Бележки върху Решение № 5 от 14.06.2022 г. по к.д. № 13 от 2021 г. на Конституционния съд на Република България

Настоящата статия може да бъде изтеглена в .pdf формат тук.

 

Увод

В настоящото научно изследване е направен опит за критичен научен анализ на Решение на Конституционния съд (РКС) на Република България № 5 от 14.06.2022 г. по конституционно дело (к.д.) № 13 от 2021 г. (ДВ, бр. 46 от 21.06.2022 г.). То е свързано с опазването на един от компонентите на околната среда, а именно водите, като основа на жизнената и трудова дейност на човека. Безспорно водите имат важно значение за социално-икономическото развитие на обществото във всяка държава. Именно поради необходимостта от тяхното опазване от замърсяване и рационално използване е приет и специалният Закон за водите (ЗВ – ДВ, бр. 67 от 1999 г., в сила от 28.01.2000 г., изм. и доп.), който въвежда в нашето законодателство една директива на Европейския съюз (ЕС) с по-цялостно значение за опазване на водите, а именно Директива 2000/60/ЕО, (наричана още „Рамкова директива за водите“)[1]. Основната цел на настоящото научно изследване е извършването на анализ на посоченото решение, придружен с нови аргументи за обосновка на тезата на автора за липсата на противоконституционност на чл. 194, ал. 4, т. 1 от ЗВ. То е съобразено със законодателството към 14.07.2022 г.

 

I. Фактическата обстановка по к.д. № 13 от 2021 г.

К.д. № 13 от 2021 г. е образувано по искане на тричленен състав (3-чл. с-в) на Върховния административен съд (ВАС) по административно дело (а.д.) № 12312/2021 г. до Конституционния съд (КС) от 15.06.2021 г. за обявяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 194, ал. 4, т. 1 от ЗВ[2], която, от своя страна, е свързана с разпоредбата на ал. 1, т. 2, б. „а“ на чл. 194 от с.з.[3]. Следва да се отбележи обстоятелството, че а.д. № 12312/2021 г. е образувано от 3 чл. с-в, 2-ро отделение, II колегия на ВАС по жалба на определени юридически лица срещу членове 4, ал. 1 и 13 от Тарифа за таксите за водовземане, за ползване на воден обект и за замърсяване, приета с Постановление на Министерския съвет (ПМС) № 383 от 29.12.2016 г. (ДВ, бр. 2 от 2017 г., в сила от 01.01.2017 г., изм., бр. 27 и 56 от 2019 г. – РВАС № 9920/19.07.2018 г. по а.д. № 1672/2017 г.)[4]. С Определение от 15.06.2021 г. по а.д. № 12312/2021 г. на този 3-чл. с-в на ВАС[5] е спряно производството по делото поради обосновано от съдиите противоречие на чл. 194, ал. 4, т. 1 от ЗВ с чл. 19, ал. 2 от Конституцията на Република България (КРБ – ДВ, бр. 56 от 1991 г., изм. и доп.)[6]. Основните аргументи на същия 3-чл. с-в на ВАС са в две насоки: а) при  определяне на таксите за право на ползване на водите по чл. 194, ал. 4, т. 1 и по чл. 194, ал. 2 от ЗВ,  „законодателят е възприел диференциран подход, който се основава  на вида на извършваната дейност (водовземане или ползване на  воден обект за изземване на наносни отложения), като в първия  случай таксата се определя върху реално получен (отнет) обем (т.е. вода – бел. авт.), а във втория се основава на прогнозен, вероятен обем (т.е. на наносни отложения от р. Дунав и водохранилища – бел. авт.), който може да не бъде достигнат“, като по този начин според съдиите се поставят в неравностойно положение различните водоползватели (т.е. нарушава се принципът на еднакви условия за стопанска дейност на физически и юридически лица по чл. 19, ал. 2 от КРБ – бел. авт.)[7]; б) нарушават се принципи на икономическото регулиране на водоползването, респ. „ползването на воден обект“ по членове 192 и 192а от ЗВ[8], тъй като водоползвателите и ползвателите на водни обекти са поставени „в различен правен режим”[9]. Във връзка с това е необходимо да се изтъкне и обстоятелството, че чл. 194, ал. 4, т. 1 от ЗВ е в обхвата на глава 11 от с.з., озаглавена „Финансова организация и икономическо регулиране“[10].

По к.д. № 13 от 2021 г. становище за наличието на противоконституционност на чл. 194, ал. 4, т. 1 от ЗВ са изразили: изпълнителният директор на Изпълнителна агенция „Проучване и поддържане на река Дунав“; председателят на Управителния съвет (УС) на Сдружение с нестопанска цел „Българска асоциация на Дунавските драгажни предприятия“ (наричано по-нататък за краткост „БАДДП“); председателят на УС на Българската стопанска камара; председателят на УС на Съюза за стопанска инициатива; и председателят на УС на Сдружение с нестопанска цел „Зелени Балкани“, гр. Пловдив. Същевременно за липсата на противоконституционност на тази разпоредба на ЗВ становище са изразили: министърът на околната среда и водите; председателят на УС на Българската асоциация по водите; главният прокурор на Република България и Министерският съвет (МС), като в тази насока следва да се причисли и правното мнение до КС на автора на тази статия като представител на научните среди[11].

Тъй като в становището на председателя на УС на Сдружение с нестопанска цел БАДДП – г-жа Р. Кирова – е подложено на критика част от правното ми мнение по раглежданото к.д. № 13/2021 г., смятам за необходимо, с оглед на правото ми на отговор, да отбележа някои мои съображения и аргументи по отношение на критичните й бележки спрямо моето правно мнение до КС по разглежданото к.д.  В становището си тя посочва: „…неправилни са аргументите, изтъквани в становището на проф. Георги Пенчев, че зависело от самите предприятия какви обеми (става дума за наносни отложения – бел. авт.) ще могат да добият. Този процес не зависи от предприятията, получаващи разрешителното, нито в началната фаза, когато кандидатстват за него, нито във фазата, когато се осъществява драгирането – при нея от съществено значение са множество други фактори…“. Тези критични бележки от председателя на УС на Сдружение с нестопанска цел БАДДП смятам за несъстоятелни и неуместни по следните съображения.

Първо, никъде в правното ми мнение не съм изтъквал, че определянето на таксата за изземване на наносни отложения от р. Дунав и водохранилищата зависи само и единствено от съответните предприятия като ползватели на воден обект. В правното ми мнение употребявам термина „титуляр на разрешително“ в качеството му на правен субект, титуляр на съответната дейност по водоползване („водовземане“) или на ползване на воден обект, но не и термина „предприятия“. Това е така, защото хипотетично ползвател на воден обект може да бъде не само юридическо лице (респ. „предприятие“), но и едноличен търговец, т.е. физическо лице, имащо това качество по смисъла на чл. 56 и сл. във вр. с чл. 1, ал. 1 от Търговския закон (ДВ, бр. 48 от 1991 г., изм. и доп.). Ето какво съм отбелязал в тази насока в правното ми мнение до КС по горепосоченото к.д.: „Начинът на определяне на таксата в тази насока е не само законосъобразен и правилен, но е и логичен от чисто екологична гледна точка. В разрешителното на компетентния орган се прогнозира такъв обем ползване на наносни отложения, който би следвало да отговаря на икономическите интереси на титуляря на разрешителното, от една страна, а от друга, на екологичните интереси на обществото, свързани с разрешаване на допустимото антропогенно въздействие върху околната среда с оглед на недопускане на прекомерно природоползване.“ От цитираното смятам за очевидно, че нямам предвид определяне на горепосочената такса само и единствено в зависимост от икономическите възможности и интересите на титуляря на разрешителното за ползване на воден обект, като посочвам, че при определятето й следва да се отчитат и екологичните интереси на обществото, свързани с антропогенното въздействие върху съответния природен ресурс (в случая наносни отложения в р. Дунав и водохранилищата – бел. авт.), детерминирано от комплекс от фактори.

Второ, в правното ми мнение по разглежданото к.д. съм подчертал обстоятелството, че дейностите по водоползване, респ. „водовземане“ (т.е. отнемане на определено количество водна маса), от една страна, и от друга страна, по изземване на наносни отложения (наноси) от р. Дунав и водохранилищата (т.е. на земна маса от водния обект), трябва да се различават, защото става дума за ползване на различни видове природни ресурси, а във връзка с това различни са и титулярите на съответното разрешително като индивидуален административен акт с оглед на тези горепосочени видове дейности, свързани именно с различните видове природни ресурси. Следователно не трябва да се определят таксите по чл. 194 от ЗВ и свързаната с прилагането му горепосочена Тарифа на МС от 2016 г. по еднакъв начин за различните видове природоползване. Впрочем това обстоятелство с основание се подчертава и в мотивите на РКС № 5 от 2022 г., които ще бъдат анализирани по-долу. Следователно и в тази насока не би трябвало да се твърди, че съм имал предвид „предприятието“ като единствен критерий при определянето на съответната такса по членове 4, ал. 1 и 13 от изтъкнатата Тарифа.

Трето, в правното ми мнение съм отбелязал също така, че таксите, които заплащат титулярите на разрешителните както за водоползване („водовземане“), така и за изземване на наноси от р. Дунав и водохранилищата, „трябва да отчитат съотношението „разходи-ползи“ за околната среда“. Следователно и в тази насока не следва да се смята, че съм имал предвид единствено „предприятията“ като критерий за определяне на съответните такси по изтъкнатата по-горе Тарифа на МС.

Четвърто, смятам, че в становището или правното мнение на поканен за това от КС орган, юридическо или физическо лице не е уместно да се взема отношение (т.е. да се коментира и анализира) мнението по определен юридически проблем, изразено било то в становище или в правно мнение до КС, съответно от друг орган, друго юридическо или физическо лице по същото к.д., и то незавасимо дали става дума за подкрепа или за критика на изразеното друго мнение, защото по този начин фактически се оказва известно влияние върху изразяването на становище, респ. правно мнение от останалите правни субекти, поканени за това от КС по съответното к.д. Струва ми се, че това е некоректно спрямо тези други правни субекти по същото к.д., които сами трябва да изградят своите аргументи, без външно влияние чрез коментар на мнението на някои от тях по предмета на съответното к.д. Вероятно председателят на УС на БАДДП не е обърнал внимание върху този не само юридически, но и етичен аспект на проблема, поради което е допусната тази методологическа слабост в становището му до КС.

Пето, хипотетично горепосочените критични бележки на инж. Р. Кирова фактически създават риск от внушаване на КС да възприеме или да не възприеме аргументи в правното ми мнение до него по горепосоченото к.д., а това, струва ми се, не е в унисон с етиката спрямо самия КС. Това е така, защото единствено КС е компетентен да прецени кои аргументи в предоставените до него становища или правни мнения по съответното к.д. да възприеме или да не възприеме при изготвянето на решенията си – в случая – с оглед на ориентацията му „за или против“ конституционосъобразността на чл. 194, ал. 4, т. 1 от ЗВ. Все пак конституционните съдии са достатъчно опитни сами да преценят това, без да е необходимо да им се внушава ориентацията към определено становище чрез критика, респ. подкрепа на мнения, изразени от други правни субекти по същото к.д. Изтъкнатото е относимо и при искания за тълкуване на разпоредби от КРБ. В тази насока В. Симеонов с основание отбелязва в една своя статия по повод на задължителното тълкуване от КС на разпоредби от КРБ, че: „Целта на задължителното тълкуване по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията е не разрешаването на теоретични спорове в правната доктрина, а изясняване на смисъла на тълкуваните конституционни разпоредби във връзка със зададените тълкувателни въпроси“[12]. Фактически този автор застъпва тезата, че КС не е мястото за решаване на научни спорове, а за приемане на обвързващи за всички органи и лица у нас тълкувателни решения, относимо според мен и към решения относно конституционосъобразността на определена законова разпоредба. Следователно по мое мнение мястото на горепосочените критични бележки спрямо моето правно мнение до КС на инж. Р. Кирова (разбира се, тя има право на лично мнение в разглежданата насока, което не оспорвам и уважавам – бел. авт.) е в научни или научно-популярни списания, респ. в интернет сайтове с научна или научно-популярна насоченост, за да може именно в тях да се проведе научна дискусия по проблема, а не в становището й до КС по к.д. № 13/2021 г.

Препоръчително е методологически слабости като горепосочената да се избягват за в бъдеще, независимо от органа или лицето, което евентуално би ги допуснало в становището си, респ. правното си мнение, предоставено до КС по определено к.д.

Шесто, поради сложността на екологичната проблематика[13] – в случая, свързана с опазването на водите[14], когато са образувани к.д. по преценка на конституционосъобразността на разпоредби от ЗВ, са необходими не само знания от естествените (напр. география, геология, биология в хидроложките им аспекти[15]) и инженерните науки (също в хидроложките им аспекти), които безспорно са полезни, но и задълбочени знания в областта на юридическите науки и съдебна практика, в случая относно: а) водното законодателство на Република България и на ЕС; б) съдебната практика на Република България и на ЕС по водното законодателство, релевантни към съответното к.д. В противен случай е налице риск от прибързана и незадълбочена юридическа аргументация в съответното становище, респ. правно мнение, изразено до КС, при изясняването на определен правен проблем – в случая – по к.д. № 13/2021 г.

От изложените по-горе мои съображения може да се направи констатацията, че вероятно критичните бележки на г-жа Кирова се дължат на невнимателен (незадълбочен) прочит на моето правно мнение до КС. Следва да се отбележи обаче, че независимо от изтъкнатите слабости в горепосочените й критични бележки спрямо моето правно мнение до КС, нейното становище като цяло до КС по к.д. № 13/2021 г. разкрива и полезност. А тази полезност се състои в това, че с тях се дава повод за провеждането на научна дискусия по разглежданата проблематика, предмет на к.д. № 13/2021 г. Във връзка с това, както отбелязах по-горе, авторското мнение на всеки учен или практикуващ специалст, независимо дали е критично или е в подкрепа на определена научна теза, трябва да се уважава.

 

II. Определението на КС от 14.09.2021 г. за допустимост на искането за противоконституционност на чл. 194, ал. 4, т. 1 от ЗВ по к.д. № 13 от 2021 г.[16]

На заседанието си от 14.09.2021 г. КС е трябвало да обсъди допустимостта на искането за противоконституционност на чл. 194, ал. 4, т. 1 от ЗВ, предявено от 3-чл. с-в на ВАС.

Първоначално в мотивите на разглежданото определение КС много правилно е обърнал внимание, че: „…съдебен състав на ВКС или ВАС би могъл да поиска установяване противоконституционност само на разпоредба от закон, която има пряко отношение към предмета на разглежданото от него дело (Определение от 29.03.2014 г. по к.д. № 4/2014 г., Определение от 17.09.2019 г. по к.д. № 9/2019).“ При изясняването на това „пряко отношение към предмета на разглежданото от него дело“ обаче беше необходимо съответният съдебен орган, сезирал КС с искане за противоконституционност на разпоредба на закон, да посочи, по мое мнение, изрично, ясно и аргументирано в искането си до КС не само релевантните разпоредби от българското законодателство, но и релевантните разпоредби от законодателството на ЕС, в случая – по опазване на водите, свързани с предмета на образуваното пред него дело. Във връзка с това основателно в мотивите на горепосоченото определение КС е подчертал следното: „Изясняването на приложимото право е задължение на съда, разглеждащ делото, и задължителен елемент от преценката дали законовата разпоредба, чиято конституционосъобразност се оспорва пред Конституционния съд, има отношение към предмета на разглежданото от него дело. Това предполага изясняване inter alia дали делото има връзка с правото на ЕС, дали в правото на ЕС има годни за прилагане разпоредби, ако не – кои са относимите съюзни правни норми, дали те налагат определено съдържание на приложимата вътрешноправна уредба, дали са предвидени дерогации, респ. какво е съответстващото на правото на ЕС тълкуване на приложимите вътрешноправни норми и дали то не преодолява евентуално съмнение за съответствие на тези норми с Конституцията, както и дали те не са несъвместими с правото на ЕС.“ Впоследствие КС е посочил, че: „В искането (има се предвид искането за противоконституционност на горепосочената разпоредба на ЗВ, фигуриращо в определението на 3-чл. с-в на ВАС от 15.06.2021 г. по а.д. № 12312/2020 г. – бел. авт.) не е релевирана връзката на делото пред сезиращия съд с правото на Европейския съюз и не са посочени последиците от действието му в материята, което сезиращият съд дължи ipso jure при разглеждането на делата.“ След като обективно е отбелязал този факт, КС е направил констатациите, че: а) тъй като той не се е произнасял с решение по предмета на к.д. или с определение за недопустимост на искането, „не е налице отрицателната процесуална предпоставка за неговата допустимост“ по чл. 21, ал. 6 Закона за Конституционния съд (ЗКС – ДВ, бр. 67 от 1991 г., изм. и доп.)[17]; б) са спазени изискванията за форма и реквизити на искането на 3-чл. с-в на ВАС по чл. 17 ЗКС[18] и чл. 18 от Правилника за организация на дейността на Конституционния съд (ПОДКС)[19]. Именно по отношение на чл. 18 от ПОДКС обаче констатацията на КС е дискусионна и струва ми се – прибързано направена, тъй като горепосоченият 3-чл. с-в на ВАС не е изпълнил задължението си по ал. 3 на чл. 18 от ПОДКС относно извършването в искането си до КС на аргументирана преценка на приложимото право, включително относно последиците от действието на правото на ЕС, когато оспорената разпоредба или акт е в приложното му поле. В тази насока КС е отбелязал в мотивите си и следното: „В искането е посочено, че според Министерския съвет пряко относима към предмета на делото пред ВАС е Директива 2000/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2000 г. за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите, доколкото таксите по чл. 194 ЗВ са част от икономическото регулиране на дейностите по управление на водите, основаващо се на принципите по чл. 192, ал. 1 от закона и на тази директива. Поради това Съдът смята за необходимо в допълнителни съображения вносителят на искането да изясни релевантните последици от действието на правото на ЕС в материята, предмет на делото пред него.“

Този подход на КС е дискусионен по следните съображения.

Първо, след като е било видно от определението на 3-чл. с-в на ВАС по а.д. № 12312/2020 г, че този състав на ВАС не е изяснил релевантните по отношение на предмета на делото последици от действието на правото на ЕС, т.е. че не е изпълнил задължението си по чл. 18, ал. 3 от ПОДКС, по-добре щеше да бъде според мен КС да определи конкретен срок на основание чл. 19, ал. 1 от ПОДКС, в рамките на който този състав на ВАС да представи ясно и аргументирано своите съображения в тази насока, вместо с горепосоченото си определение от 14.10.2021 г. да допусне за разглеждане по същество на искането за противоконституционност чл. 194, ал. 4, т. 1 от ЗВ. Интересен в тази насока е фактът, че КС е подходил много по-правилно в практиката си, но по друго к.д., а именно в Определение № 2 от 24.02.2022 г. по к.д. № 15/2021 г. (ДВ, бр. 18 от 04.03.2022 г.), с което е отхвърлил като недопустимо искането на определен 3-чл. с-в на ВАС за установяване на противоконституционност на разпоредбите на чл. 68, ал. 1 и ал. 5, изр. второ от Закона за Министерството на вътрешните работи (ДВ, бр. 53 от 2014 г., изм. и доп.) поради това, че този 3-чл. с-в не е изпълнил в указания от КС 30-дневен срок задължението си по чл. 18, ал. 3 от ПОДКС да изясни относимите последици от действието на правото на ЕС в материята, предмет на административното дело пред него. Във връзка с това следователно налице беше и правната възможност по ал. 2 на чл. 19 от ПОДКС при неотстраняване на недостатъците на искането в евентуално указания от КС срок, той с определение да „върне искането“, т.е. да го отклони като недопустимо. Ето защо смятам за уместно de lege ferenda разпоредбата на чл. 19, ал. 2 на ПОДКС да бъде изменена и по-ясно редактирана в смисъл на вменяване на КС на задължението в случаите на неизпълнение на задължението по чл. 18, ал. 3 от ПОДКС да отклонява искането като недопустимо и да прекратява съответното к.д. Такъв подход би имал своеобразно „дисциплиниращо въздействие“ спрямо всеки съдебен орган, предявяващ искане за противоконституционност на разпоредба на закон, с оглед на изпълнение на задължението му по чл. 18, ал. 3 от ПОДКС и съответно да обръща по-голямо внимание върху правото на ЕС и съдебната му практика, когато предметът на образуваното пред него дело спада в обхвата на европейското право.

Второ, КС очевидно се е възползвал от правната възможност по чл 19, ал. 3 от ПОДКС да поиска отстраняване на недостатъците в искането за противоконституционност „в хода на цялото конституционно производство“. Мислима е тезата, че този подход крие риска от неефективност, защото при неотстраняване на недостатък в искането за противоконституционност – в случая – при нарушение на задължението по чл. 18, ал. 3 от ПОДКС, до датата на произнасянето с решение от КС по съществото на искането този недостатък би могъл фактически да обезсмисли необходимостта от разглеждането на искането по същество, след като изобщо не е обърнато внимание в съответното искане до КС върху релевантното европейско право, т.е. при неизпълнение на задължението по чл. 18, ал. 3 от ПОДКС. Точно такъв е случаят с к.д. № 13/2021 г., защото 3-чл. с-в на ВАС не е представил на КС „допълнителни съображения“ относно релевантното право на ЕС съгласно указанията на КС в неговото определение от 14.10.2021 г. Този факт се посочва в мотивите на самото РКС № 5 от 2022 г. Ето какво е отбелязано в тази насока от КС в т. II от мотивите на това негово решение: „Макар вносителят да не е представил нови съображения в тази насока, Конституционният съд отчита, че като посочва в искането си становището на ответника по делото пред него – Министерския съвет – тричленният състав на ВАС не прави възражения относно указаната в това становище връзка на оспорения пред него акт (Тарифата) с правото на ЕС. Конституционният съд намира, че тричленният състав на ВАС споделя тази позиция на Министерския съвет при определянето на приложимото по делото пред него право.“

Тази констатация на КС обаче смятам за дискусионна и струва ми се – неприемлива. От една страна, в Определението от 15.06.2021 г. на 3-чл. с-в на ВАС по а.д. № 12312/2020 г. само е изтъкнато, че според Министерския съвет (МС) относима към предмета на делото е Директива 2000/60/ЕО, но този висш орган на изпълнителната ни власт не е посочил подробности относно това кои разпоредби на директивата има предвид, както и дали те са въведени (транспонирани) сполучливо в българското водно законодателство. Същевременно, както бе отбелязано по-горе, 3-чл. с-в на ВАС не е посочил както в това свое определение, така и впоследствие, независимо от указанията на КС, свои собствени ясни и аргументирани съображения относно релевантното европейско законодателство по предмета на делото. Щом този 3- чл. с-в на ВАС не е посочил изрично и недвусмислено свои собствени съображения в тази насока с оглед на задължението си по чл. 18, ал. 3 от ПОДКС, струва ми се, че КС прибързано и неоснователно е заключил, че този състав на ВАС споделя становището на МС относно релевантното европейско право по предмета на делото. Тази констатация на КС трудно може да се приеме, защото тя фактически се основава на предположението за съвпадение в становищата както на 3-чл. с-в на ВАС, така и на МС относно релевантното право на ЕС с оглед на приложимостта му спрямо образуваното пред ВАС а.д. № 12312/2020 г. Смятам, че КС не трябваше да основава констатациите си в разглежданата насока само на предположения, а на изрично изразени, ясно и аргументирано обосновани съображения на 3-чл. с-в на ВАС относно приложимото право на ЕС и последиците от действието му, щом оспорената разпоредба на чл. 194, ал. 4, т. 1 от ЗВ, както е в случая, попада в неговия обхват.

От друга страна, дори да допуснем, че е налице съвпадение в мненията на 3-чл. с-в на ВАС и на МС в разглежданата насока, то не е достатъчно според мен само да се посочи обстоятелството, че релевантна към предмета на образуваното дело е Директива 2000/60/ЕО, т.е. само нейното наименование. Необходимо е да се изтъкнат и конкретните й разпоредби, относими към българското водно законодателство, както и това дали те са въведени (транспонирани) правилно в нашето законодателство, особено в контекста на конституционосъобразността на съответните разпоредби от националното законодателство. Това обаче не е извършено както от МС, така и от 3-чл. с-в на ВАС, видно от Определението на 3-чл. с-в на ВАС от 15.06.2021 г. по а.д. № 12312/2020 г.

С оглед на горепосоченото в тази насока, в дискусионен аспект може да се постави въпросът дали не е уместно de lege ferenda разпоредбата на ал. 3 на чл. 19 от ПОДКС да бъде отменена, а разпоредбата на ал. 2 на чл. 19, както бе посочено по-горе, да бъде прередактирана с оглед на установяването на задължение за КС в случаите на нарушение на чл. 18, ал. 3 от ПОДКС да отклонява искането за противоконституционност като недопустимо и да прекратява к.д., без да е необходимо да дава срок на органа по чл. 150, ал. 2 от КРБ за представяне на „допълнителни съображения“ относно релевантното европейско право.

 

III. Някои проблеми на РКС № 5 от 2022 г. по к.д. № 13/2021 г.

РКС № 5 от 2022 г. несъмнено представлява голям интерес от гледна точка на нашето водно законодателство, тъй като проблемите, свързани с опазването на водите и правната им защита, ще придобиват все по-голяма острота на фона на все по-осезаемите изменения на климата[20]. По мое мнение образуваните дела в КС, свързани с опазването на околната среда, ще имат нарастваща значимост с оглед защитата на основното право на гражданите на Република България на здравословна и благоприятна околна среда по чл. 55, изр. първо от КРБ[21]. Мотивите на горепосоченото РКС № 5 от 2022 г. са структуирани много добре в тематично отношение. По-специално те са подразделени в шест основни части, посветени съответно на: а) ЗВ и оспорената разпоредба на чл. 194, ал. 4, т. 1 от него (т. I); б) относимото право на ЕС (т. II); в) конституционната защита на околната среда и водите (т. III); г) конституционните основи на правния режим на таксите (т. IV); д) конституционния принцип на еднаквото третиране по чл. 19, ал. 2 от КРБ (т. V); и е) конституционната защита на конкуренцията (т. VI). По-долу вниманието ще бъде насочено само към някои правни проблеми, свързани с това РКС.

В т. I от мотивите на разглежданото РКС № 5 от 2022 г. КС сполучливо е направил обзор на по-важните разпоредби на ЗВ, относими към предмета на к.д. № 13/2021 г. Подчертал е разликата между начина на определяне на таксата за изземване на наносни отложения по чл. 194, ал. 4, т. 1 от ЗВ, от една страна, и от друга страна, таксите при другите уредени в чл. 194 от с.з. дейности (т.е. за водовземане и за замърсяване, регламентирани в алинеи 2, 3 и 5 на чл. 194 от ЗВ – бел. авт.). По мое мнение можеше в тази част на мотивите на това РКС да се изтъкне и особеното значение на правните принципи както по чл. 2а от ЗВ, така и по чл. 192, ал. 1 от с.з.[22] с оглед на императивния им характер и в качеството им на особен вид правни норми с въплътени в тях ръководни правни идеи[23] спрямо другите разпоредби на ЗВ, вкл. и оспорената.

Т. II от мотивите на РКС № 5 от 2022 г. като цяло представлява несъмнен принос в развитието на практиката на КС по отношение на необходимостта и начина на извършване на анализ от правните субекти, предявяващи искания за установяване на противоконституционност, на относимото право на ЕС към оспорвана разпоредба на наш закон, когато тя попада в приложното поле на европейското право, в случая – на чл. 194, ал. 4, т. 1 от ЗВ[24]. В тази насока КС основателно е подчертал, че тълкуването на национална правна норма в контекста на съответствието й с правото на ЕС е определящо за нейното прилагане с цел преодоляване на евентуално противоречие както с европейското право, така и с Конституцията. По отношение на оспорената разпоредба на чл. 194, ал. 4, т. 1 от ЗВ КС правилно е преценил, че тя е национална законодателна мярка по транспониране на Директива 2000/60/ЕО с оглед на целения от тази директива резултат и че е налице „свобода на преценка“ на нашия законодател относно начина на определяне на таксата – в случая – за изземване на наносни отложения от р. Дунав и водохранилищата.

Т. III от мотивите на разглежданото РКС № 5 от 2022 г. е посветена на конституционната защита на околната среда. Подкрепа заслужава стремежът на КС да отбележи връзката между членове 15 и 55 от КРБ, от една страна, и от друга страна, ЗВ.

В т. IV от мотивите на РКС № 5 от 2022 г. вниманието е насочено към конституционните основи на правния режим на таксите. Там с основание КС посочва, че таксите са дължимо парично плащане за публична услуга, уредено в нормативен акт, като критерий за определяне на размера им е покриването на извършените разходи или на част от тях с оглед на принципите на съразмерност и законоустановеност. Изхождайки от тази методологическа позиция, КС е анализирал характера на таксите по чл. 194, ал. 4, т. 1 от ЗВ във връзка с членове 4 и 13 от горепосочената тарифа на МС, за да прецени конституционосъобразността на оспорената разпоредба на ЗВ. Въз основа на този анализ той основателно е констатирал, че разпоредбата на чл. 194, ал. 4, т. 1 от ЗВ не противоречи на конституционните основи на правния режим на таксите, защото определянето на таксите по тази разпоредба на ЗВ, респ. по членове 4 и 13 от горепосочената Тарифа на МС, има „строго специфичен икономически ефект, свързан с възможността на държавата да планира и предвиди конкретни финансови постъпления от ползватели на услугите и да ги предвиди при възстановяване на разходите за водни услуги“. По мое мнение в тази част от мотивите на разглежданото РКС КС можеше да изтъкне и анализира разпоредбите на чл. 9, § 1 от Директива 2000/60/ЕО[25] и приложение III към нея, за да подчертае допълнително факта, че оспорената разпоредба на ЗВ е в унисон и с изискванията на тези разпоредби от директивата. Във вързка с това смятам за необходимо, макар и накратко, да отбележа тези разпоредби на директивата в израз и на подкрепата ми за изразеното становище на КС в тази част от мотивите на разглежданото решение.

В чл. 9, § 1 от Директива 2000/60/ЕО са регламентирани задължения за държавите членки в три насоки (съответно в три алинеи): а) да се съобразяват с „принципа на възвръщаемост на разходите за водни услуги“ при отчитане на икономическия анализ по приложение III (ал. 1); б) да осигурят прилагането на „водни ценови стратегии“ за ефективно използване на водните ресурси и да осигурят възстановяване на разходите за тези услуги, основаващи се на приложение III и на принципа „замърсителят плаща“ (ал. 2, тирета първо и второ); в) при реализацията на задълженията си по предходните две алинеи да вземат предвид „социалните, екологични и икономически последствия от възвръщаемостта, както и географските и климатични условия на засегнатите области или област“. Смятам, че разпоредбата на чл. 194, ал. 4, т. 1 от ЗВ е в унисон именно с ал. 3 на § 1 на чл. 9 от директивата, тъй като отчита спецификата на природния ресурс – „наносните отложения“ при определянето на таксата за дейността по изземването им. Освен това приложение III към директивата е озаглавено „Икономически анализ“ и определя съдържанието на информацията, свързана с разходите за водни услуги и преценката за „най-ефективната комбинация от мерки за водоползване“. В това приложение от значение е съдържанието на информацията по б. „а“, където е указано, че в горепосочения икономически анализ трябва да бъдат направени: „съответните пресмятания, необходими за възприемането на принципа за възстановяване разходите за водни услуги по член 9, както и за дългосрочните прогнози за търсене и предлагане на вода в района на речния басейн и когато е необходимо: – пресмятане на обема, цените и разходите, свързани с водните услуги, и – пресмятане на съответните инвестиции, включително прогнози за такива инвестиции“. Определено би могла да се направи констатацията, че чл. 194, ал. 4, т. 1 от ЗВ не противоречи на изискванията и на приложение III към директивата. Този извод е относим и спрямо членове 4 и 13 от горепосочената Тарифа на МС.

Т. V от мотивите на разглежданото РКС № 5 от 2022 г. е посветена на „конституционния принцип на еднакво третиране“, т.е. на „еднакви правни условия за стопанска дейност“ по чл. 19, ал. 2 от КРБ с оглед на преценката на конституционосъобразността на оспорената разпоредба на ЗВ. Следва да се изтъкне като полезно не само за практиката на КС, но и за съдебната практика на ВАС, респ. за различните видове съдилища у нас, изтъкването в тази част на мотивите на това РКС на принципа на равенството пред закона (т.е. равноправието – бел. авт.) по чл. 6, ал. 2 от КРБ, който в разглежданата хипотеза вменява на нормотвореца задължението да регламентира в съответните правни норми „подобните случаи по еднакъв начин, а различните – по различен начин“. С основание КС отбелязва, че принципът на равенството пред закона (т.е. равноправието) е основен принцип и на правото на ЕС, като за целта посочва примери не само от първичното право на ЕС, но и от практиката на Съда на ЕС. Особена значимост в тази насока разкрива разграничаването, което е направил КС между „еднаквите“ и „сходните“ ситуации с оглед на установяването на правна уредба на съответните стопански дейности[26]. Именно съществените разлики между тях според КС „изискват от законодателя да ги диференцира“. Във връзка с това той с основание е подчертал, че дейностите по водовземане и по изземване на наносни отложения по р. Дунав и водохранилищата не са нито еднакви, нито сходни поради съществените различия в техния предмет, специфики и „различен натиск върху околната среда“. Същевременно КС правилно изтъква, че наносите не са водна маса и следователно в разглеждания случай става дума за различни по вид природни ресурси (т.е. наносите като твърди частици във водата трябва да се различават от самата водна маса). Именно различията в дейностите по изземване на наноси от р. Дунав и водохранилищата, от една страна, и по отнемане на водна маса (водовземане), от друга страна, според КС „обосноват и различия в основата, размера или начина на изчисляване на дължимите държавни такси“.

Т. VI от мотивите на РКС № 5 от 2022 г. е посветена на конституционната защита на конкуренцията и има тясна връзка с предходната точка от тези мотиви. За да обоснове липсата на противоконституционност между чл. 194, ал. 4, т. 1 от ЗВ спрямо чл. 19, ал. 2 от КРБ, КС е изтъкнал два основни аргумента, които според мен следва да бъдат подкрепени. От една страна, той е подчертал, че е в съответствие с КРБ в закон да се налагат ограничения или определени изисквания спрямо правните субекти при извършването от тях на съответната дейност, за да се предотврати монополизмът и нелоялната конкуренция, както и за защита на потребителите. От друга страна, той е посочил, че оспорената разпоредба на ЗВ е призвана да възпира или ограничава една порочна практика, която условно се обозначава като „резервиране на права“ без реалното им упражняване, т.е. някои водоползватели да заявяват в молбите си за разрешително по-голямо количество воден ресурс от реалните потребности на стопанската им дейност, практически с цел да се ограничи броят на другите заявители на разрешения за водовземане (водоползване) от същия воден обект. Основателно КС е сметнал опасността от тази порочна практика за относима и спрямо дейността по изземване на наносни отложения от р. Дунав и водохранилищата. Накрая, в тази част от мотивите си КС с основание е отбелязал, че 194, ал. 4, т. 1 от ЗВ „не създава условия за нелоялна конкуренция, доколкото начинът на ползване на наносните материали зависи от стопанския субект“ (т.е., защото става дума за различен вид правни субекти в разглежданата хипотеза, за разлика от водовземането – бел. авт.).

Струва ми се, че КС можеше в тази част на мотивите си да посочи някои примери от практиката на Съда на ЕС, свързани със защитата срещу нелоялна конкуренция, като съединени дела С-261/07 VTB-VAB NV срещу Total Belgium NV и С-299/07 Galatea BVBA срещу Sanoma magazines Belgium NV, Решение на Съда на ЕС от 23.04.2009 г.[27] и дело С-536/11 Bundeswettbewerbsbehoerde срещу Donau Chemie AG и др.[28], Решение на Съда на ЕС от 06.06.2013 г.[29]. Вън от съмнение е обаче значението на разглежданата част от мотивите на РКС № 5 от 2022 г. за бъдещата практика на КС и в областта на защитата срещу нелоялна конкуренция по чл. 19, ал. 2 от КРБ.

Въз основа на гореизложеното смятам, че с диспозитива на РКС № 5 от 2022 г. по к.д. № 13/2021 г. КС правилно и основателно не само от правна, но и от екологична гледна точка е отхвърлил искането на 3-чл. с-в на ВАС за установяване на противоконституционност на чл. 194, ал. 4, т. 1 от ЗВ, в резултат на което на практика е подчертал конституционосъобразността на тази разпоредба от ЗВ.

 

Заключение

Накрая, в резултат на анализираното РКС № 5 от 2022 г. и разгледаната правна уредба могат да бъдат на правени някои по-общи изводи и препоръки de lege ferenda.

1. Смятам за уместно de lege ferenda в чл. 19 от ПОДКС да бъдат внесени следните изменения по отношение на алинеи 2 и 3:

а) алинея 2 да придобие следната редакция:

„(2) Ако сезиращият орган или лица не отстранят в дадения им срок недостатъците, Конституционния съд с определение отклонява искането като недопустимо.“

б) по отношение на ал. 3 да се извърши следната редакция:

„Алинея 3 се отменя“.

2. Една обществена и научна дискусия по разглежданата проблематика би могла да генерира полезни идеи за усъвършенстване на законодателството.

3. Независимо от горепосочените критични бележки, трябва да се подчертае обстоятелството, че РКС № 5 от 2022 г. разкрива несъмнена полезност в следните насоки.

На първо място, видно от мотивите му, то е резултат на стремежа и положените усилия да се проучи релевантната правна уредба и съдебна практика по предмета на делото. Трудолюбието и свързаните с него положени усилия в тази насока заслужават уважение и подкрепа.

На второ място, то е значим опит за анализ, макар и в рамките на предмета на делото, на едно сложно и твърде често трудно за прилагане законодателство, каквото е законодателството за опазване на водите като компонент на околната среда. Като положителен резултат от разглежданото решение следва да се посочи и обстоятелството, че то може да бъде предмет на по-нататъшна и задълбочена научна дискусия. Поради това разглежданото РКС № 5 от 2022 г. вероятно ще предизвиква по-нататъшен интерес не само за юристите, но и за другите специалисти-еколози.

На трето място, следва да се има предвид обстоятелството, че тълкуването и прилагането на екологичното законодателство, вкл. водното, не е лесна задача за компетентните органи на всяка държава поради комплексния характер на екологичните проблеми – в случая, свързани с опазването на водите и връзката им с другите природни ресурси и нарастващото им значение в контекста на изменението на климата. Смятам, че КС неминуемо ще дава своя принос и за в бъдеще за решаването на тези сложни проблеми. Не трябва да се забравя и обстоятелството, че решенията и определенията на КС трябва да се спазват от всички държавни органи, физически и юридически лица у нас (чл. 14, ал. 6 от ЗКС), а КС като институция трябва да се уважава от всички граждани.

Използвана литература

Пенчев, Г. Принципи на българското екологично право. С., Фондация „Граждани на новата епоха“, 2017, 360 с.

Пенчев, Георги. Екологично право. Обща част. Учебно ръководство. 2. прераб. и доп. изд. С., Сиела, 2019, 308 с.

Пенчев, Г. Екологично право. Специална част. 2. прераб. и доп. изд. С., Сиела, 2019, 524 с.

Пенчев, Г. Отново за екологоправния статус на българските граждани. // Електронно издание „Предизвикай правото!“ [онлайн]. София, 11.07.2021 г. 33 с. [прегледан 11.07.2021]. Достъпно в pdf от: https://www.challengingthelaw.com/wp-content/uploads/2021/07/2021.07.11_ProfGPenchev-Ekologopraven-status.pdf.

Пенчев, П. Обща хидрология. 5-то изд. С., Наука и изкуство, 1986, 388 с.

Симеонов, В. Кратък преглед на решенията на Конституционния съд за задължително тълкуване на конституционни разпоредби, с чиито норми се уреждат изменението и допълнението на Конституцията и приемането на нова Конституция. // Адвокатски преглед, 2017, № 3, с. 23–30.

United Nations Environment Programme. Saving Our Planet. Challenges and Hopes. Nairobi, UNEP, 1992, 200 p.

Бележки под линия: