разпоредба, чл. 213б е насочен към нормативизирането на Тълкувателно решение № 4/17.10.2011 г. на ВАС по тълк. дело № 9/ 2010 г., ОСК, което лиши първоинстанционните съдилища от правомощието да контролират допустимостта на касационното оспорване[12]. Анализът на действащата правна уредба би могъл да предизвика сериозни съмнения в правилността на горепосоченото тълкувателно решение[13]. Евентуалното приемане на разпоредбата на чл. 213б би сложило край на тълкувателните съмнения. Под въпрос обаче ще остане причината за въвеждането на разпоредбата. Защото в наказателния и гражданския процес контролът върху жалбите се упражнява не само от съда, до който те са адресирани, но и от съда, чрез който се подават (вж. чл. 262, чл. 285 ГПК и чл. 323, чл. 351 НПК). Това поставя питането: какви са специфичните съдопроизводствени нужди на административния процес, различаващи се от тези на наказателния и гражданския процес, които обусловят предложеното нормативно разрешение, а именно: контролът върху касационните жалби и протести да се осъществява изключително и само от касационния съд? Очевидно такива специфични нужди не съществуват, което прави необяснимо проектирането на разпоредбата, особено като се има предвид, че една от целите на законопроекта е да се разтовари ВАС[14]. Чл. 213б обаче явно преследва обратната цел. Защото изключването на контрола за допустимост на касационното оспорване от правомощията на първоинстанционния съд обуславя едно произнасяне в повече (съответно – дело в повече) от страна на ВАС по всяка недопустима касационна жалба или протест.

10. Ясно е, че под „съд“ в чл. 213б, ал. 1, изр. 2 трябва да се разбира съдебният състав, който разглежда делото. Но председателят на съда, неговите заместници и председателите на отделенията също действат в качеството си на „съд“. С оглед на това, употребеният в чл. 213б, ал. 1, изр. 2 израз „по същия начин“ подвежда към мисълта, че дори когато делото се разглежда от съдебен състав, определението трябва да се постанови от лицата по изр. 1. Разбира се, едва ли на някой би му хрумнало да тълкува и прилага изр. 2 по този начин. Това обаче не означава, че е допустимо неглижирането на неясноти в нормативния текст, даващи поводи за двусмислие в тълкуването. Ето защо в изр. 2 вместо думата „съд“ би трябвало да се използва фразата „разглеждащият делото съдебният състав“.

11. По чл. 213б, ал. 2 може да се направят две забележки в процесуално-теоретичен план. На първо място, напълно ненужно в прекратителните актове на който и да било съд е да се употребяват кумулативно изразите „оставя жалбата (протеста) без разглеждане“ и „прекратява производството по делото“[15]. Двата израза имат почти едно и също съдържание. Разликата помежду им се изразява в това, че вторият израз, освен че декларира отказа на съда да разгледа жалбата или протеста, постановява и ретроактивното елиминиране на възникналите процесуални правоотношения между съда и страните. С други думи, оставянето на жалбата или протеста без разглеждане се използва само когато не са възникнали процесуални правоотношения по делото. Когато пък делото е образувано, достатъчно е то да се прекрати, без да се използва фразата „оставя без разглеждане“. Обратното води до ненужна тавтология на юридически термини. Освен това, от чисто практическа гледна точка, няма никаква опасност да бъде разгледана жалбата (протеста) по едно прекратено производство, за да е необходим изричният диспозитив, че тя се оставя без разглеждане, редом с диспозитива за прекратяване на делото. Защото „прекратяването на делото: 1) заличава с обратна сила процесуалното правоотношение; 2) обезсилва извършените по него процесуални действия; и 3) изключва възможността да се възобнови производството […]“[16].

На второ място, непривично за процесуалната мисъл е правомощието да се прекрати производството по делото с разпореждане. Последното може да бъде използвано за оставяне на жалбата или протеста без разглеждане. Прекратяването на делото обаче се извършва с определение. Авторите на законопроекта вероятно са предвидили хипотезата да се прекрати касационното производство с разпореждане на председателя на съда, неговите заместници или председателите на отделенията, защото, респектирани от съдебната статистика, съдилищата обикновено не пропускат да образуват производства дори по повод на очевидно недопустими сезирания. Освен това деловодните софтуерни продукти също „изискват“ образуването на дела. Ако обаче статистиката бъде забравена за момент, ще отпадне необходимостта от правомощието да се прекратява касационното производство с разпореждане. Защото идеята на разпореждането, с което се отрича жалбата или протеста, е да се предотврати деловодното затормозяване на съда с недопустими сезирания, така че още преди образуването и разпределението на делото касационното оспорване да бъде оставено без разглеждане. Ако по оспорването се образува дело, последното същевременно се разпределя по „софтуерна“ необходимост на съдия-докладчик и тогава вече разпореждането става излишно. Защото оттам нататък по допустимостта на оспорването ще се произнася съдебен състав с надлежното определение.

12. Не става ясно защо чл. 213б, ал. 3 визира само просрочието, изключвайки по този начин останалите процесуални пречки по чл. 215 АПК. Вероятно така се цели ограничаване на преценката за допустимост на председателя на съда, неговите заместници и председателите на отделенията (неточно означени като лицата по алинея втора, тъй като последната визира и съдебния състав, разглеждащ делото). Подобно ограничаване е теоретично и практически необяснимо. Би следвало съдебните състави, разглеждащи делото, и лицата по чл. 213б, ал. 2, изр. 1 да имат едни и същи правомощия.

Не е ясно също така защо чл. 213б, ал. 3 предписва, че „касационната жалба се връща на първоинстанционния съд и когато […]“. На първо място, ненужно е изобщо да се урежда връщането на касационната жалба на първоинстанционния съд. Защото така или иначе, след приключването на касационното производство не само жалбата, но и цялото дело се връща на първоинстанционния съд за архивиране. Ако ли пък връщането на делото за архивиране трябва да бъде предмет на регламентация в АПК, то такава регламентация трябва да има не само в хипотезата на оставяне на оспорването без разглеждане, но и в хипотезата на приключване на касационното производство с решение. На второ място, въпросителни предизвиква фразата „и когато“. Последната сочи към някакъв друг вече уреден случай на връщане на касационната жалба на първоинстанционния съд. Уредба на такъв случай обаче липсва.

Оставяне на жалбата и протеста без разглеждане и прекратяване на касационното производство

Чл. 215. (1) Жалбата или протестът се оставят без разглеждане, а образуваното касационно производство се прекратява, когато:

1. са подадени от лице или организация, които не са участвали в съдебното производство, освен в случаите по чл. 210, ал. 2;

2. решението или обжалваната му част не съществува;

3. са подадени след срока по чл. 211;

4. са подадени против решение, което не подлежи на касационно оспорване;

5. бъдат оттеглени или бъде извършен отказ от тях с писмено заявление;

6. са подадени срещу касационно решение.

(2) При наличието на основанията по алинея първа съдът с определение оставя касационната жалба или протеста без разглеждане и прекратява касационното производство. Определението може да се обжалва с частна жалба.[17]

13. Допълнението в чл. 215, ал. 1, т. 1 е полезно, тъй като правната теория тълкува действащата редакция чл. 215, ал. 1, т. 1 именно в смисъла, който му придава допълнението[18].

14. Добавянето на т. 6 в разпоредбата на чл. 215, ал. 1 е опит да се направи изброяването на процесуалните пречки в разпоредбата изчерпателно. Извън погледа на разпоредбата обаче остават случаите на неправосубектност на касатора, неподсъдност и наличие на касационно решение на оспорването[19]. Вследствие на това, с или без т. 6, изброяването на процесуалните пречки ще си остане неизчерпателно.

15. Относно кумулативната употреба на изразите „оставя без разглеждане“ и „прекратява производството“, вж. т. 11 от изложението.

Оставяне на жалбата и протеста без движение

Чл. 216. Жалбата или протестът се оставя без движение, когато не съдържа точно и мотивирано посочване на конкретните пороци на решението или не отговаря на изискванията на чл. 212 и 213, като на оспорващия се изпраща съобщение за отстраняване на нередовностите в 7-дневен срок. В тези случаи се прилага чл. 158.[20]

16. Пълната отмяна на чл. 216 е продиктувана от въвеждането на чл. 213б. По този начин разпоредбата за оставяне на оспорването без движение заема своето систематично място преди правилата за оставяне без разглеждане, докато при действащата правна уредба е избран обратният вариант. И двата варианта обаче си имат своята нормативна логика. Проектираният вариант е продиктуван от идеята, че в част от хипотезите на недопустимост на производството оспорването се оставя без движение и едва след това без разглеждане. Действащият вариант пък изхожда от тезата, че преценката за оставяне на оспорването без разглеждане винаги предхожда преценката за оставяне без движение, защото съществуват множество хипотези (напр. просрочие на жалбата /протеста/, атакуване на влязло в сила решение и др.), при които оспорването се оставя направо без разглеждане. Това е така, тъй като в тези хипотези евентуалното оставяне на жалбата или протеста без движение не би могло да изправи в тях някаква нередовност и те да станат допустими. С оглед на това действащата подредба на коментираните нормативни правила ми се струва по-издържана.

Разглеждане на делото

Чл. 217. (1) Делото се разглежда от тричленен състав на административен съд, когато решението е постановено от районен съд, от тричленен състав на Върховния административен съд, когато решението е постановено от административен съд, или от състав от един съдия на Върховния административен съд. Делото се разглежда от петчленен състав на Върховния административен съд, когато решението е постановено от тричленен състав на Върховния административен съд.

(2) Делото се разглежда в открито закрито заседание с участието на прокурор, освен ако съдът реши друго. При разглеждане в закрито заседание, прокурорът може да даде заключение по делото. Когато касационната инстанция е единствената съдебна инстанция, делото се разглежда в открито заседание.

(3) Когато по силата на този кодекс или на закон делото се гледа в открито заседание, или когато съдът реши делото да се разглежда в открито заседание, същото се насрочва в тримесечен срок от постъпване на касационната жалба, заедно с делото, в съда по касационното производство. При открито заседание делото се разглежда с участието на прокурор.

(4) При отлагане на делото, следващото заседание се насрочва в срок до един месец.[21]

17. По разпоредбата на чл. 217, ал. 1 могат да се направят две забележки. На първо място, разпоредбата не посочва хипотезата, при която ВАС действа в едноличен състав като касационна инстанция. Би трябвало такава хипотеза да не съществува, тъй като традиционно в нашето право касационните състави във всяка една разновидност на процеса (наказателна, гражданска или административна) се състоят най-малко от трима съдии. Ако обаче все пак се налага съществуването на въпросната хипотеза, необходимо е тя да бъде изрично описана. С други думи, първото изречение на чл. 217, ал. 1, след фразата „или от състав от един съдия на Върховния административен съд“ трябва да продължи с „когато решението е постановено от …“.

На второ място, в чл. 217, ал. 1, изр. 2 се натрупва повторението „Върховният административен съд“. По-удачно би било изречението да завърши с фразата „тричленен състав на същия съд“.

18. Чл. 217, ал. 2 въвежда едно изключително полезно изменение – закритото съдебно заседание по касационното дело[22]. Откритото заседание в масовия случай е излишно, тъй като протича без приемането на доказателства. Ако ли пък страните представят само писмени доказателства, също не възниква необходимост от провеждането на открито съдебно заседание, освен в случай че истинността на представените документи бъде оспорена. Колкото до становищата на страните по съществото на делото, напълно достатъчно е те да бъдат обективирани писмено. Ето защо провеждането на открито съдебно заседание по касационни дела довежда само до ненужно оскъпяване и удължаване на производството (освен ако не е наложително да се събират доказателства, различни от писмените), докато закритото заседание спестява процесуални ресурси.

19. Изр. 3 на чл. 217, ал. 2 съдържа продължение на идеята от § 44 на законопроекта, според която касационната инстанция може да се окаже единствената съдебна инстанция. Съществуват сериозни съмнения относно конституционосъобразността на идеята[23], тъй като чл. 119, ал. 1 от Конституцията изисква „[…] окончателното произнасяне по правния спор да бъде от съд както в организационен, така и във функционален смисъл“[24]. А когато „окончателното произнасяне по правния спор“ се осъществява единствено от касационна инстанция, последната разглежда пряко и по същество правния спор само в съответната нормативна хипотеза (вж. чл. 222, ал. 1). В останалите хипотези, по разрешения от несъдебната юрисдикция правен спор касационният съд ще се произнесе косвено (чрез контрол върху решението на юрисдикцията) и никога цялостно, поради ограниченията, наложени от касационните основания (вж. чл. 218 АПК). С оглед на това трудно може да се защити тезата, че касационният съд, в качеството си на единствена съдебна инстанция, осъществява в пълнота „окончателното произнасяне по правния спор“.

Другият проблем, свързан с особената хипотеза, при която касационният съд ще действа като единствена съдебна инстанция, е разпоредбата на чл. 208 АПК, в която не е проектирано изменение. Според въпросната разпоредба предмет на касационно оспорване може да бъде само и единствено първоинстанционното съдебно решение. Следователно необходимо е в текста на чл. 208 да се добавят и правораздавателните актове на административните юрисдикции. По-удачно би било обаче идеята за касационния съд като единствена съдебна инстанция (§ 44 и § 61 от законопроекта) да бъде изоставена.

Колкото до задължителността на откритото заседание по чл. 217, ал. 2, изр. 2, тя се явява напълно излишна и изглежда има по-скоро психологическата задача да внесе спокойствие у страните, че са имали възможността да се явяват поне веднъж пред съд, въпреки че закритото касационно заседание би било за тях същото толкова полезно, колкото и откритото, освен ако е необходимо да се приемат доказателствени средства, различни от документи.

20. Безспорно положителни са правилата, въвеждащи срокове при насрочването на откритото съдебно заседание. Макар и въпросните срокове да са инструктивни, те оформят някаква предсказуема темпорална рамка за развитие на производството.

Предмет на касационната проверка

Чл. 218. (1) Върховният административен съд Съдът по касационното производство обсъжда се произнася само по посочените в жалбата или протеста касационни основания пороци на решението.

(2) За валидността и допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съдът следи и служебно.[25]

21. Не може да бъде приветствана подмяната на израза „касационни основания“ с фразата „пороци на решението“ най-малко поради две причини: 1) използването на синоними за означаване на едно и също юридическо понятие е слабост на всеки нормативен текст[26]; 2) губи се явната терминологична връзка между чл. 218 и чл. 209 АПК. И все пак, макар да влошава качеството на нормативния текст, коментираното проектоизменение не е лишено от положителна страна. Не са малко касаторите, вкл. техните пълномощници с юридическо образование, които схващат неправилно термина „касационни основания“, поради което индивидуализират последните само чрез посочване на разпоредбата на чл. 209 и/или чрез възпроизвеждане на легалните квалификации от същата разпоредба. По този начин те упражняват ненадлежно своето право на касационно оспорване, което остава често несанкционирано от либерално настроените съдебни състави. Така се стига до съдебни решения, базирани на касационни основания, които изобщо не са конкретизирани в касационните жалби (протести). Вероятно с оглед на тези практически проблеми се предлага коментираната терминологична промяна в чл. 218, ал. 1. Изглежда авторите на законопроекта полагат усилия да коригират в правилна посока представите на участниците в касационното производство относно предмета на делото пред касационната инстанция, който се определя пряко от надлежно индивидуализираните касационни основания. Тези усилия са безспорно положителни откъм своята цел.

22. Чл. 218, ал. 1 премахва служебния контрол върху материалната законосъобразност на първоинстанционното решение. Скептицизъм по отношение на подобна идея вече е изказан в процесуалната ни теория. Защото „съответствието на решението с материалноправните норми не е «частноправен въпрос», то е иманентно на правораздавателната защита“[27].

23. Вместо да ограничава обсега на служебния касационен контрол, законопроектът би трябвало да го разшири с две хипотези на съществени нарушения на съдопроизводствените правила: 1) когато касационният съд отменя първоинстанционното решение, а в първоинстанционното производство са допуснати процесуални нарушения, засягащи лице без право на касационна жалба; 2) когато процесуалните нарушения са довели до неустановяване на такива факти, без които е невъзможно да се извърши преценка за правилното прилагане на материалния закон[28].

Доказателства

Чл. 219. (1) За установяване на касационните основания се допускат писмени доказателства. В касационното производство са допустими само писмени доказателства, с които се установяват съществени нарушения на съдопроизводствените правила, както и доказателства, свързани с нищожността или недопустимостта на обжалваното съдебно решение.

(2) Не се допускат доказателства за установяване на обстоятелства, несвързани с касационните основания. Недопустимо е писмено доказателство:

1. което не е било приложено към касационната жалба съгласно чл. 212, ал. 2; или

2. за което в касационната жалба липсва пояснение какво се установява с него.

3. което не е свързано с посочените касационни основания.[29]

24. Действащата разпоредба на чл. 219, ал. 1 представлява продукт на инерцията от действалото в недалечното минало контролно-отменително производство, в което се допускаха само писмени доказателства във връзка с отменителното основание „непълнота на доказателствата“[30]. Това положение беше механично пренесено в уредбата на касационното производство по ЗВАС /отм./, а след това и в АПК, без да се държи сметка за отпадането на непълнотата на доказателствата от легалния списък на касационните основания[31].

Посредством предлаганото изменение писмените доказателства се обвързват само с касационното основание „съществени нарушения на съдопроизводствените правила“, а за доказване на нищожността и недопустимостта на оспореното решение се допускат всички уредени от ГПК доказателствени средства[32]. Би трябвало обаче ограничаването на доказателствата до писмени такива по отношение на съществените нарушения на съдопроизводствените правила също да отпадне. Защото, ако бъде оспорен документ, удостоверяващ извършено пред първата инстанция процесуално действие (например: оспорване на подписа върху призовка), писмените доказателствени средства няма да са достатъчни[33].

25. Чл. 219 пропуска да изключи от наложените ограничения върху доказването хипотезата, при която се оспорва истинността на представените в касационното производство документи. В тази хипотеза би следвало да се допуснат всички предвидени в ГПК доказателствени средства.

26. От изтъкнатите съображения в т. 24 и т. 25 от изложението се налага извода, че de lege ferenda удачно би било да отпаднат всички ограничения относно вида (писмени, гласни или веществени) на допустимите в касационното производство доказателствени средства. Защото напълно достатъчна е легалната лимитация, свързана със самия предмет на доказване по касационното дело[34].

27. Чл. 219, ал. 2 въвежда едно ново ограничение в доказателствената дейност пред касационната инстанция. Ограничението засяга формата на доказателственото искане, неговото съдържание и времето на осъществяването му, както и времето на представяне на визираното в искането писмено доказателство, вследствие на което за страните отпада възможността да представят документи в евентуалното открито съдебно заседание, т.е. проектираният текст на чл. 219, ал. 2 урежда преклузивен срок. С оглед бързината в правораздаването и процесуалната дисциплина, това би следвало да се оцени позитивно.

Забрана за фактически установявания

Чл. 220. Върховният административен съд Съдът по касационното производство преценява прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение.[35]

28. Прави впечатление, че в законопроекта се използва на някои места терминът „касационният съд“, а на други места, какъвто е случаят с чл. 220, се предпочита изразът „съдът по касационното производство“. Въпрос на добра правотворческа техника е да се избере един от двата термина, който да бъде използван последователно в целия законопроект, защото, както вече се изтъкна в т. 21 от изложението, нормативната синонимия не представлява достойнство на закона.

Решение по касационното оспорване

Чл. 221. (1) Върховният административен съд Съдът по касационното производство се произнася с решение в едномесечен срок от заседанието, в което е приключило разглеждането на делото, освен ако в специален закон не е предвидено друго.

(2) Върховният административен съд Съдът по касационното производство оставя в сила решението или го отменя в оспорваната му част, ако е неправилно.

(3) Когато решението е недопустимо, Върховният административен съд съдът по касационното производство го обезсилва в оспорваната част, като прекратява делото, връща го за ново разглеждане или го препраща на компетентния съд или орган.

(4) Когато административният орган със съгласието на останалите ответници оттегли административния акт или издаде акта, чието издаване е отказал, Върховният административен съд съдът по касационното производство обезсилва постановеното по този акт или отказ съдебно решение като недопустимо и прекратява делото.

(5) Когато решението е нищожно, Върховният административен съд съдът по касационното производство обявява нищожността му изцяло и ако делото не подлежи на прекратяване, го връща на първоинстанционния съд за постановяване на ново решение.

(6) Когато пред Върховния административен съд съда по касационното производство е сключено споразумение, съдът го потвърждава с определение, с което обезсилва съдебното решение и прекратява делото.[36]

29. Чл. 221, ал. 1 пропуска да уреди срок за произнасяне в случая, когато открито съдебно заседание не се провежда.

Правомощия на Върховния административен съд касационния съд при отмяна на решението

Чл. 222. (1) Когато отмени решението, Върховният административен съд касационния съд решава делото по същество.

(2) Върховният административен съд касационния съд връща делото за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд, когато:

1. установи съществено нарушение на съдопроизводствените правила;

2. трябва да се установят факти, за които събирането на писмени доказателства не е достатъчно. трябва да се установят факти от значение за делото.[37]

30. Действащата редакция на чл. 222, ал. 2, т. 2 е неприложима в касационното производство[38], тъй като непълнотата на доказателствата не представлява касационно основание. Проектираната редакция, за разлика от действащата, не е неприложима, но не е съвсем удачна. Защото, ако има непълнота на фактическите констатации, те могат да се дължат само и единствено на процесуални нарушения (арг. чл. 209), последиците от които са уредени в чл. 222, ал. 2, т. 1. При това положение възниква питането: защо предложеният текст на чл. 222, ал. 2, т. 2 урежда частен случай на процесуално нарушение на първоинстанционния съд?

Отговорът на питането може да се сведе до следното предположение: вероятно авторите на законопроекта целят уреждане на правомощието на касационния съд да следи служебно за установеността на всички правнорелевантни факти. За постигането на подобна цел действително трябва да се въведе нов нормативен текст, но не в чл. 222, а в чл. 218 (вж. т. 23 от изложението). Освен това текстът не трябва да се ограничи с посочване неустановеността на фактите, както е сторено в проектираната разпоредба на чл. 222, ал. 2, т. 2, а трябва изрично да посочи причината за неустановеност на фактите (съществени нарушения на съдопроизводствените правила) и служебното правомощие на касационната инстанция да установи тази причина. В противен случай предложеният текст на чл. 222, ал. 2, т. 2 може да даде повод за тълкувателни съмнения и въпроси, а именно: дали прикрито не се въвежда непълнотата на доказателствата като касационно основание и дали неустановеността на факти може да се констатира служебно.

Такси в касационното производство

Чл.227а (1) Касационният жалбоподател внася предварително държавна такса в размер на 250 лв. за гражданите и в размер на 5000 лв. за организациите и държавните органи.

(2) Държавна такса по производството не се внася от граждани, за които е признато от съда, че нямат достатъчно средства да я заплатят. При разглеждане на молбата за освобождаване от държавна такса, съдът взема предвид:

1. доходите на лицето и на неговото семейство;

2. имущественото състояние, удостоверено с писмена декларация;

3. семейното положение;

4. здравословното състояние;

5. трудовата заетост;

6. възрастта;

7. други относими обстоятелства.

(3) С крайния съдебен акт, съдът осъжда да заплатят държавни такси, в размер на два процента от материалния интерес по делото, когато той е определяем.[39]

31. Освен разноските за приподписване на касационната жалба от адвокат, законопроектът възлага в тежест на жалбоподателя държавна такса, която се явява прекомерно висока за националния ни жизнен стандарт. По този начин касационното производство става недостъпно за една много голяма част от българските граждани. Вярно е, че чл. 227а, ал. 2 предвижда хипотезата за освобождаване от държавна такса. Но все пак освобождаването от такса е бъдещо несигурно правно действие. Същевременно напълно сигурно е, че по силата на чл. 213а, ал. 1 първоинстанционният съд ще връчи преписи от касационната жалба на останалите страни по делото, без все още да е налице произнасяне по освобождаването от държавна такса. Това може да доведе до разноски на страните за изготвяне на отговори по жалбата. С тези разноски касаторът ще бъде натоварен впоследствие при оставянето на жалбата му без разглеждане, ако не бъде освободен от такса и той не заплати същата, преценявайки я като прекомерно имуществено бреме. Ето защо, въпреки проектираната разпоредба на чл. 227а, ал. 2, касационното обжалване си остава един прекомерен риск за гражданите с по-ниски имуществени възможности. И не само за гражданите. Чл. 227а, ал. 2 не предвижда освобождаване на организации от държавни такси. За дребния бизнес обаче сумата от 5000 лв. може да се окаже непосилна.

С оглед на гореизложените съображения идеята за разтоварване на касационната инстанция посредством висока фискална бариера се явява твърде непригодна за националната ни действителност. По-удачно би било потокът от касационни дела да се редуцира посредством допълнителни предпоставки за допустимост на касационното оспорване по образеца на чл. 280, ал. 1 ГПК[40].

32. Дори ако се оцени като полезна идеята за високи държавни такси в касационното производство по административни дела, не може да се каже същото за административнонаказателните дела. Недопустимо е защитата срещу наказателни или административни санкции да бъде поставена в зависимост от фискални задължения. А тъкмо до това ще доведе чл. 227а поради субсидиарното прилагане на АПК в административнонаказателния процес (вж. чл. 63, ал. 1 ЗАНН). Ето защо в преходните и заключителни разпоредби на законопроекта трябва да бъде заложено съответното изменение на ЗАНН, което да изключи прилагането на чл. 227а по административнонаказателни дела.

33. Разпоредбата на чл. 227а, ал. 3 пропуска да уреди някои важни въпроси, свързани с таксите, а именно: а) лицата, които се осъждат; б) задължението на съда да върне на касатора разликата между предварително внесената и окончателната държавна такса, когато предварително внесената сума се окаже по-висока; в) размерът на окончателната държавна такса по делата с неопределяем материален интерес или с нематериален интерес.

Заключение

Законопроектът, в частта си относно касационното производство по АПК, има като цяло добра насоченост. Наложително е обаче да се премахнат някои неприемливи тези, а също и да се прецизират онези положителни нормативни идеи на законопроекта, които са неизчистени от правотехническа или процесуално-теоретична гледна точка. В противен случай би било по-удачно да се съхрани действащата уредба на касационното производство.

Бележки под линия:

[40] Подобен подход е следван в немския административен процес – вж. § 124 VwGO. Достъпно на: <http://www.gesetze-im-internet.de/vwgo/__124.html>.