Правен режим на оценката на въздействието върху околната среда по вторичното право на Европейския съюз

* Настоящата публикация може да бъде изтеглена в .pdf формат тук.

 

Увод

По своята правна същност оценката на въздействието върху околната среда (ОВОС) е правно регламентирана процедура за оценка на отрицателните последици от антропогенното въздействие върху околната среда чрез инвестиционни проекти, свързани със строителство, дейности и технологии. Тя е правно средство с превантивен характер за опазването на околната среда[1]. В разглежданата област, сред кръга на правните актове със задължителен характер за държавите членки, понастоящем е в сила една директива, а именно Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13.12.2011 г. относно оценка на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (OB L 26, 28.01.2012 г.). Освен нея, по-долу ще бъде анализирана накратко и съдебната практика на Европейския съюз (ЕС) по нейното прилагане. С това научно изследване се цели подпомагането на учени, практикуващи специалисти и обучаващи се, както юристи, така и еколози, в дейността им по анализиране и прилагане на европейското екологично законодателство. Изследването е съобразено със законодателството, в сила към 24.09.2021 г.

 

I. Обща характеристика на Директива 2011/92/ЕС

С чл. 14 от тази директива е отменена първоначално приетата в тази насока Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27.06.1985 г. относно оценка на въздействиeто на някои публични и частни проекти върху околната среда (OВ L 175, 5.07.1985 г., изм. и доп.)[2]. Разглежданата директива е изменена и допълнена в 2014 г. с Директива 2014/52/ЕС[3]. Същевременно тя е свързана с Конвенцията по оценка на въздействието върху околната среда в трансграничен контекст (Еспо, 28.02.1991 г), към която ЕС се присъедини с Решение на Съвета от 27.06.1997 г. (непубликувано)[4]. Република България също е страна-участник в тази конвенция[5]. Впоследствие ЕС се присъедини и към Протокола за стратегическа екологична оценка към Конвенцията за оценка на въздействието върху околната среда в трансграничен контекст (Киев, 21.05.2003 г.) с Решение 2008/871/ЕО[6], като нашата страна също е участник в този протокол[7].

В чл. 1, § 2 от разглежданата директива фигурират дефиниции на редица правни понятия, сред които могат да бъдат споменати: „проект“ е: – извършването на строителни работи или изграждане на инсталации или схеми; – друга намеса в естествената околна среда и ландшафта, включително добив на полезни изкопаеми (б. „а“); „разрешение за изпълнение“ е решението на компетентния орган или органи, което дава право на възложителя да реализира проекта“ (б. „в“); „оценка на въздействието означава процес, състоящ се във: i) изготвянето на доклад за оценка на въздействието върху околната среда от страна на възложителя на проекта, както е посочено в чл. 5, §§ 1 и 2; ii) провеждането на консултации, съгласно чл. 6 и по целесъобразност, в чл. 7; iii) разглеждането от компетентния орган на информацията, която е представена в доклада за оценка на въздействието върху околната среда, и евентуално на допълнителната информация, която е предоставена, при необходимост, от възложителя на проекта в съответствие с чл. 5, § 3, както и получената чрез консултациите релевантна информация съгласно членове 6 и 7; iv) обоснованото заключение на компетентния орган относно значителното въздействие на проекта върху околната среда, като се вземат предвид резултатите от разглеждането, посочено в точка iii, и по целесъобразност, собственото му допълнително разглеждане; и v) включването на обоснованото заключение на компетентния орган в решенията, посочени в член 8а“ (б. „ж“). Тя обаче не се прилага спрямо проекти, свързани с националната отбрана или гражданската защита, преценявани за всеки конкретен случай (чл. 1, § 3), или спрямо проекти, свързани с отделен нормативен акт на националното законодателство, ако се удовлетворяват нейните цели и предоставянето на информация (чл. 1, § 4). Като нейн недостатък може да се изтъкне обстоятелството, че тя не съдържа дефиниция на правното понятие „околна среда“. Вместо това в чл. 3 са изброени „факторите“ (в смисъл на обектите – бел. авт.), върху които въздейства (пряко или непряко) съответният проект, а именно: хората, флората и фауната; почвата, водата, въздуха, климата и ландшафта; материалните активи и културното наследство; взаимодействието между тези „фактори“.

Могат да бъдат посочени следните правни мерки за опазване на околната среда в нейната цялост по директивата:

1) специални правила, уредени в чл. 2, относно организацията на процедурата по ОВОС, сред които: а) задължение за държавите членки да уредят в законодателството си издаването на разрешение за изпълнение на („инвестиционни“ – бел. авт.) проекти, определени в чл. 4, които могат да окажат значително въздействие върху околната среда в рамките на (процедура по – бел. авт.) оценка на тяхното въздействие върху околната среда, преди одобряването им (§ 1); б) правна възможност за тези държави за съвместяване на процедурата по ОВОС с други процедури по издаване на разрешение за реализацията на определени проекти (§ 2); в) правна възможност за същите държави за съвместяване на процедурата по ОВОС с процедури по оценяване на въздействието на проекти съгласно директиви 92/43/ЕИО[8] и 2009/147/ЕО[9] (§ 3); г) правна възможност за страните членки в „изключителни случаи“ да освободят даден проект от задължението да бъде подложен на ОВОС, когато тази процедура може да окаже „отрицателно въздействие върху целите на проекта“, но при условие че се удовлетворяват целите на директивата (§ 4); д) правна възможност за тези държави да не подлагат проект, приет със специален закон, на „обществени консултации“ в хода на процедура по ОВОС, но ако също се удовлетворяват целите на тази директива, като в тези случаи трябва да бъде уведомена Комисията (§ 5).

2) задължение за страните членки да уредят в законодателството си проектите, изброени в приложение І към директивата, да подлежат задължително на ОВОС (чл. 4, § 1), съчетано с правна възможност за тях проектите, изброени в приложение ІІ към директивата, да подлежат на ОВОС само ако отговарят на определени изисквания, установени от съответната държава членка (т.е. става дума за незадължителна ОВОС, извършвана по преценка на съответния компетентен орган – бел. авт.). За целта тези държави, ако въвеждат „прагове и критерии“ с оглед на прилагането на § 2, трябва да вземат предвид критериите за подбор по приложение III (§ 3). При преценката на необходимостта от извършване на ОВОС на компетентния орган съгласно приложение II към директивата, възложителят на проекта е длъжен да предостави информация за „характеристиките на проекта и вероятните значителни последици от него за околната среда“ (§ 4), като тази преценка на компетентния орган трябва да бъде достъпна за обществеността (§ 5);

3) специални правила относно някои задължения и правни възможности на възложителя на проекта (по-долу за краткост „възложителят“), свързани с доклада за ОВОС (чл. 5). Те включват: а) задължение за възложителя да изготви доклад за ОВОС и изброяване на минималните реквизити на този доклад (§ 1); б) правна възможност за това лице да поиска от компетентния орган, издаващ разрешението по ОВОС, да му даде становище „относно обхвата и степента на подробност на информацията“, която трябва да се включи от него в доклада по ОВОС (§ 2); в) задължение за възложителя да гарантира разработването на доклада от компетентни експерти (§ 3, б. „а“); г) правна възможност за възложителя да поиска от други компетентни органи, разполагащи с информация за околната среда, получаването на такава информация, съчетана със задължение за тези органи да му я предоставят (§ 4);

4) специални правила относно общественото обсъждане на доклада по ОВОС (чл. 6). Те се отнасят до: а) задължението за държавите членки да определят органите и лицата, които могат да участват в общественото обсъждане с оглед на изразяване от тях на становище по доклада по ОВОС (§ 1); б) задължението за тези държави да осигурят предварително информиране на обществеността за обсъждането на доклада по ОВОС (§ 2); в) задължението за същите държави да регламентират „разумен срок“ за предварително предоставяне на информация относно общественото обсъждане и доклада по ОВОС (§ 3); г) задължението за страните членки да предоставят на обществеността възможности за изразяване на мнение за доклада по ОВОС (§ 4); д) правната възможност за тези държави да регламентират средствата и начините за информиране на обществеността относно общественото обсъждане, вкл. по електронен път на техните Интернет страници (§ 5); е) задължението за държавите членки да определят „разумни срокове“ за различните етапи“ на процедурата по ОВОС (§ 6); ж) задължението за същите държави да регламентират срок за уведомяване на обществеността, не по-малък от 30 дни, преди датата на общественото обсъждане (§ 7);

5) задължение за тези държави да предоставят на други държави членки информация относно потенциалното трансгранично въздействие на проекта върху околната среда и да се консултират с тях (чл. 7). То е свързано с Конвенцията за ОВОС в трансграничен контекст;

6) задължение за тези държави да уредят в законодателството си изискване разрешението за изпълнение на проекта на компетентния орган да отчита информацията по чл. 5, мнението на съответните органи и обществеността по чл. 6 и становището на другите държави по чл. 7 (чл. 8);

7) специални правила относно решението на компетентния национален орган по ОВОС за издаване на разрешение за (т.е. за разрешаване на) извършването на определена дейност (чл. 8а);

8) задължение за държавите членки да осигурят в законодателството си възможност за обществеността, както и за съответната друга държава членка в случай на трансгранично въздействие върху околната среда, да бъде информирана относно решението за издаване или отказ от издаване на разрешение за изпълнение на проекта (чл. 9), както и да осигурят избягване на конфликт на интереси при издаването на това решение (чл. 9а);

9) определяне на ограничения за предоставянето на информация относно въздействието на проекта върху околната среда в случаите на наличие на производствена или търговска тайна, закрила на интелектуалната собственост и защита на обществен интерес (чл. 10);

10) задължение за страните членки да уредят в законодателството си санкции за нарушаване на националното законодателство, транспониращо тази директива, които да бъдат „ефективни, съразмерни и възпиращи“ (чл. 10а)[10];

11) задължение за тези държави да осигурят в законодателството си възможност за „заинтересуваната“ общественост да има достъп до правосъдие във връзка със съдебния контрол върху административните актове, свързани с процедурата по ОВОС (чл. 11). То е свързано с Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхус, 25.06.1998 г.)[11];

11) задължение за тези държави и за Комисията да си обменят информация относно придобития опит в прилагането на тази директива (чл. 12, § 1);

12) задължение за тези държави да информират Комисията за приетите разпоредби от националните нормативни актове, свързани с предмета на разглежданата директива (чл. 13).

Към директивата фигурират 7 приложения, озаглавени, както следва: Приложение І. Проекти по чл. 4, § 1; Приложение ІІ. Проекти по чл. 4, § 2; Приложение IIа. Информация по чл. 4, § 4 (Информация, която трябва да се предостави от възложителя на проекта във връзка с проектите по приложение II); Приложение ІІІ. Критерии за подбор по чл. 4, § 3 (Критерии за определяне дали проектите по приложение II следва да подлежат на оценка на въздействието върху околната среда); Приложение ІV. Информация по чл. 5, § 1 (Информация за доклада за оценка на въздействието върху околната среда); Приложение V. (ненаименовано) в 2 части, озаглавени, както следва: Част А. Отменена директива и нейните последващи изменения (посочени в чл. 14); Част Б. Срокове за транспониране в националното право (посочени в чл. 14); Приложение VІ. Таблица на съответствието[12].

 

II. Селективна съдебна практика на ЕС, свързана с Директива 2011/92/ЕС

Като примери в разглежданата област могат да бъдат посочени: дело С-570/13 Karoline Gruber срещу Unabhaengiger Verwaltungssenat f?r Kaernten, EMA Beratungs- und Handels GmbH, Bundesminister f?r Wirtschaft, Familie und Jugend, Решение на Съда от 16.04.2015 г.[13]; дело С-137/14 Европейската комисия срещу Федерална република Германия, Решение на Съда от 15.10.2015 г.[14]; дело С-141/14 Комисията на Европейския съюз срещу Република България, Решение на Съда от 14.01.2016 г.[15]; съединени дела С-196/16 и С-197/16 Comune di Corridonia и др. срещу Provincia di Macerata и Provincia di Macerata Settore 10 — Ambiente[16], Решение на Съда от 26.07.2017 г.[17]; дело С-526/16 Европейската комисия срещу Република Полша, Решение на Съда от 31.05.2018 г.[18]; дело С-117/17 Comune di Castelbellino срещу Regione Marche, Ministero per i beni e le attivita culturali, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Regione Marche Servizio Infrastrutture Trasporti Energia – P. F. Rete Elettrica Regionale и Provincia di Ancona, Решение на Съда от 28.02.2018 г.[19]; дело С-411/17 Inter-Environnement Wallonie ASBL и Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen ASBL срещу Conseil des ministres, Решение на Съда от 29.07.2019 г.[20]; дело С-461/17 Brian Holohan, Richard Guilfoyle, Noric Guilfoyle и Liam Donegan срещу An Bord Plean?la, Решение на Съда от 07.11.2018 г.[21]. Тези дела условно могат да бъдат обособени в две групи: а) дела по иск на Комисията срещу определена държава членка за неспазване на изискванията на правен акт със задължителен характер за тази държава; и б) дела по преюдициално запитване до Съда от орган на съдебната власт на държава членка с цел тълкуване на определена разпоредба също на правен акт със задължителен характер за страните членки.

Към първата група дела спадат дело C-141/14, дело С-137/14 и дело С-526/16.

Дело С-141/14 е образувано по иск на Комисията срещу Република България за нарушаване на чл. 2, § 1 и чл. 4, §§ 2 и 3 от Директива 2011/92/ЕС, чл. 6, § 2 от Директива 92/43/ЕИО[22] и чл. 4, §§ 1, 2 и 4 от Директива 2009/147/ЕО[23]. Казусът е интересен от гледна точка на конкуренцията между два екологични интереси, свързани с: а) производството на енергия от възобновяеми източници (в случая от вятъра чрез изграждането на ветрогенератори в област Добрич) с цел предотвратяване на изменението на климата; и б) опазване на биологичното разнообразие в частта му относно мигриращи видове диви птици. В диспозитива на решението по това дело Съдът е постановил следното, свързано с нарушаването на Директива 2011/92/ЕО: 1) Като: …

– от една страна, не е оценила правилно кумулативния ефект на проектите „Уиндтех“, „Брестиом“, „Еко Енерджи“ и „Лонгман инвестмънт“ на територията на орнитологично важното място в района на Калиакра, която не е била, а е трябвало да бъде класифицирана като специална защитена територия (в смисъл на защитена зона – бел. авт.), и от друга страна, въпреки това е разрешила осъществяването на проекта „Лонгман инвестмънт“, Република България не е изпълнила съответно задълженията си, от една страна, по член 4, параграфи 2 и 3 от Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда и точка 1, буква „б“ от приложение III към нея, и от друга страна, по член 2, параграф 1 от тази директива.“

От решението е видно, че Съдът фактически отдава предпочитание на опазването на биологичното разнообразие.

Дело С-137/14 е образувано по иск на Комисията срещу Федерална република Германия за установяване на нарушаване на изискванията, с оглед на разглежданата проблематика, на чл. 11 от Директива 2011/92/ЕО във връзка с ограничаване на достъпа на обществеността до правосъдие по въпроси на околната среда на основение на определени нормативни актове на тази държава. С решението по това дело Съдът е изтъкнал, че Германия е нарушила тази разпоредба на директивата. Може да се направи констатацията, че в това дело Съдът обръща особено внимание на достъпа на обществеността до правосъдие по въпроси на околната среда в контекста на присъединяването на ЕС към Орхуската конвенция от 1998 г., посочена по-горе.

Дело С-526/16 е образувано по иск на Комисията срещу Република Полша за установяване на нарушаване на чл. 2, § 1 и чл. 4, §§ 2 и 3 от Директива 2011/92/ЕС. То е свързано с изключването на проекти за търсене и проучване на находища на шистов газ чрез сондиране на дълбочина до 5 000 м от процедурата по ОВОС в Полша. В диспозитива на решението по това дело Съдът е изтъкнал, че Полша е нарушила горепосочените разпоредби на директивата. Може да бъде направена констатацията, че Съдът основателно е изтъкнал необходимостта от провеждане на процедура по ОВОС на такива проекти, поради възможността за влошаване на състоянието на подземните води, както и на райони, в които се намират защитени природни територии и защитени зони.

Към втората група дела, по същество с тълкувателен характер, спадат дело С-570/13, съединени дела С-196/16 и С-197/16, дело С-117/17 и дело С-411/17.

Дело С-570/13 е образувано по преюдициално запитване до Съда от Административния съд (Verwaltungsgerichtshof) на Австрия по повод на съдебен спор между Каролине Грубер, от една страна, и от друга страна – Независимия административен съвет за Каринтия, Консултационното и търговско дружество „ЕМА“ и Федералния министър на икономиката, семейството и младежта, свързан с разрешение за изграждането и експлоатацията на търговски център в парцел, намиращ се в съседство с поземлен имот, собственост на г жа Грубер.

В диспозитива на решението по това дело Съдът е постановил следното:

„Член 11 от Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, съгласно която административното решение, с което се установява, че не се изисква извършване на ОВОС за определен проект, има обвързващо действие по отношение на съседите, които нямат право да обжалват посоченото административно решение, при условие че тези съседи, част от „заинтересованата общественост“ по смисъла на член 1, параграф 2 от тази директива, отговарят на критериите, предвидени в националното право по отношение на „достатъчния интерес“ или „нарушаването на право“. Запитващата юрисдикция следва да провери дали това условие е изпълнено във висящото пред нея дело. Ако това е така, тя трябва да приеме за установено, че административното решение да не се извършва подобна оценка няма обвързващо действие по отношение на тези съседи.“

От това решение може да се направи констатацията, че Съдът в този казус отдава приоритетно значение на екологичните пред икономическите интереси на обществото, което фактически трябва да бъде осигурено чрез провеждането на ОВОС.

Съединени дела С-196/16 и С-197/16 са образувани по преюдициални запитвания до Съда от Административния съд на регион Марке, Италия с искане за тълкуване на чл. 2 от Директива 2011/92/ЕС във връзка с чл. 2, § 1 и чл. 4, §§ 1-3 от Директива 85/337/ЕИО (отм.). Запитванията са отправени в рамките на спорове между, от една страна, общините Коридония и Лоро Пичено, Италия, както и някои физически и юридически лица, и от друга страна – провинция Мачерата и структурно административно звено към тази провинция, Италия относно решенията, в които тази провинция приема, че инсталациите за производство на електрическа енергия от биогаз на VBIO1 Societa Agricola Srl и на VBIO2 Societa Agricola Srl отговарят на екологичните изисквания, като оценките на въздействието върху околната среда са извършени след изграждането и пускането в експлоатация на тези инсталации и вследствие на отмяната на първоначално разрешение. По тези две дела запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали при обстоятелства като тези в главните производства чл. 2 от Директива 2011/92/ЕС допускат пропускът да се извърши изискваната, съгласно Директива 85/3378ЕИО, ОВОС на проект за изграждане на инсталация може да бъде отстранен след отмяната на издаденото за тази инсталация разрешение, ако такава оценка бъде извършена след изграждането и пускането в експлоатация на инсталацията. В диспозитива на решението по това дело Съдът е постановил следното:

„При пропуск да се извърши оценката на въздействието на даден проект върху околната среда, изисквана съгласно Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена с Директива 2009/31/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г., правото на Съюза, от една страна, изисква държавите членки да заличат незаконосъобразните последици от този пропуск, и от друга страна, допуска той да бъде отстранен, като бъде извършена оценка на въздействието след изграждането и въвеждането в експлоатация на съответната инсталация, при условие че:

– националните норми, които позволяват да бъде отстранен пропускът, не предоставят на заинтересованите лица повод да заобикалят нормите на Съюза или да не ги прилагат и

– извършената с цел отстраняване на пропуска оценка не обхваща само бъдещото въздействие на тази инсталация върху околната среда, а отчита и въздействието от момента на изграждането й.“

От това решение може да бъде направена констатацията, че Съдът обръща внимание не само върху момента на извършването на ОВОС (т.е. при действието на нова директива, когато такава оценка не е била извършвана при действието на отменената от нея директива), но и върху обхвата на ОВОС с оглед на по-пълноценното оценяване на въздействието на съответната инсталация върху околната среда.

Дело С-117/17 е свързано с тълкуване на чл. 4, §§ 2 и 3 от Директива 2011/92/ЕС с оглед на приложения II и III към нея. То е образувано по преюдициално запитване до Съда, отправено от Административния съд на регион Марке, Италия в рамките на съдебен спор между Община Кастелбелино, от една страна, и от друга страна – Регион Марке, Министерството на културното наследство и културната дейност, Министерството на околната среда, защитата на природните ресурси и морето, Услуга за енергийна транспортна инфраструктура на Регион Марке – P. F. Регионална електрическа мрежа (т.е. енергопреносно предприятие – бел. авт.) и провинция Анкона, Италия. Предмет на спора е решение на регион Марке, с което компетентния орган на този регион е приел, че не следва да се разглежда необходимостта проектът на Societa Agricola 4 C S. S., насочен към увеличаване на мощността на инсталация за производство на електрическа енергия от биогаз, да бъде подложен на ОВОС в рамките на оперативната си самостоятелност в тази насока, на основание чл. 4, §§ 2 и 3 от директивата.

В диспозитива на решението по това дело Съдът е постановил, че:

„Когато проект за увеличаване на мощността на инсталация за производство на електрическа енергия като разглеждания по главното производство не е бил подложен на предварителна проверка на необходимостта от извършване на оценка на въздействието върху околната среда в приложение на национални разпоредби, които впоследствие са били обявени за несъвместими по този въпрос с Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, правото на Съюза изисква държавите членки да отстранят неправомерните последици от това нарушение и допуска след изпълнението на този проект посочената инсталация да бъде предмет на нова процедура по проверка от компетентните органи, за да се провери нейната съвместимост с изискванията на тази директива, и евентуално да бъде извършена оценка на въздействието върху околната среда, при условие че националните норми, които позволяват да бъде отстранен пропускът, не предоставят на заинтересованите лица възможност да заобикалят норми на правото на Съюза или да не ги прилагат. Също така е необходимо въздействието върху околната среда, настъпило след извършването на проекта, да бъде взето предвид. Посочените органи могат да приемат въз основа на националните разпоредби, които са в сила към датата, на която трябва да се произнесат, че една такава оценка на въздействието върху околната среда не е необходима, при условие че посочените разпоредби са съвместими с посочената директива.“

От това решение може да бъде направена констатацията, че Съдът изтъква прилагането на оперативната самостоятелност на националния административен орган да се извършва само при строго спазване на изискванията по приложения II и III към разглежданата директива.

Дело С-411/17 е свързано с тълкуване на чл. 1, § 2, б. „а”, тире първо и § 4, чл. 2, § 1 и 4 и чл. 4, § 1 от Директива 2011/92/ЕО, както и на чл. 6, §§ 3 и 4 от Директива 92/43/ЕИО, посочена по-горе. То е образувано по преюдициално запитване от Конституционния съд на Кралство Белгия до Съда във връзка със съдебен спор между две юридически лица и Министерския съвет на тази страна, имащ отношение към приет закон, с който, първо, се предвижда възобновяването за период от близо десет години на промишленото производство на електроенергия от спряна ядрена централа, и второ, се отлага с десет години първоначално предвидения краен срок за извеждането от експлоатация и спирането на промишленото производство на електроенергия от действаща ядрена централа.

В диспозитива на решението Съдът е постановил следното относно посочените разпоредби на Директива 2011/92/ЕО:

„1) Чл. 1, § 2, буква „а”, първо тире, член 2, § 1 и член 4, § 1 от Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда трябва да се тълкуват в смисъл, че възобновяването за период от близо десет години на промишленото производство на електроенергия от спряна ядрена централа, което води до отлагането с десет години на първоначално определената от националния законодател дата за нейното извеждане от експлоатация и преустановяване на дейността, и отлагането пак с десет години на първоначално предвидения срок от същия законодател за извеждането от експлоатация и спирането на промишленото производство на електроенергия от действаща централа – мерки, включващи дейности по модернизация на съответните централи, които могат да променят физическото състояние на обектите – представляват „проект“ по смисъла на тази директива, който по принцип и при съобразяване с проверките, които трябва да бъдат направени от запитващата юрисдикция, трябва да бъде подложен на оценка на въздействието върху околната среда, преди да бъдат приети тези мерки. Фактът, че прилагането на въпросните мерки налага последващи актове, като издаването за едната от съответните централи на ново индивидуално разрешение за производство на електроенергия за промишлени цели, не е определящ в тази насока. Дейностите, неразривно свързани с посочените мерки, също трябва да бъдат подложени на такава оценка, преди да бъдат приети същите мерки, ако – което трябва да бъде проверено от запитващата юрисдикция – на този етап тяхното естество и евентуалното им въздействие върху околната среда могат да бъдат индивидуализирани в достатъчна степен.

2) Чл. 2, § 4 от Директива 2011/92 трябва да се тълкува в смисъл, че разрешава държава членка да освободи проект като разглеждания по главното производство от оценка на въздействието върху околната среда, за да гарантира сигурността на снабдяването си с електроенергия, само ако тази държава членка докаже, че рискът за сигурността на това снабдяване е разумно допустим и че разглежданият проект е толкова спешен, че може да оправдае липсата на такава оценка, стига да са спазени задълженията по член 2, § 4, втори абзац, букви „а“-„в“ от същата директива. Тази възможност за освобождаване обаче не засяга задълженията, наложени на съответната държава членка по силата на чл. 7 от цитираната директива.

3) Чл. 1, § 4 от Директива 2011/92 трябва да се тълкува в смисъл, че национална правна уредба като разглежданата по главното производство не представлява специален акт на националното законодателство по смисъла на тази разпоредба, който по силата на последната разпоредба е изключен от приложното поле на тази директива.

…

6) Правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че националната юрисдикция може – ако вътрешното право го допуска – по изключение да запази последиците на мерки като разглежданите по главното производство, за които се твърди, че са били приети в разрез със задълженията, установени в Директиви 2011/92 и 92/43, ако запазването е оправдано от императивни съображения, свързани с необходимостта да се премахне реална и тежка заплаха от прекъсване на електроснабдяването на съответната държава членка, на която не би могло да се противодейства с други средства и алтернативи, по-специално в рамките на вътрешния пазар. Посоченото запазване може да бъде само за периода, строго необходим за отстраняването на тази нередност.“

От това решение може да се направи констатацията, че при конфликт между икономическите интереси, свързани със снабдяването с електроенергия, и екологичните интереси на обществото, които се гарантират чрез провеждането на ОВОС, непровеждането на ОВОС трябва да е изключение при строго определени обстоятелства, свързани с удовлетворяването на особено значими и неотложни обществени потребности.

Дело С-461/17 е образувано по преюдициално запитване до Съда, отправено от Върховния съд на Ирландия с искане за тълкуване на чл. 5, §§ 1 и 3 и приложение IV от Директива 2011/92/ЕС и на чл. 6, § 3 от Директива 92/43/ЕИО. То е отправено в рамките на съдебен спор между в рамките на спор между гражданите Брайн Холохан, Ричард Гилфойл, Норик Гилфойл и Лиъм Донеган, от една страна, и Националния съвет по устройство на територията на Ирландия по повод на това, че последният е одобрил проект за продължение на северния околовръстен път на град Килкени, Ирландия. В диспозитива на решението по това дело Съдът е постановил следното тълкуване на горепосочените разпоредби на Директива 2011/92/ЕС:

„4) Член 5, параграфи 1 и 3 от Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда и приложение IV към нея трябва да се тълкуват в смисъл, че задължават възложителя да предостави изрична информация за потенциално значителното въздействие върху всички видове[24], посочени в представяния на основание на тези разпоредби доклад.

5) Член 5, параграф 3, буква „г“ от Директива 2011/92 трябва да се тълкува в смисъл, че възложителят е длъжен да предостави информация относно въздействието върху околната среда както на избраната алтернатива, така и на всяка от проучените от него основни алтернативи и да изложи причините за своя избор с оглед, най-малкото, на въздействието им върху околната среда, включително когато съответната алтернатива е била отхвърлена на ранен етап.“

От това решение в посочената му част може да се направи констатацията, че Съдът е обърнал особено внимание върху задължението на възложителя на инвестиционни проекти (т.е. на инвестиционни предложения по ЗООС – бел. авт.) да предостави информация в доклада за ОВОС всички възможни варианти на значителното въздействие върху редки и застрашени видове от дивата флора и фауна.

 

III. Селективна съдебна практика по отменената директива 83/337/ЕИО, имаща значение и за прилагането на Директива 2011/92/ЕС

В тази насока следва да се има предвид обстоятелството, че Съдът се позовава в мотивите си по определено решение и на решения, които е постановил по отменени директиви, в случая Директива 85/337/ЕИО, но имащи принципно значение за решаването на съответния, макар и по-нов, казус. По-голямо внимание ще бъде обърнато върху тези от тях, които имат тълкувателен характер (т.е. дела, образувани по преюдициални запитвания на национална юрисдикция). За целта като примери в разглежданата област могат да бъдат посочени: дело С-396/92 Bund Naturschutz in Bayern e.V. и Richard Stahnsdorf и други срещу Freistaat Bayern, Stadt Vilsbiburg и Landkreis Landshut, Решение на Съда от 9.08.1994 г.[25]; дело C-72/95 Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV e.a. срещу Gedeputeerde staten van Zuid – Holland, Решение на Съда от 24.10.1996 г.[26]; дело С-201/02 The Queen, по молба на Delena Wells срещу Secretary of State for Transport, Local Government and the Regions, Решение на Съда от 07.01.2004 г.[27]; дело С-2/07 Paul Abraham и други срещу R?gion wallonne и други, Решение на Съда от 28.02.2008 г.[28]; дело С-115/09 Bund fuer Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV срещу Bezirksregierung Arnsberg, Решение на Съда от 12.05.2011 г.[29]; съединени дела С-128/09 Antoine Boxus и Willy Roua, С-129/09 Guido Durlet и др., С-130/09 Paul Fastrez и Henriette Fastrez, С-131-09 Philippe Daras, С-134/09 Association des riverains et habitants des communes proches de l’aeroport BSCA (Brussels South Charleroi Airport) (ARACh) и Bernard Page и С-135/09 Leon L’Hoir и Nadine Dartois, срещу Region Wallone, Решение на Съда от 18.01.2011 г.[30]; дело С-43/10 Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias и др. срещу Ypourgos Perivallontos и др., Решение на Съда от 11.09.2012 г.[31]; дело С-182/10 Marie-Nouelle Solvay и др. срещу Region wallonne, Решение на Съда от 16.02.2012 г.[32]; дело С-121/11 Pro-Braine ASBL и др. срещу Община Braine-le-Ch?teau, Решение на Съда от 19.04.2012 г.[33]; дело С-260/11 The Queen, по молба на David Edwards и Lilian Pallikaropoulos, срещу Environment Agency, First Secretary of State and Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs, Решение на Съда от 11.04.2013 г.[34] и дело С-531/13 Marktgemeinde Strasswalchen и др. срещу Bundesminister fuer Wirtschaft, Familie und Jugend, Решение на Съда от 11.02.2015 г.[35].

Дело С-396/92 е образувано по преюдициално запитване от административен съд в провинция Бавария, Германия с искане за тълкуване на чл. 12, § 1 от Директива 85/337/ЕИО (отм.). То се отнася до съдебен спор между една неправителствена екологична организация в провинция Бавария и някои физически лица, от една страна, и от друга страна – провинция Бавария по повод на определяне на съответствието на строителните планове за два участъка на магистрала В 15 в Бавария с изискванията на директивата относно процедурата за съгласие за тяхната реализация.

В диспозитива на решението по това дело Съдът е постановил, че: „Член 12, § 1 от Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 г. относно оценка на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда трябва да се тълкува като недопускане, спрямо държава членка, транспонирала директивата в националното законодателство след 3 юли 1988 г., крайният срок за транспониране да бъде заобиколен чрез преходна разпоредба за проекти, по отношение на които процедурата за съгласие вече е била започнала преди влизането в сила на националното законодателство, транспониращо директивата, но след 3 юли 1988 г., с оглед на задълженията относно оценката на въздействието върху околната среда, изисквани от директивата.“

Това решение разкрива полезност за компетентните органи у нас, въвеждащи (транспониращи) изискванията на директива в националното законодателство, в случая – относно ОВОС.

Дело С-72/95 е образувано по преюдициално запитване до Съда от Държавния съвет на Кралство Нидерландия с искане за тълкуване на чл. 2, § 1, чл. 4, § 2 и Приложение II от Директива 85/337/ЕИО (отм.). То е свързано със съдебен спор между някои юридически лица и административен орган на Южна Нидерландия по повод на жалба срещу решение от 18.05.1993 г. на този регионален орган на изпълнителната власт, с което е одобрен план за зониране, озаглавен „Частично изменение на плановете за зониране във връзка с укрепване на дига, приет от Общинския съдет на Sliedrecht съгласно Закона за регионалното развитие. В диспозитива на решението по това дело Съдът е постановил, че:

„1) Изразът „канализационни и укрепително-напоителни (flood-relief) дейности“ по т. 10, буква „д“ от Приложение II към Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 г. относно оценка на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда трябва да се тълкува като включващ някои видове дейности върху дига, минаваща покрай водни пътища.

2) Изразът „канализационни и подпомагащо-напоителни дейности“ по т. 10, буква „д“ от Приложение II към Директива 85/337/ЕИО трябва да се тълкува като включващ не само изграждане на нова дига, но и промяна на съществуваща дига, включваща преместването й, укрепване или разширяване, подмяна на дига чрез изграждане на нова дига in situ, независимо дали новата дига е по-здрава или по-широка от старата, или комбинация от такива дейности.

3) Член 4, параграф 2 от Директива 85/337 и т. 10, б. „д“ от Приложение II трябва да се тълкуват като означаващи, че държава членка, която определя критериите или праговете, необходими за класифицирани на проекти, свързани с диги на такова равнище, че на практика всички проекти са предварително освободени от изискването за оценка на въздействието, надхвърля границите на нейното право на преценка съгласно член 2, параграф 1 и член 4, параграф 2 от директивата, освен ако всички изключени проекти могат да се разглеждат като цяло, тъй като е малко вероятно да имат значително въздействие върху околната среда.

Когато, съгласно националното законодателство, съдът трябва и може да изтъкне по собствена инициатива правни основания въз основа на обвързваща национална норма, които не са били посочени от страните, като той трябва, по въпроси от своята компетентност, да разгледа по собствена инициатива дали дали законодателната или изпълнителната власт на държавата членка са били в обхвата на своето право на преценка по член 2, параграф 1 и член 4, параграф 2 от директивата и да го имат предвид при искане за отмяна.

Когато това право на преценка е превишено и съответно националните разпоредби трябва да бъдат отменени, властите на държавата членка в съответствие със своите правомощия трябва да предприемат всички необходими общи или специални мерки, за да гарантират, че проектите се разглеждат с цел да се определи дали е вероятно да имат значително въздействие върху околната среда, и ако това е така, да гарантират, че те са обект на оценка на въздействието.“

Това решение има значение за процедурата по ОВОС у нас по отношение на правото на компетентния орган за преценка на въздействието върху околната среда на определен инвестиционен проект (т.е. „инвестиционно предложение“ по смисъла на ЗООС – бел. авт.), но в условията на оперативна самостоятелност.

Дело С-201/02 е образувано по преюдициално запитване до Съда от Върховния съд за Англия и Уелс (Административно отделение – бел. авт.) на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия с искане за тълкуване на чл. 1, § 2, чл. 2, § 1, чл. 4, § 2 и чл. 10 от Директива 85/337/ЕИО (отм.). То е свързано със съдебен спор между г-жа Дилина Уелс и министъра на транспорта, местното самоуправление и регионите на Великобритания по повод на издадено ново разрешение за добивни дейности в кариерата Конигар (Conygar) без да е извършена ОВОС.

В диспозитива на решението по това дело Съдът е постановил, че:

„1) Член 2, параграф 1 от Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 г. относно оценка на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, прилаган във връзка с чл. 4, параграф 2 от нея, трябва да се тълкува като означаващ, че в контекста на прилагането на разпоредби като раздел 22 от Закона за планиране и обезщетяване от 1991 г. и Приложение 2 към този закон, решенията, взети от компетентните органи, с които се разрешава възобновяването на добивните дейности, включват като цяло съгласие за развитие по смисъла на член 1, параграф 2 от посочената директива, поради което компетентните органи са длъжни, когато е целесъобразно, да извършат оценка на въздействието на тези дейности върху околната среда. При процедура за получаване на съгласие, включваща няколко етапа, тази оценка по принцип трябва да се извърши веднага щом е възможно да се идентифицират и оценят всички въздействия, които проектът може да окаже върху околната среда.

2) При обстоятелства като тези в главното производство, физическото лице може, когато е уместно, да се позове на член 2, параграф 1 от Директива 85/337, прилаган във връзка с член 1, параграф 2 и член 4, параграф 2 от нея.

3) Съгласно чл. 10 [Д]ЕО компетентните органи са длъжни да предприемат, в рамките на своята компетентност, всички общи и конкретни мерки за отстраняване на пропуска да се извърши оценка на въздействието на даден проект върху околната среда съгласно член 2, параграф 1 от Директива 85/337. Подробните процедурни правила, приложими в този контекст, са предмет на вътрешния правен ред на всяка държава членка съгласно принципа на процесуална автономия на държавите членки, при условие че те не са по-малко благоприятни от тези, уреждащи подобни вътрешни ситуации (принцип на еквивалентността), и че те не правят невъзможно на практика или прекалено трудно упражняването на права, предоставени от правния ред на Общността (принцип на ефективността). Във връзка с това националният съд трябва да определи дали според националното законодателство е възможно вече издадено разрешение да бъде отменено или спряно, за да бъде подложен проектът на оценка на неговото въздействие върху околната среда съгласно изискванията на Директива 85/337 или алтернативно, ако физическото лице е съгласно с това, дали е възможно то да иска обезщетение за претърпените вреди.“

От това решение е видно, че Съдът обръща особено внимание върху необходимостта от извършване на ОВОС на инвестиционни проекти (в смисъл на „инвестиционни предложения“ по ЗООС – бел. авт.) за добивни дейности в кариери с оглед на правната възможност за съответното лице да иска обезщетение за евентуално причинените му вреди от извършването на тези дейности.

Дело С-2/07 е образувано по преюдициално запитване до Съда от Върховния касационен съд на Кралство Белгия с искане за тълкуване на чл. 1, § 2 и Приложения I и II от Директива 85/337/ЕИО (отм.). Запитването е отправено във връзка със съдебен спор между голям брой физически лица, живеещи в близост до летище Liege-Bierset (Белгия), от една страна, и от друга страна – област Валония, Сдружението за развитие и рекламиране на летище Лиеж-Биерсе (Societe de developpement et de promotion de l’aeroport de Liege-Bierset), T. N. T. Express Worldwide (Euro Hub) SA, Националното сдружение на въздушните пътища „Белгоконтрол“ (Societe nationale des voies aeriennes Belgocontrol, белгийската държава и Cargo Airlines Ltd по повод на вредното въздействие на шума, предизвикан от изграждането на център за въздушен превоз на товари на летище Лиеж-Биерсе. Сключен договор между област Валония и две юридически лица от 1996 г. предвижда преустройство на основната писта на летището.

В диспозитива на решението по това дело Съдът е постановил, че:

„Ако договор като този, който е предмет на спора по главното производство, не е проект по смисъла на Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, препращащата юрисдикция следва на базата на приложимата национална правна уредба да определи дали такъв договор предполага разрешение по смисъла на член 1, параграф 2 от Директива 85/337. В този контекст следва да се провери дали това разрешение е част от процедура, включваща няколко етапа, която се състои от основно решение и от решения във връзка с изпълнението, и дали следва да се отчете кумулативният ефект на няколко проекта, на чието въздействие върху околната среда трябва да бъде направена комплексна оценка.

Разпоредбите на точка 12 от приложение ІІ, разглеждани във връзка с разпоредбите на точка 7 от приложение І към Директива 85/337 в тяхната първоначална редакция, визират и работите по изменение на инфраструктурата на съществуващо летище без удължаване на основната писта, доколкото поради своето естество, значение и характеристики последните могат да се считат за изменение на самото летище. Това се отнася по-специално за работите, предназначени да увеличат съществено дейността на летището и въздушния трафик. Препращащата юрисдикция следва да се увери, че компетентните органи са преценили правилно дали работите, предмет на спора по главното производство, е следвало да подлежат на оценка на въздействието им върху околната среда.

Компетентните органи трябва да държат сметка за планираното увеличаване на дейността на дадено летище при разглеждане на последиците за околната среда от измененията на неговата инфраструктура, направени с оглед на посрещането на това разрастване на дейността.“

От това решение е видно, че Съдът обръща особено внимание върху необходимостта от оценка на значимостта на въздействието на предвижданите строителни дейности по разширяване на инфраструктурата на летището върху околната среда.

Дело С-115/09 е образувано по преюдициално запитване до Съда от Върховния административен съд на провинция Северен Рейн-Вестфалия, Германия с искане за тълкуване на чл. 10а от Директива 85/337/ЕИО. То е свързано със съдебен спор между Федерацията за околната среда и за опазване на природата (сдружение от провинция Северен Рейн-Вестфалия) и община Арнсберг (Bezirksregierung Arnsberg) по повод разрешението, предоставено от последната на Trianel Kohlekraftwerk GmbH & Co. KG за изграждане и експлоатиране на електроцентрала, изгаряща въглища в Luenen. В диспозитива на това решение Съдът е постановил следното:

„1) Член 10а от Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена с Директива 2003/35/EО на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 година, не допуска законодателство, съгласно което в съдебно производство по обжалване на акт за одобрение на проекти, „които биха оказали значително въздействие върху околната среда“ по смисъла на член 1, параграф 1 от Директива 85/337, изменена с Директива 2003/35, неправителствена организация, която подкрепя опазването на околната среда, посочена в член 1, параграф 2 от тази директива, не може да изтъкне нарушение на норма, произтичаща от правото на Съюза и имаща за предмет опазването на околната среда, поради съображението, че тази норма защитава единствено обществени интереси, а не и правни интереси на частноправни субекти.

2) Подобна неправителствена организация може да изведе от член 10а, трета алинея, последно изречение от Директива 85/337, изменена с Директива 2003/35, правото да се позове в рамките на съдебно производство по обжалване на акт за одобрение на проекти, „които биха оказали значително въздействие върху околната среда“ по смисъла на член 1, параграф 1 от изменената Директива 85/337, на нарушението на норми на националното право, произтичащи от член 6 от Директива 92/43/ЕО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна, изменена с Директива 2006/105/ЕО на Съвета от 20 ноември 2006 година, макар националното процесуално право да не позволява това, поради съображението, че изтъкнатите правни норми защитават единствено обществени интереси, а не и правни интереси на частноправни субекти.“

Това решение има значение по отношение на жалбите на наши неправителстевени екологични организации срещу индивидуални административни актове на компетентните ни органи по ОВОС с оглед на фокусиране на вниманието им върху значимостта на въздействието на инвестиционното предложение върху околната среда.

Съединените дела С-128/09, С-129/09, С-130/09, С-131/09, С-134/09 и С-135/09 са образувани по преюдициално запитване до Съда от Държавния съвет на Кралство Белгия с искане за тълкуване на чл.1, § 5 и чл. 10а от Директива 85/337/ЕИО (отм.). Те са свързани със съдебни спорове между гражданите, живеещи в близост до летищата Liege-Bierset и Charleroi-Bruxelles Sud, както и до железопътната линия Bruxelles Charleroi и Валонския регион по повод на издадени разрешения за извършване на строителни работи във връзка с тези съоръжения. В диспозитива на това решение Съдът е постановил, че:

„1) Член 1, параграф 5 от Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена с Директива 2003/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 година, трябва да се тълкува в смисъл, че от приложното поле на тази директива се изключват единствено проектите, подробностите по които са приети чрез отделен законодателен акт, така че целите на посочената директива да са били постигнати в рамките на законодателната процедура. Националният съд трябва да провери, че тези две условия са били изпълнени, отчитайки както съдържанието на приетия законодателен акт, така и законодателната процедура, довела до приемането му, в нейната цялост, и по-специално подготвителните актове и парламентарните обсъждания. В тази връзка законодателен акт, с който само и единствено се „ратифицира“ заварен административен акт, като същият законодателен акт се ограничава да посочи наличието на императивни съображения от обществен интерес, без преди това да е открита законодателна процедура по същество, позволяваща да се изпълнят тези условия, не може да се счита за отделен законодателен акт по смисъла на посочената разпоредба и следователно не е достатъчен за изключването на проект от приложното поле на Директива 85/337, изменена с Директива 2003/35.

2) Член 9, параграф 2 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, сключена на 25 юни 1998 г. и одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 година, и член 10а от Директива 85/337, изменена с Директива 2003/35, трябва да се тълкуват в смисъл, че:

– когато проект, който попада в приложното поле на тези разпоредби, е приет със законодателен акт, въпросът дали този законодателен акт отговаря на условията съгласно член 1, параграф 5 от тази директива, трябва съгласно националните процесуални норми да може да бъде отнесен до съд или до независим и безпристрастен орган, установен по закон,

– ако срещу такъв акт не е предвидено никакво производство за обжалване с посочените по-горе естество и обхват, всяка национална юрисдикция, която е сезирана в рамките на своята компетентност, следва да упражни описания в предходното тире контрол и въз основа на него да изведе съответните последици, като евентуално остави този законодателен акт без приложение.“

От това решение може да се направи констатацията, че Съдът обръща особено внимание върху необходимостта от гарантиране в националното законодателство на правните възможности за достъп до правосъдие, в случая съгласно съответните нормативни актове, регламентиращи процедурата по ОВОС.

Дело С-43/10 е образувано по преюдициално запитване до Съда от Държавния съвет на Гърция с искане за тълкуване на чл. 13, § 6, чл. 14, § 1 и чл. 24, § 1 от Директива 2000/60/ЕО, чл. 1, § 5 от Директива 85/337/ЕИО (отм.), чл. 2 и 3 от Директива 2001/42/ЕО и чл. 4, § 1 и чл. 6, §§ 3 и 4 от Директива 92/43/ЕИО. Запитването е отправено в рамките на съдебни спорове по жалби, подадени от областната администрация на област Етолокарнания, Гърция и други юридически лица, за отмяна на административни актове на министъра на околната среда, териториалното и селищното устройство и благоустройството и други министри на тази държава, свързани с одобряване на проекта за частично отклоняване на горното течение на река Ахелой (Западна Гърция) към река Пеней в Тесалия.

В частта от диспозитива на това решение, свързана с разпоредбата на Директива 85/337/ЕИО (отм.), Съдът е постановил, че:

„4) Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена с Директива 2003/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 г., и по-специално член 1, параграф 5 от нея, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска закон като приетия от гръцкия парламент на 2 август 2006 г. Закон 3481/2006, с който се одобрява проект за частично отклоняване на река, какъвто е разглежданият в главното производство, на базата на изследване на въздействията върху околната среда на този проект, послужило за основание на административно решение, прието след приключване на производство, проведено в съответствие с предвидените в разглежданата директива задължения за информиране и участие на обществеността, и то независимо че това решение е отменено по съдебен ред, доколкото посоченият закон съставлява отделен законодателен акт, така че целите на тази директива могат да се постигат по законодателен път. Националният съд трябва да провери дали тези две условия са били спазени.“

От това решение може да се направи констатацията, че според Съда е възможно определен проект да бъде реализиран въз основа на отделен закон, дори и след отмяна на административен акт по одобряване на проекта след процедура по ОВОС, отменен впоследствие по съдебен ред, ако с този закон се постигат целите на директивата.

Дело С-182/10 е образувано по преюдициално запитване до Съда, отправено от Конституционния съд на Кралство Белгия с искане за тълкуване на чл. 1, § 5, чл. 9, § 1 и чл. 10а от Директива 85/337/ЕИО (отм.) и чл. 6, §§ 3 и 4 от Директива 92/43/ЕИО  във връзка с чл. 2, § 2, чл. 3, § 9, чл. 6, § 9 и чл. 9, §§ 2-4 от Орхуската конвенция. То е отправено в рамките на съдебни спорове между живеещите граждани на тази държава в близост до летища Лиеж – Биерсе (Li?ge-Bierset) и Шарлероа-Брюксел Юг (Charleroi-Bruxelles Sud), както и до железопътната линия Брюксел-Шарлероа (Bruxelles-Charleroi), от една страна, и от друга страна – Валонския регион по повод на издадени разрешения от този административен орган за извършване на строителни работи във връзка с тези съоръжения.

В диспозитива на решението по това дело Съдът е постановил следното по отношение на посочените разпоредби от Директива 85/337/ЕИО (отм.):

„1) Макар за тълкуването на член 2, параграф 2 и член 9, параграф 4 от Конвенцията за достъп до информация, участие на обществеността в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по екологични въпроси, сключена на 25 юни 1998 г. и одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 година, да може да се вземе предвид Ръководството за прилагането на тази конвенция, то няма нито задължителна сила, нито нормативния характер, присъщ на разпоредбите на посочената конвенция.

2) Член 2, параграф 2 от Конвенцията за достъп до информация, участие на обществеността в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по екологични въпроси и член 1, параграф 5 от Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена с Директива 2003/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 година, трябва да се тълкуват в смисъл, че от съответното приложно поле на тези текстове се изключват единствено проектите, подробностите по които са приети чрез отделен законодателен акт, така че целите на посочените текстове да са били постигнати в рамките на законодателната процедура. Националният съд трябва да провери дали тези две условия са били изпълнени, отчитайки както съдържанието на приетия законодателен акт, така и законодателната процедура, довела до приемането му, в нейната цялост, и по-специално подготвителните актове и парламентарните обсъждания. В тази връзка законодателен акт, с който само и единствено се „ратифицира“ заварен административен акт, като същият законодателен акт се ограничава да посочи наличието на императивни съображения от обществен интерес, без преди това да е открита законодателна процедура по същество, позволяваща да се изпълнят тези условия, не може да се счита за отделен законодателен акт по смисъла на посочената разпоредба и следователно не е достатъчен за изключването на проект от съответното приложно поле на тази конвенция и тази директива, съответно изменена.

3) Член 3, параграф 9 и член 9, параграфи 2–4 от Конвенцията за достъп до информация, участие на обществеността в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по екологични въпроси и член 10а от Директива 85/337, изменена с Директива 2003/35, трябва да се тълкуват в смисъл, че:

– когато проект, който попада в приложното поле на тези разпоредби, е приет със законодателен акт, въпросът дали този законодателен акт отговаря на условията по член 1, параграф 5 от тази директива, съответно изменена, съгласно националните процесуални норми трябва да може да бъде отнесен до съд или до независим и безпристрастен орган, установен със закон, и

– ако срещу такъв акт не е предвидено никакво производство за обжалване с припомнените по-горе естество и обхват, всяка национална юрисдикция, която е сезирана в рамките на своята компетентност, следва да упражни описания в предходното тире контрол и въз основа на него да изведе съответните последици, като евентуално остави този законодателен акт без приложение.

4) Член 6, параграф 9 от Конвенцията за достъп до информация, участие на обществеността в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по екологични въпроси и член 9, параграф 1 от Директива 85/337, изменена с Директива 2003/35, трябва да се тълкуват в смисъл, че не изискват самото решение да съдържа съображенията, поради които компетентният орган е решил, че приемането му е необходимо. При поискване от заинтересовано лице обаче компетентният орган е длъжен да му представи мотивите за приемането на решението или релевантните сведения и документи, в отговор на направеното искане.“

От решението в горепосочената му част относно ОВОС може да се направи констатацията, че Съдът обръща внимание върху обстоятелството, че изключването на определени проекти от обхвата на такава процедура трябва да бъде изключение, основано на „наличието на императивни съображения от обществен интерес“, при условие че те са регламентирани в самостоятелен юридически акт и в рамките на правно регламентирана процедура по приемането му. Съдът не посочва примери за такива „императивни съображения“, свързани със значим обществен интерес, но би могло да се поддържа становището, че като такива могат да бъдат посочени националната сигурност и отбраната на страната.

Дело С-121/11 е образувано по преюдициално запитване до Съда, отправено от Държавния съвет на Франция с искане за тълкуване на чл. 1, § 2 и Приложение II от Директива 85/337/ЕИО (отм.) във връзка с чл. 14, б. „б“ от Директива 1999/31/ЕО[36]. То се отнася до съдебен спор между сдружението Pro-Braine и община Braine-le-Ch?teau, Франция по повод на жалба срещу решението на тази община, с което се разрешава решението, с което се разрешава продължаване на експлоатацията на станция за техническо заравяне на отпадъци в местността, наречена „Cour-au-Bois Nord“, до изтичане на срока на първоначалното разрешително за тази дейност, тоест до 27 декември 2009 г., като се отменят предходните условия за експлоатация и се поставят нови условия.

В диспозитива на решението по това дело Съдът е постановил, че:

„Приетото на основание член 14, буква „б“ от Директива 1999/31/ЕО на Съвета от 26 април 1999 година относно депонирането на отпадъци и въз основа на план за подобрение окончателно решение относно продължаването на експлоатацията на съществуващо депо представлява „разрешение за осъществяване“ по смисъла на член 1, параграф 2 от Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена с Директива 2003/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 г., само доколкото с него се разрешава изменение или разширяване на инсталацията или на обекта посредством провеждането на работи или намеса, променящи или променяща тяхното физическо състояние, които могат да имат съществено отрицателно въздействие върху околната среда по смисъла на точка 13 от приложение II към посочената Директива 85/337, и по този начин представляват „проект“ по смисъла на член 1, параграф 2 от тази директива.“

От решението може да се направи констатация за стремеж на Съда да изтъкне необходимостта от провеждане на процедура по ОВОС и спрямо усъвършенстването („подобряването“) на техническата конструкция на депата за отпадъци поради възможността за „значително“ отрицателно въздействие върху околната среда.

Дело С-260/11 е образувано по преюдициално запитване до Съда от Върховния съд на Великобритания с искане за тълкуване на чл. 10а от Директива 85/337/ЕО на Съвета (отм.) и чл. 15а от Директива 96/61/ЕО на Съвета (отм.). То е свързано със съдебен спор между г-н Едуардс и г-жа Паликаропулос, от една страна, и Агенцията по околната среда (Environment Agency), министър-председателя (First Secretary of State) и министъра на околната среда, храните и селското стопанство (Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs), от друга страна, по повод издадено от Агенцията по околната среда разрешение за експлоатация на циментов завод, като запитването се отнася до съгласуваността с правото на ЕС на решението на Камарата на лордовете (House of Lords), с което г-жа Паликаропулос, чиято жалба е отхвърлена като неоснователна, е осъдена да заплати съдебните разноски на насрещната страна.

В диспозитива на решението по това дело Съдът е постановил, че:

„Изискването съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, предвидено в член 10а, § 5 от Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда и в член 15а, § 5 от Директива 96/61/ЕО на Съвета от 24 септември 1996 година за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването, изменени с Директива 2003/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 г., предполага посочените в тях лица да не бъдат възпрепятствани, поради евентуалната финансова тежест, да подават и поддържат пред съдилищата жалби, свързани с приложението на тези разпоредби. Когато национална юрисдикция следва да се произнесе относно осъждането на представител на обществеността, който като жалбоподател е загубил съдебен спор в материята на околната среда, или когато по-общо на един предварителен етап в производството следва, както юрисдикциите на Обединеното кралство, да се произнесе относно евентуалното ограничаване на разноските, подлежащи на заплащане от загубилата страна, тя трябва да се увери в спазването на това изискване, като вземе предвид както интереса на лицето, което иска да защити правата си, така и общия интерес, свързан със защитата на околната среда.

В рамките на тази преценка националният съдия не може да се позове единствено на икономическото положение на заинтересованото лице, а трябва да извърши и обективен анализ на размера на съдебните разноски. Освен това той може да вземе предвид положението на страните в спора, доколко има основания да се счита, че жалбоподателят ще спечели делото, тежестта на евентуалните последици за него и за околната среда, сложността на приложимите право и производство, евентуалната неразумност на решението да се обжалва пред различните инстанции и съществуването на национална система за правна помощ или на режим за защита във връзка със съдебните разноски.

За сметка на това обстоятелството, че заинтересованото лице на практика не се е отказало да упражни правото си на съдебна защита, само по себе си не е достатъчно, за да се приеме, че производството не е възпрепятстващо скъпо за него.

Най-сетне, тази преценка не може да почива на различни критерии в зависимост от това дали е извършена в първоинстанционното производство, при обжалването на решението на първата инстанция или при последващото обжалване.“

От това решение може да се направи констатацията, че Съдът е обърнал особено внимание върху финансовите разходи на гражданите за достъп до правосъдие по въпроси на околната среда – в случая, свързани с процедурата по ОВОС, които не трябва да бъдат прекомерно високи и фактически възпрепятстващи този достъп.

Дело С-531/13 е образувано по преюдициално запитване до Съда от Административен съд на град Щрасвалхен, Австрия с искане за тълкуване на чл. 4, § 2 и приложения I-III от Директива 85/337/ЕИО (отм.). То се отнася до съдебен спор между община Щрасвалхен, Австрия и 59 други жалбоподатели, от една страна, и от друга страна – федералния министър на икономиката, семейството и младежта на тази държава по повод на решение, с което този министър разрешава на Rohoel-Aufsuchungs AG да извърши проучвателен сондаж за наличието на природен газ или нефт на територията около град Щрасвалхен.

В диспозитива на решението по това дело Съдът е постановил следното:

„1) Точка 14 от Приложение I към Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена с Директива 2009/31/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г., трябва да се тълкува в смисъл, че проучвателен сондаж като разглеждания по главното производство, в рамките на който се планира пробен добив на природен газ и нефт, за да се установи търговската рентабилност на дадено находище, не попада в приложното поле на тази разпоредба.

2) Член 4, параграф 2 от Директива 85/337, изменена с Директива 2009/31, във връзка с точка 2, буква „г“ от Приложение II към посочената директива трябва да се тълкува в смисъл, че задължението да се извърши оценка на въздействието върху околната среда на дълбок сондаж като разглеждания по главното производство проучвателен сондаж, може да произтича от тази разпоредба. Следователно компетентните национални органи трябва да разгледат специално въпроса дали с оглед на критериите, посочени в приложение III към Директива 85/337, изменена с Директива 2009/31, трябва да бъде извършена оценка на въздействието върху околната среда. В тези рамки следва по-конкретно да се провери дали въздействието на проучвателните сондажи върху околната среда би могло да е по-съществено поради въздействието на други проекти, отколкото при липсата на тези проекти. Тази преценка не може да зависи от границите на общината.“

От това решение може да се направи констатацията, че Съдът обръща внимание върху възможността за оценка от компетентния национален орган на кумулативното въздействие на няколко инвестиционни проекти (в смисъл на инвестиционни предложения по ЗООС) върху околната среда (напр. за добив на природен газ, за добив на нефт и др.).

 

IV. Българско законодателство, въвеждащо Директива 2011/92/ЕС

Българското законодателство, въвеждащо Директива 2011/92/ЕС, е съсредоточено в Закона за опазване на околната среда (ЗООС – ДВ, бр. 91 от 2002 г., изм. и доп.)[37] и Наредба за условията и реда за извършване на оценка на въздействието върху околната среда на инвестиционни предложения за строителство, дейности и технологии, приета с ПМС № 59 от 7.03.2003 г. (ДВ, бр. 25 от 2003 г., изм. и доп.)[38].

В разглежданата област могат да бъдат посочени и някои документи с незадължителен характер за страните членки, напр. Известие на Комисията: Документ с насоки на Комисията за рационализирането на оценките на въздействието върху околната среда, извършвани съгласно чл. 2, § 3 от Директива относно оценката на въздействието върху околната среда (Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета, изменена с Директива 2014/52/ЕС) (ОВ С 273, 27.07.2016 г.) и Известие на Комисията: Ръководство за прилагането на изключения съгласно Директива относно оценката на въздействието върху околната среда (Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета, изменена с Директива 2014/52/ЕС) – чл. 1, § 3 и чл. 2, §§ 4 и 5 (ОВ С 386, 14.11.2019 г.).

Заключение

Накрая, в резултат на разгледаната правна уредба могат да се направят няколко изводи.

Първо, в европейското екологично право са уредени фактически няколко процедури за оценка на антропогенното въздействие върху околната среда, а именно процедура по ОВОС на инвестиционни проекти по разгледаната директива, процедура по екологична оценка на планове и програми[39] и процедурата по оценка на въздействието на инвестиционни проекти, планове и програми върху „специални защитени територии“ (т.е. на т.нар. „защитени зони“ по Закона за биологичното разнообразие, ДВ, бр. 77 от 2002 г., изм. и доп. – бел. авт.) с цел опазване на биологичното разнообразие[40]. По-добре щеше да бъде, ако беше регламентирана само в една директива по-всеобхватна процедура по ОВОС, която да е относима както към инвестиционните проекти за строителство, дейности и технологии, така и спрямо планове и програми, чиято реализация включва такива проекти, вкл. проекти, планове и програми, въздействащи значително върху състоянието на т.нар. „специалните защитени територии“ по Директива 92/43/ЕИО, като за целта в чл. 6 от Директива 92/43/ЕИО би могло да фигурира единствено препращане към такава по-широкообхватна директива за ОВОС. Именно в тази насока смятам, че de lege ferenda трябва да бъде усъвършенствана правната уредба на ОВОС. По-този начин ще бъде улеснено нормотворчеството и прилагането на такава по-интегрална процедура по ОВОС с оглед на обектите, спрямо които тя трябва да бъде относима, както на европейско, така и на национално равнище. Ето защо струва ми се по принцип, че е необходимо, в светлината на юридическата техника, да бъде усъвършенствана нормотворческата дейност на ЕС както при съставянето на правни актове на ЕС в областта на ОВОС, така и изобщо на опазването на околната среда в нейната цялост и на нейните компоненти. Във връзка с това интересно становище, което, по мое мнение, заслучава подкрепа, изразява в нашата общоправна литература Г. Бойчев, според който „изкуството да се формулират правни норми е близко до изкуството на [т.е. „в“] поезията мисълта да приема стихотворна форма“[41].

Второ, независимо от сравнително доброто равнище на транспониране на Директива 2011/92/ЕС в българското екологично законодателство, следва да се отбележи обстоятелството, че в ЗООС и подзаконовите нормативни актове по неговото прилагане неправилно, според мен, се употребява понятието „инвестиционно предложение“, вместо по-правилното и съобразено с терминологията на Директива 2011/92/ЕО понятие „проект“ (в смисъл на „инвестиционен проект“ – бел. авт.). Поради това уместно е de lege ferenda в ЗООС понятието „инвестиционно предложение“ да бъде заменено с понятието „инвестиционен проект“.

Трето, налице е сравнително добре развита съдебна практика по прилагането както на Директива 2011/92/ЕС, така и на отменената от нея Директива 85/337/ЕИО. Тя обаче е своеобразен показател и за трудностите, които са срещали отделни държави членки по транспониране на изискванията им в националното законодателство. Това обстоятелство трябва да бъде повод за размисъл и от компетентните органи у нас в разглежданата област.

 

Използвана литература

Бойчев, Г. Курс по обща теория на правото. С., УИ „Св. Климент Охридски“, 2010. 487 с.

Кремер, Л. Европейско право на околната среда. С., Сиела, 2008. 696 с.

Пенчев, Г. Правна същност на оценката на въздействието върху околната среда. // Правна мисъл, 2004, № 2, с. 36–46.

Пенчев, Г. Сближаване на българското с европейското право по опазване на околната среда в нейната цялост. С., ИК „НИКЕ-НТ-89“, 2006. 191 с.

Пенчев, Г. Сближаване на българското с европейското право относно оценката на въздействието върху околната среда. // Съвременно право, 2007, № 1, с. 40–49.

Пенчев, Г. Екологично право. Обща част. 2. прераб. и доп. изд. С., Сиела, 2019. 308 с.

Пенчев, Г. Оценка на въздействието върху околната среда в Република България: актуални правни проблеми. – В: Имуществените отношения в правото – развитие и перспективи. Пловдив, Университетско издателство „Паисий Хилендарски“, 2021, с. 353–367.

European Commission. Guidance on the Application of the Environmental Impact Assessment Procedure for Large-scale transboundary Projects. Luxemburg, European Union, 2013. 18 p.

European Commission. Guidance Integrating Climate Change and Biodiversity into Environmental Impact Assessment. Luxemburg, European Union, 2013. 60 p.

European Commission. Guidance on Scoping (Directive 2011/92/EU as amended by 2014/52/EU). Luxemburg, European Union, 2017. 81 p.

European Commission. Guidance on Screening (Directive 2011/92/EU as amended by 2014/52/EU). Luxemburg, European Union, 2017. 84 p.

European Commission. Guidance on the Preparation of the Environmental Impact Assessment Report (Directive 2011/92/EU as amended by 2014/52/EU). Luxemburg, European Union, 2017. 130 p.

Glasson, J., R. Therivel. Intorduction to Environmental Impact Assessment. 5^th Ed. London, Routledge, 2019. 682 p.

Kiss, A., D. Shelton. Manual of European Environmental Law. Cambridge, Grotius Publications Limited, 1993. 525 p.

Kramer, L. The EU and Public Participation in Environmental Decision-Making. – In: Procedural Environmental Rights: Principle X in Theory and Practice. (Eds. J. Jendroska, M. Bar). European Environmental law Series, Vol. 4. Cambridge (UK), Intersentia, 2017, p. 121–141.

Oliver, P. Access to Information and to Justice in EU Environmental Law: the Aarhus Convention. – Fordham International Law Journal. New York, 2013, Vol. 36, Issue 5, Article 10, p. 1422–1470.

Szylagyi, S. Implementation of the Environmental Assessment Directive in the EU Member States. Case law examples from the practice of the European environmental impact assessment legislation. Legal Analysis. – Justice and Environment: European Network of Environmental Law Organizations [online]. Brno, Justice and Environment, 2013. 50 p. [viewed 09.09.2021]. Available from: http://www.justiceandenvironment.org/_files/file/2013/EIA%20Implementation%20Legal%20Analysis%202013.pdf

 

Бележки под линия:

[41] Вж. Бойчев, Г. Курс по обща теория на правото. С., УИ „Св. Климент Охридски“, 2010, с. 270.