Сигнал във връзка с несъответствието на данъчнопроцесуалните норми на чл. 191, ал. 5, 6 и 7 с Конституцията на Република България

(сигнал № 4 от инициативата „Сигнализирай: Правото!“)

С настоящия сигнал, депозиран на 9, 12 и 15 август 2016 г., омбудсманът на Република България, членовете на Комисията по вероизповеданията и правата на човека към Народно събрание, съответно Президентът на Република България, бяха сигнализирани с предложение за предприемане на действия, необходими за упражняване правомощието по чл. 150, ал. 1 от Конституцията на Република България за сезиране Конституционния съд с искане за установяване на противоконституционност на разпоредбите на чл. 191, ал. 5–7 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (обн., ДВ, бр. 105 от 29.12.2005 г., в сила от 1.01.2006 г., изм. и доп. многократно), поради факта, че последните накърняват основни права на гражданите.

В генезиса си de lege lata институтът на конкуренцията между изпълнителните производства по ДОПК и ГПК пресъздава смислово правилата на чл. 157, ал. 1–4 от Данъчния процесуален кодекс (обн., ДВ, бр. 103 от 30.11.1999 г., отм.), чиято конституционосъобразност в светлината на разпоредбата на чл. 17, ал. 3 КРБ е оспорена пред Конституционния съд. С Решение № 2 от 30.03.2000 г. по конст. д. № 2/2000 г. Съдът е уважил искането само по отношение на израза „и приравнените към публичните“ и е отхвърлил искането в останалата част.

Изводът, че „Очевидно конституционните (публичните) задължения на гражданите, съответно юридическите лица, не могат да бъдат поставени на една и съща основа с частните им задължения, независимо от източника, от който последните възникват“, се извежда на плоскостта на две групи аргументи:

• високата степен на обществен интерес, който съществува с оглед на материалните основания на публичните вземания и с оглед на пълното им и своевременно събиране;

• вътрешните ограничения на създадените привилегии за публичното изпълнение, които осигуряват разумно равновесие между интересите на държавата и тези на частните кредитори.

Действащият правен режим, утвърден в новоприетите норми на чл. 191, ал. 5–7 ДОПК, противоречи на чл. 48, ал. 5 и чл. 56 КРБ. За пълнота следва да се посочи и че въпросните конституционни текстове не са били релевирани като основание от инициатора на искането и от заинтересованите страни и не са въведени и обсъдени служебно от съда по реда на чл. 22, ал. 1 ЗКС. В този смисъл и доколкото новелите на чл. 191, ал. 5–7 нямат аналог в отменения ДПК, едно бъдещо искане за обявяване на противоконституционност е допустимо.

I. Принципът на приоритета, възприет в чл. 191, ал. 1 ДОПК, и вътрешното му ограничение по ал. 2

1. В системата на българското принудително изпълнение принципът на приоритета намира своето легално проявление в нормата на чл. 191, ал. 1 ДОПК, която урежда конкуренцията между изпълнителното производство, образувано по реда на ГПК за защита-санкция на частноправни вземания, и индивидуалното принудително изпълнение на публични финансови вземания по реда на ДОПК в полза на второто. Хипотезата на цитираната „стълкновителна“ норма предвижда обективен критерий за определяне на компетентния изпълнителен орган и процесуалния ред, по който ще се осъществят властническите действия по доставяне на дължимия облигационен резултат – моментът на налагане на обезпечителни мерки върху имущественото право на длъжника от страна на публичния изпълнител (чл. 191, ал. 1 във вр. с чл. чл. 195, ал. 3 и чл. 221, ал. 4 ДОПК). В този смисъл насочването на принудителното изпълнение върху определен имуществен обект на длъжника определя кой е компетентният да го осребри орган (съдебен или публичен изпълнител) – така и съобразителната част към т. 1 и особеното мнение към т. 2 от Тълкувателно решение № 2 от 26.06.2015 г. на ОСГТК на ВКС по тълк. д. № 2/2013 г.

1.1. Субектът, който е задължен да следи за настъпването на въпросния правопрепятстващ юридически факт, е съответният съдебен изпълнител (държавен или частен), пред когото е започнато изпълнително производство по реда на чл. 426, ал. 1 ГПК. Констатирането на този факт съставлява отрицателна процесуална предпоставка за упражняване публичното право на принудително изпълнение на взискателя срещу процесното имущество на длъжника, съответно и за по-нататъшното развитие на приложения изпълнителен способ, тъй като е правно основание за спиране на изпълнението (чл. 432, т. 7 ГПК във вр. с чл. 191, ал. 1 и чл. 192 ДОПК).

2. Съобразявайки посочения по-горе дух на вътрешни ограничения на създадените привилегии за публичното изпълнение, действието на въпросния принцип обаче не е безсрочно – правото на предимствено осребряване на имущественото благо от публичния изпълнител е отнапред ограничено във времево отношение с общата разпоредба на чл. 191, ал. 2. Съгласно цитирания член принудителното прехвърляне на имуществото от патримониума на длъжника следва да се осъществи в рамките на 6-месечен, респективно 12-месечен срок, считано от датата на налагането на обезпечителната мярка в обезпечителното, съответно в изпълнителното производство. Изтичането на този срок има за правна последица отпадането занапред на процесуалната пречка за секвестиране обекта на изпълнението от съдебния изпълнител по искане на кредиторите с частноправни вземания. В тези случаи обаче държавата запазва правното си качество на присъединен по право взискател в изпълнителното производство по ГПК за дължимите й от длъжника публични вземания по смисъла на чл. 162, ал. 2 ДОПК, които съдебният изпълнител е длъжен да вземе предвид служебно (чл. 191, ал. 3, изр. 2), като отдели суми за удовлетворението им съобразно правилата на чл. 460 ГПК и чл. 136 ЗЗД.

II. Новите алинея 6 и 7 на чл. 191 ДОПК

1. С новите ал. 6 и 7 на чл. 191 ДОПК (обн., ДВ, бр. 31 от 2011 г.) законодателят въведе два вида изключения, стесняващи приложното поле на правилото на чл. 191, ал. 2 ДОПК. По този начин въпросните вътрешни ограничения, за които споменава Конституционният съд в цитираното по-горе решение, бяха сами по себе си стеснени, а привилегията за публичното изпълнение – немотивирано разширена.

1.1. На първо място, ако се възприеме едно увреждащо частноправните кредитори тълкуване на текста на чл. 191, ал. 6, при реализиране на процесуалната възможност за предварително обезпечаване на публичните държавни вземания в хипотезите на чл. 121 и чл. 121а ДОПК изтеклият по време на правното действие на наложената мярка срок би бил ирелевантен за конкуренцията между принудителното изпълнение по ГПК и ДОПК. Т.е. този период от време няма да се включва в сроковете по чл. 191, ал. 2, тъй като тя въобще няма да се прилага („блокирана конкуренция“). По този начин действието на принципа на приоритета се удължава необосновано дълго във времето:

• при обезпечаване на вземане, което е предмет на установяване в рамките на ревизионно производство – най-малко с четири месеца (чл. 121, ал. 4, изр. 1 ДОПК) и най-много с до три години (арг. от чл. 121, ал. 5, изр. 2 in fine във вр. с чл. 114, ал. 4 ДОПК);

• в случаите на предварително обезпечаване при фискален контрол – с шест месеца (чл. 121а, ал. 6, изр. 1 ДОПК).

1.2. На второ място, сроковете по ал. 2 не текат при реализирането на numerus clausus фактически състави, визирани в хипотезите на т. 1, 2 и 4 на чл. 191, ал. 7. Макар че в конкретната правна уредба на част от тях са регламентирани определени срокове (напр. за института на отсрочването и разсрочването – чл. 184, ал. 1 и 2, чл. 187б, ал. 1; за обжалването на продажба чрез търг – чл. 256, ал. 1, чл. 267, ал. 2), липсва предварително известен на правните субекти краен момент на действието на тези фактически състави, съответно – и на спиране изтичането на сроковете по чл. 191, ал. 2.

2. От съдържателна гледна точка общата характерна черта и за двата вида изключения, визирани в нормите на ал. 6 и 7, се разкрива в две насоки: 1) осъществяването на което и да е от юридическите действия и юридическите събития, оказващи пряко влияние върху конкуренцията между самостоятелните изпълнителни производства по ГПК и ДОПК, стои вън от волята на кредиторите с частноправни вземания; 2) за неопределен период от време не съществува действителна възможност за упражняване на правото на защита на част от нарушените граждански притезателни права.

III. Защо това правно положение не е конституционосъобразно?

1. Това правно положение накърнява правната сфера на два вида привилегировани кредитори:

• работниците и служителите в качеството им на носители на редица имуществени субективни права в индивидуалното трудово правоотношение, най-яркото сред които е вземането за трудово възнаграждение, и

• кредиторите по задължения за издръжка.

Въпросните вземания се ползват с обща привилегия по чл. 136, ал. 1, т. 5 ЗЗД и при зачитане на процесуалното право на предпочтително удовлетворение от страна на съдебния изпълнител при изготвяне на разпределението, те дори предхождат публичноправните финансови вземания на държавата, тъй като първо се отделят суми за тяхното изплащане (арг. от чл. 460, изр. 1 ГПК във вр. с чл. 136, ал. 1, т. 5 и 6 ЗЗД).

2. Съгласно утвърдената с разпоредбата на чл. 133 ЗЗД отговорност, намерила процесуален израз в текста на чл. 442 ГПК, цялото имущество на длъжника служи за общо обезпечение на неговите кредитори, които имат еднакво право да се удовлетворят от него, ако няма законни основания за предпочитане. По силата на тази подчиненост на имуществото на длъжника кредиторът може да поиска от съдебния изпълнител избран изпълнителен способ върху което и да е имущество на длъжника (стига да не е налице някой от правопрепятстващите юридически факти, визирани в хипотезите на чл. 444 и чл. 446 ГПК) и последният е длъжен да търпи принудителното изпълнение върху това имущество (в същия смисъл е и възприетото в съдебната практика разбиране – Определение № 223 от 16.04.2014 г. на ВКС по ч. гр. д. № 2209/2014 г., I г. о.; Определение № 188 от 4.03.2014 г. на ВКС по ч. т. д. № 4705/2013 г., I т. о.). Законното основание за предпочитане – специалната норма на чл. 191 ДОПК – в случая е в разрез с конституционно- и международноправната закрила на вземането за трудово възнаграждение и вземането за издръжка.

3. Не е без значение фактът, че за разлика от присъединяването, регламентирано в чл. 456 и следв. от Гражданския процесуален кодекс, в изпълнителното производство пред публичния изпълнител могат да се присъединяват единствено и само ипотекарните, заложните кредитори и кредиторите с право на задържане, когато изпълнението е насочено срещу вещите, обект на обезпечението (така и Решение № 3232 от 14.05.2013 г. на АдмС – гр. София по адм. д. № 1083/2013 г.; Решение от 8.05.2008 г. на АдмС – Добрич по адм. д. № 164/2008 г.).

3.1. Видно е, че работниците и служителите и правоимащите по задължения за издръжка не могат да се присъединят по изпълнителното дело, образувано пред публичния изпълнител. Едновременно с това имуществото на техните длъжници може да се окаже в предметния обхват на една квазинесеквестируемост, предвид висящата забрана за принудително изпълнение по чл. 191, ал. 1 и ограниченията, въведени с ал. 5–7. Показателен в тази насока е казусът, разгледан в Решение № 582 от 26.03.2015 г. на АдмС – Бургас по адм. д. № 43/2015 г., с което е отхвърлена жалбата на 97 (деветдесет и седем) работници и служители срещу отказа на публичния изпълнител да ги присъедини по висящо публично изпълнително дело срещу техния работодател.

4. В практиката на Конституционния съд се възприема становището, че в съвременните условия основна цел на почти всеки труд е получаването на трудово възнаграждение, което е от първостепенна важност за отделния човек, поради което неслучайно правото на минимално трудово възнаграждение е посочено изрично сред основните права на гражданите в конституционната разпоредба на чл. 48, ал. 5. Държавата е длъжна да гарантира и защитава това право, а не да създава юридически пречки пред осъществяването му (Решение № 14 от 23.11.2000 г. на КС по конст. д. № 12/2000 г.). Конституцията изисква законодателят да предвиди съответните гаранции за реализиране на конституционно закрепените права, както и да се въздържа от приемането на актове, които могат да ги накърнят (Решение № 2 от 4.02.2014 г. на КС по конст. д. № 3/2013 г.).

4.1. При така очертаната юридическа обстановка очевидно се блокира навременното получаване на един жизнено необходим за покриване на ежедневните житейски нужди доход, какъвто е работната заплата. В тази връзка следва да се имат предвид разпоредбите на чл. 11, § 2 и чл. 12, § 1 от Конвенция № 95 на МОТ за закрилата на работната заплата, която е част от вътрешното право (ратифицирана от Република България с Указ № 161 на Президиума на Народно събрание от 2.07.1955 г., обн., ДВ, бр. 37 от 9.05.1997 г.) и съгласно чл. 5, ал. 4, изр. второ КРБ има примат над противоречащите й разпоредби от българското законодателство. На трудещите се, освен това, е гарантирано и правото на справедливо и задоволително възнаграждение, което да им осигури съществуване, съответстващо на човешкото достойнство (чл. 23, ал. 3 ВДПЧ).

5. Действащата правна уредба осезаемо ограничава и упражняването на универсалното процесуално право на защита на гражданите (чл. 56 КРБ, чл. 6, § 1 ЕКПЧ, чл. 8 ВДПЧ, чл. 14, т. 1 МПГПП). Предназначението на правото на защита е да служи за гаранция на другите права, предвидени в конституционните разпоредби. Процесуалните гаранции на правата на човека имат първостепенно значение, което за личността може да се окаже практически по-важно от самото материално право (Решение № 3 от 17.05.1994 г. на КС по конст. д. № 1/1994 г.). Основното право на защита по чл. 56 от Конституцията не е предоставено абстрактно на гражданина, а възниква в конкретна ситуация, при която са нарушени негови права и законни интереси. В съдържанието му е включено възможността засегнатият, лично или чрез упълномощено лице, да осъществи действия, насочени към адекватно противодействие на нарушението или заплахата (Решение № 14 от 04.11.2014 г. на КС по конст. д. 12/2014 г.; Решение № 13 от 13.10.2012 г. на КС по конст. д. 6/2012 г.; Решение № 11 от 30.04.1998 г. на КС по конст. д. № 10/1998 г.). Наличието на действителна възможност за упражняване на правото на защита е условие за ефективността на това право и може да бъде определено като конститутивен (и конституционен) елемент на последното – чл. 56 и чл. 120, ал. 2 КРБ (Решение № 2 от 30.03.2000 г. по конст. д. № 2/2000 г.). В настоящата хипотеза то не може да бъде упражнено действително за неопределен, предварително неизвестен за засегнатите кредитори, период от време.

6. Що се касае до задълженията за издръжка, правната уредба противоречи на международноправното задължение за улесняване на събирането на вземанията за издръжка – чл. 6, § 2, б. „е”, чл. 34, § 1 от Конвенция за международното събиране на издръжка на деца и на други членове на семейството (обн., ОВ, L 192, бр. 39 от 22.07.2011 г.), която е действащ източник на право в интегрираната в правните системи на държавите членки правна система на Европейския съюз.

Вместо да се осигури своевременност на плащанията чрез прилагане на подходящи мерки за принуда при неизпълнение на задължението за издръжка, с оспорените разпоредби се блокира постигането на поставената с международния акт задача (която впрочем е иманентна въобще за правния институт на издръжката) – регулярност на плащанията с цел набавяне на средства за съществуване и посрещане ежедневните нужди на правоимащото лице.