Сигнал за противоречива съдебна практика по отношение темпоралната важимост на решенията на Конституционния съд

(сигнал № 20 от инициативата „Сигнализирай: Правото!“)

(бел. ред. – Р. Н. – другите два сигнала до Върховен административен съд, депозирани от Професионален сайт „Предизвикай правото!“ чрез Стефан Тихолов и Тюркер Моллахасан, преди започване работата на Звеното за анализи и тълкувателна дейност: вж. тук и тук)

(Константин Кунчев, д-р Васил Петров)

Със сигнал, депозиран в деловодството на Върховния административен съд под вх. № 6698/16.04.2019 г., членовете на Звено за анализи и тълкувателна дейност във Върховния административен съд бяха информирани за съществено различие в тълкуването и прилагането на едни и същи разпоредби от Конституцията, пряко касаещи последиците на съдебния контрол за конституционност в контекста на съдебния контрол над индивидуални административни актове.

Считаме, че с представеното по-долу противоречие в съдебната практика са изпълнени предпоставките както за сезиране на Конституционния съд с искане за даване на задължително тълкуване на конституционна норма (по реда на чл. 150, ал. 1 КРБ във вр. с чл. 149, ал. 1, т. 1 КРБ), така и за отправяне на искане за приемане на тълкувателно решение от ВАС (съгласно чл. 124, ал. 1, пр. 1 ЗСВ).

I. По противоречиво разрешавания въпрос

1. Както е известно, съгласно общото задължително тълкуване на Конституцията, дадено с Решение № 22 от 31.10.1995 г. на КС по к.д. № 25/1995 г., когато Конституционният съд обяви за противоконституционен закон, с който се отменя или изменя действащ закон, последният възстановява действието си в редакцията преди отмяната или изменението от влизане в сила на решението на съда.

Според мотивите на цитирания акт изразът „не се прилага“, употребен в чл. 151, ал. 2, изр. 3 КРБ, съдържа забрана за прилагане на закона занапред. Тя е безусловна, императивна и за постоянно. Като последица от тази забрана следва, че обявеният за противоконституционен закон престава да действа и да регулира обществени отношения[1]. Същевременно изрично се посочва и че при наличието на ясния текст на чл. 151, ал. 2 КРБ трудно може да се обоснове обратно действие на решение на Конституционния съд с аргумента, че то се налага предвид спецификата на правния спор (т. напр. Решение № 14 от 18.12.2013 г. на КС по к. д. № 17/2013 г.).

Така изяснени, правните последици на решенията на Конституционния съд за установяване противоконституционност на закон не намират единно разбиране в административното правораздаване, що се касае до заварените административни правоотношения и съдебно-административни производства и преценката за съответствие на административните актове с материалния закон – чл. 142, ал. 1 АПК.

2. Неяснотата в съдебната практика е преди всичко по въпроса за това какво е действието на решението на Конституционния съд, с което се обявява противоконституционност на закон, по отношение на заварени правоотношения и висящи съдебни производства, изобщо, и в частност, с оглед на задължението на административния съд да приложи императивната норма на чл. 142, ал. 1 АПК.

Този тълкувателен проблем относно темпоралната важимост на решенията на Конституционния съд за установяване на противоконституционност на законите и на другите актове на Народното събрание е от съществено значение както за преценката за материална законосъобразност на оспорените пред съда индивидуални административни актове, така и за изхода на делото.

2.1. Според едното становище рeшeниeтo нa Koнcтитyциoнния cъд имa дeйcтвиe и пo oтнoшeниe нa виcящи, нeзaвъpшeни, нo възни?нaли въз основа на oбявeнaтa зa пpoтивo?oнcтитyциoннa разпоредба пpaвooтнoшeния и съдебно-административни производства, като издадените индивидуални административни актове са незаконосъобразни и подлежат на отмяна, независимо че към издаването им законът е бил действащ.

В този смисъл напр. са:

– Рeшeниe № 12272 от 11.10.2018 г. пo aдм.д. № 10171/2018 г., ВАС, 5-членен състав;

– Решение № 235 от 09.01.2015 г. пo aдм.д. № 4690/2014 г., ВАС, VІІ o.;

– Решение № 15499 от 12.12.2018 г. по адм.д. № 11025/2017 г., ВАС, I о.;

– Решение № 6603 от 04.06.2015 г. по адм.д. № 905/2015 г., ВАС, VІ о.;

– Решение № 9021 от 03.07.2018 г. по адм.д. № 308/2017 г., ВАС, V о.

2.2. Според другото становище рeшeниeтo нa Koнcтитyциoнния cъд имa дeйcтвиe само занапред, като индивидуалните административни актове са законосъобразни и не подлежат на отмяна, тъй като към издаването им законът е бил действащ и е предвиждал основание за издаването им.

Т. напр.:

– Решение № 9355 от 09.07.2018 г. пo aдм.д. № 11520/2016 г., ВАС, V o.;

– Решение № 10148 от 25.07.2018 г. пo aдм.д. № 13901/2016 г., ВАС, V o.;

– Решение № 8658 от 26.06.2018 г. по адм.д. № 5133/2017 г., ВАС, V o.;

– Решение № 14320 от 21.11.2018 г. по адм.д. № 12349/2017 г., ВАС,V о.;

– Peшeниe № 13845 от 15.12.2016 г. пo aдм.д. № 1118/2016 г., ВАС, VІІ o.

II. Предложения

Както е видно и от мотивите на посочените съдебни решения, неяснотата, породила противоречия в съдебната практика, е преди всичко относно последиците (действията) на позитивното решение на Конституционния съд, с което се обявява закон за противоконституционен. Конкретно, неяснотата е относно тълкуването на чл. 151, ал. 2, изр. 3 КРБ в контекста на непосредственото действие на нормите на върховния закон (чл. 5, ал. 1 и ал. 2 КРБ).

Доколкото Конституционният съд е върховен тълкувател на КРБ и само той може по общозадължителен начин (чл. 149, ал. 1, т. 1 КРБ) да изясни правните последици на собствените си актове[2], то считаме, че е налице основание за сезиране от страна на Пленума на Върховния административен съд по чл. 150, ал. 1 КРБ с искане Конституционният съд да упражни правомощието си по чл. 149, ал. 1, пр. 1 КРБ със следния въпрос:

„Как следва да се тълкуват разпоредбите на чл. 151, ал. 2, изр. 3 КРБ във вр. с чл. 5, ал. 1 и ал. 2 КРБ относно действието на решението на Конституционния съд, с което се обявява противоконституционност на закон, по отношение на заварени правоотношения и висящи съдебни производства?“

В контекста на административното правосъдие ние също така считаме, че е налице основание и за сезиране на Пленума на Върховния административен съд с искане за образуване на тълкувателно дело по въпроса:

„Следва ли административният съд, с оглед нормата на чл. 142, ал. 1 АПК, да приложи материалноправна административна норма, действала към момента на издаване на административния акт, ако към момента на оспорване на акта влезе в сила решение на Конституционния съд, с което нормата бъде обявена за противоконституционна?“

Основен гарант за установените в чл. 5, ал. 1 и ал. 2 КРБ принципи на върховенство на Конституцията и нейното непосредствено действие в правната ни система е Конституционният съд. Неговите решения съгласно чл. 14, ал. 6 ЗКС са задължителни за всички държавни органи, юридически лица и граждани. Съдилищата обаче, вкл. административните, са също толкова призвани да бдят за върховенството на Конституцията и да я прилагат непосредствено по делата, колкото и Конституционният съд.

Липсата на единство в практиката на административните съдилища по въпроса за действието на решенията на Конституционния съд, с които се обявява за противоконституционен приложим по делото закон, а особено съществуването на съдебна практика, която настоява за прилагане на вече обявен от Конституционния съд за противоконституционен закон, според нас създава предпоставки за подриване на авторитета на Конституционния съд като върховния тълкувател на Конституцията и за накърняване на принципа за върховенство на закона, утвърден в нормата на чл. 4, ал. 1 КРБ. Законът се прилага нееднакво по дела, пряко касаещи свободите, правата и законните интереси на гражданите и организациите на граждани, което е недопустимо.

С оглед гореизложеното и предвид нуждата от правилното и еднозначно разрешение в правоприлагането считаме, че са налице основания за сезиране на най-висшите съдебни органи в конституционното и административното правосъдие с посочените въпроси от тълкуването на Конституцията и закона.

Бележки под линия:

[2] Именно с тези мотиви неотдавна състав на Гражданската колегия на Върховния касационен съд сезира Общото събрание на своята колегия с искане тя да сезира Конституционния съд за задължително тълкуване на разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изр. 3 КРБ във връзка с въпроса „Какви са правните последици от решенията на Конституционния съд в хипотеза, когато се обявява за противоконституционен закон с еднократно действие, и по-конкретно закон, с който е извършено отчуждаване на движимо и недвижимо имущество от персонално посочен в закона кръг от лица, без обезщетяване и без отчуждаването да е било поставено в зависимост от конкретни държавни и обществени нужди?“. Достъпните данни (на сайта на Върховния касационен съд: http://www.vks.bg/vks_p02_0585.htm) сочат, че ОСГК е отклонила това искане, за което може само да се съжалява.