Някои процесуални въпроси на националното право във връзка с преюдициалното запитване по чл. 267 ДФЕС

(научното съчинение е класирано на второ място в деветия по ред Национален конкурс за студентски научни съчинения (2019), организиран от Кръжока по „Гражданско и търговско право“ към СУ „Св. Климент Охридски“, Студентско сдружение „Гражданско и търговско право“, Съюза на съдиите в България и Електронно издание „Предизвикай правото!“)

 

Автори: Мария-Магдалена Мартинова Маркова, V курс, СУ „Св. Климент Охридски“, Александър Руменов Лешев, семестриално завършил, СУ „Св. Климент Охридски“

 

 

Процедурата по преюдициално запитване, закрепена в чл. 267 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС), е основна движеща сила за развитието на правото на Европейския съюз („ПЕС“, „правото на ЕС“). Именно в контекста на „съдебения диалог“^[1] между националните съдилища и Съда на ЕС („СЕС“, „Съда“) са изведени и формулирани фундаментални принципи на правото на ЕС (Van Gend & Loos^[2] – принцип на непосредствено действие на правото на ЕС; Costa v. E.N.E.L.^[3] – върховенство на правото на ЕС и др.). Отправянето на преюдициални въпроси е основна отговорност на съдилища на държавите членки, свързана с правилното прилагане на законодателните актове на Съюза. Самият Съд определя процедурата по чл. 267 ДФЕС като:

„истинският крайъгълен камък на функционирането на вътрешния пазар, тъй като тя играе основна роля за гарантиране, че установеното с Договорите право запазва своя Общностен характер с цел да осигури, че това право има същото действие при всички обстоятелства във всички държави членки на Европейския съюз.“^[4]

Същевременно обаче процедурата по преюдициално запитване поставя редица важни процесуални въпроси на национално ниво^[5], част от които ще бъдат обект на изследване в настоящата научна разработка, както следва:

I. Доколко принципът на процесуална автономия на държавите членки може да ограничи правото на национална юрисдикция да отправи преюдициално запитване;

II. Съществува ли основание в Гражданския процесуален кодекс (ГПК) за спиране на националното гражданско производство при образувано пред СЕС производство по преюдициално запитване по чл. 267 ДФЕС по въпрос от обуславящо за спора значение;

III. Следва ли да подлежи на отмяна влязло в сила съдебно решение, което противоречи на последващо решение на СЕС, постановено в производството по чл. 267 ДФЕС.

Авторите си поставят за цел да анализират актуалната съдебна практика и литература по гореизброените проблеми, да отправят критичен поглед върху настоящите законодателни разрешения и становища в практиката, както и да предложат свое разрешение на засегнатите въпроси.

 

I. Възможни ограничения на правото по чл. 267 ДФЕС, произтичащи от принципа на процесуална автономия на държавите членки на ЕС

Съгласно чл. 267 ДФЕС, СЕС е компетентен да се произнася преюдициално по въпроси относно тълкуването на Договорите, както и по отношение на валидността и тълкуването на актовете на институции, органи, служби и агенции на ЕС. В чл. 267, пар. 2 ДФЕС е регламентирано правото на национална юрисдикция да отправи преюдициален въпрос към СЕС, когато „счита, че по този въпрос е необходимо решение [на СЕС – б. а.], за да бъде постановено нейното решение.“^[6] От тази формулировка може да се заключи, че единствено юрисдикциите на държавите членки са овластени да ангажират тълкувателната компетентност на СЕС и да определят обхвата на произнасянето му чрез обхвата на своето запитване. На практика това означава, че запитващата юрисдикция е свободна в преценката си дали да отправи запитване, доколкото (i) въпросът е свързан с валидност или тълкуване на разпоредба от правото на ЕС и (ii) е релевантен за делото, висящо пред юрисдикцията, т.е. отговорът му, независимо какъв е той, би могъл да повлияе върху решаването на спора.^[7] Според СЕС това нормотворческо разрешение произтича от факта, че единствено националният съд, който е сезиран със спор, „трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване.“^[8] В допълнение към горното, Съдът вече е имал възможността да подчертае, че производството по преюдициално запитване е на практика „пряко сътрудничество“ между ЕС и държавите членки, което „не зависи изобщо от инициативата на страните.“^[9]

Въз основа на горното в доктрината се застъпва становището, че това право на националната юрисдикция е напълно дискреционно.^[10]  Съществува ли обаче възможност за ограничаването му, произтичаща от принципа на процесуална автономия на държавите членки?

В повечето държави членки правото на националния съд да отправи преюдициално запитване намира отражение в националното процесуално законодателство. В Република България уредбата на преюдициалното запитване се съдържа в чл. 628-633 ГПК^[11], като последната неведнъж е била обект на критика от страна на доктрината.^[12] Авторите на настоящата научна разработка няма да разглеждат подробно въпроса за адекватността на националната уредба, тъй като го считат за добре изяснен в теорията и подкрепят становището, че по-голямата част от разпоредбите в ГПК, с изключение на чл. 631, ал. 1 ГПК,^[13] са „напълно излишни, а и представляват напълно забранена в практиката на СЕС кодификация (или възпроизвеждане) във вътрешното право на държавите членки на писаното съюзно право и на съдебната практика“, което би могло да доведе до „дуализъм и рискове от неправилно тълкуване.“^[14]

Националната законодателна уредба (в това число и тази на Република България) е продукт на т.нар. принцип на процесуална автономия на държавите членки. Според този принцип, доколкото правото на ЕС не съдържа изрични правила в своя вътрешен правов ред, държавите членки следва да „установят процесуални правила за реда и условията за съдебна защита, които да гарантират зачитането на правата на субектите на правото.“^[15] Възможно ли е обаче на базата на този принцип в националното законодателство да се предвиди например, че актът, с който националната юрисдикция отправя преюдициално запитване към СЕС, подлежи на обжалване? Ако отговорът на този въпрос е положителен, може ли юрисдикцията, пред която се обжалва този акт, да го измени или отмени?

Според чл. 631 ГПК актът, с който българските съдилища отправят преюдициално запитване към СЕС, е определение. В същата разпоредба законодателят изрично е предвидил, че това определение не подлежи на обжалване. Това законодателно решение е забележително поради две причини. От една страна, изглежда напълно в съзвучие с трактовката, възприемаща правото на запитващата юрисдикция като дискреционно и неподлежащо на каквито и да е ограничения. От друга страна, е отстъпление от едно от основните правила на българското процесуално право, а именно, че всяко съдебно определение, което прегражда (вкл. временно) по-нататъшното развитие на делото, подлежи на обжалване.

Това обаче не е универсално законодателно решение в рамките на ЕС. Още през далечната 1962 г., в едно от първите дела, които се разглеждат пред СЕС (de Geus), се поставя въпросът дали може да бъде отправено преюдициално запитване, ако междувременно актът, с който се прави запитването, е предмет на обжалване. СЕС е категоричен, че доколкото липсва изрична уредба в Договорите в обратен смисъл, то не съществува пречка и така индиректно потвърждава възможността за обжалване на подобни актове.^[16]

Въпросът за обжалваемостта на актове за отправяне на преюдициални запитвания се повдига отново в емблематичното дело Cartesio. Там СЕС анализира унгарското право, съгласно което актът, с който се разпорежда преюдициално запитване, подлежи на самостоятелно обжалване (т.е. главното производство продължава да бъде висящо пред юрисдикцията, от която произлиза актът). Според унгарския граждански процесуален кодекс въззивната юрисдикция разполага с възможността да измени акта или да отхвърли преюдициалното запитване и да разпореди на първия съд да възобнови спряното производство. Анализирайки унгарското законодателство, СЕС отново потвърждава, че актовете, с които се отправя преюдициално запитване, „могат да бъдат обжалвани по предвидените от националното право обичайни способи за защита.“^[17] По-нататък Съдът обаче продължава с това, че изходът от подобно обжалване по никакъв начин не може да ограничи правото на запитващата юрисдикция да го сезира, ако счита, че „висящо пред нея дело повдига въпроси относно тълкуването на разпоредби от общностното право, изискващи решение на Съда.“^[18] Въз основа на горното СЕС стига до заключението, че ако на въззивната юрисдикция бъде дадена възможността да измени акта, с който се разпорежда преюдициалното запитване или да отхвърли запитването и да постанови възобновяване на спряното производство, то тогава компетентността, дадена на националните съдилища по силата на чл. 267 ДФЕС, би била „поставена под съмнение.“^[19]

Друго дело, което повдига сходни въпроси, е  Nationale Loterij.^[20] В него търговският съд в Хаселт има съмнения относно съвместимостта на белгийската правна уредба в областта на хазартните игри с правото на ЕС и постановява акт за отправяне на преюдициално запитване до СЕС. Една от страните в главното производство обаче (De Nationale Loterij NV) обжалва акта пред Апелативния съд в Антверпен. Въззивната инстанция приема, че отговорът на поставения въпрос е ясен и следователно не е необходимо да се отправя преюдициално запитване до Съда. В резултат съдът в Антверпен отменя акта за отправяне на преюдициално запитване и решава правния спор по същество, като осъжда насрещната страна (Customer Service Agency BVBA) да преустанови дейността си поради неспазване на националното законодателство. В контекста на тази фактическа обстановка Съдът изтъква, че целта на процедурата по чл. 267 ДФЕС не е „формулиране на консултативни становища по общи или хипотетични въпроси“^[21] и предвид, че делото е решено по същество, постановява, че няма основание да се дава отговор по отправеното преюдициално запитване.^[22]

Какъв извод може да бъде изведен от анализираната по-горе практика на Съда? От една страна, държавите членки са свободни в преценката си дали да въведат в националното си законодателство възможност за обжалване на актове, с които се отправя запитване. Същевременно, както генерален адвокат Бобек иронично заявява, практиката на СЕС (в лицето на Cartesio) превръща резултата от това обжалване в един „съвет“, даден от въззивните съдилища в ролята им на „консултантски агенции“ на долните съдилища.^[23] Очевидно е, че този подход на Съда е логична последица от принципа на примата на правото на ЕС пред националното законодателство, който има функцията да „преобръща“ националната съдебна йерархия на държавите членки.^[24] Същата тази функция стои в основата на наблюдаващата се тенденция, съгласно която съдилищата от по-долните инстанции използват преюдициалното запитване като „инструмент, чрез който да поставят под съмнение съответствието на практиката на върховните инстанции с правото на ЕС.“^[25]

От друга страна обаче, определението по делото Nationale Loterij изглежда като своеобразен контрапункт на Cartesio. При Cartesio резултатът от обжалването има чисто съвещателна функция, докато при Nationale Loterij – прави последващото преюдициално запитване недопустимо. Следователно се поставя въпросът – отстъпва ли СЕС от предходното си тълкуване в Nationale Loterij? Според генерален адвокат Бобек отговорът на този въпрос е положителен. В своя критичен анализ на делото Cartesio той отбелязва, че е „честно да се признае, че такъв подход [подходът на СЕС в Nationale Loterij – б. а.] противоречи на духа на Cartesio.“^[26]

От друга страна обаче, СЕС изрично отбелязва, че е налице съществена разлика във фактическата обстановка на двете дела, която обосновава тълкуването, дадено в Cartesio, да не е приложимо към Nationale Loterij.^[27] Съдът изтъква, че в Cartesio цялото дело по главното производство продължава да бъде висящо пред запитващата юрисдикция, а единствено актът за отправяне на преюдициално запитване е предмет на ограничено обжалване. От друга страна, в Nationale Loterij спорът вече не е висящ пред запитващата юрисдикция, тъй като е решен от съда в Антверпен. По този начин отговорността за спазване на правото на ЕС (а в това число и за отправяне на преюдициално запитване към СЕС в случай на неяснота) преминава върху въззивния съд.^[28] Въз основа на горното може да се приеме, че тълкуването в Nationale Loterij не представлява изменение на подхода на СЕС от гледна точка защитата на дискреционното право на националния съд да отправи запитване по чл. 267 от ДФЕС.

Следва да се отбележи, че фактическата обстановка в Nationale Loterij не е представена в детайли и остава под въпрос в хода на какво производство е станало обжалването на акта за отправяне на преюдициално запитване, съчетано с последващото произнасяне на съда в Антверпен по същество на спора. Така отворен остава въпросът, особено в контекста на съществуващата криза на „правовата държава“ в Европа^[29], дали СЕС не оставя вратичка за заобикаляне на Cartesio, ако горната инстанция може да реши делото по същество и по този начин да предотврати преюдициално заключение на СЕС?

 

II. Спиране на гражданското производство при допуснато от СЕС запитване по въпрос от значение за спора

Понастоящем изрично основание за спиране на гражданското производство при отправен преюдициален въпрос е налице само в хипотезата, когато съдът, пред който делото е висящо, е и съдът, който отправя запитване към СЕС:

Чл. 631. (в сила от 24.07.2007 г.) (1) С отправянето на запитването съдът спира производството по делото. Определението не подлежи на обжалване.^[30]

Поставя се въпросът: следва ли да се спре производството, ако друга юрисдикция в ЕС е отправила преюдициално запитване по въпрос от обуславящо за спора значение и СЕС е допуснал запитването?^[31] Налице е противоречива практика на българските съдилища.

Част от съдилищата (административни съдилища, които прилагат ГПК с оглед препращащата норма на чл. 144 АПК) спират производството на основание чл. 229, ал. 1, т. 4 ГПК („когато в същия или в друг съд се разглежда дело, решението по което ще има значение за правилното решаване на спора“), като се аргументират основно с наличието на обвързаност на националните юрисдикции от преюдициалното заключение на СЕС.^[32]

Други състави, изправени пред идентична ситуация, използвайки идентични аргументи, спират производството на различно основание, а именно – чл. 229, ал. 1, т. 7 ГПК във вр. с чл. 631, ал. 1, изр. 1 ГПК.^[33]

Според трети няма основание за спиране на делото и съдопроизводствените действия следва да бъдат продължавани, въпреки наличието на образувано дело по преюдициално запитване пред СЕС.^[34] Тази теза се мотивира от няколко съображения: чл. 229, ал. 1, т. 4 от ГПК и чл. 631, ал. 1 ГПК са неотносими; в изчерпателно изброените основания за спиране, уредени в чл. 229, ал. 1 ГПК, не фигурира наличието на висящо производство по преюдициално запитване; спирането на обусловените от преюдициалното заключение производства e предмет на регулиране от националното право на съответната държава членка, а не от правото на ЕС; разширително тълкуване не е допустимо; ВКС вече е приел рестриктивен подход към основанията за спиране с Тълкувателно решение № 8 от 07.05.2014 г. на ОСГТК по тълк. д. № 8/2013 г., от което може да се изведе аналогично разрешение.

Първото становище не може да бъде подкрепено. Разпоредбата на чл. 229, ал. 1, т. 4 ГПК изисква наличие на преюдициална връзка между две дела, образувани пред различни съдилища, като решението на първото следва да има значение за правилното решаване на спора по делото, чието производството е спряно. Връзката между двете дела, която чл. 229, ал. 1, т. 4 ГПК визира, изисква такова съотношение между две спорни правоотношения, при което „субективното право или задължението, част от съдържанието на едното правоотношение (…), да възниква от фактически състав, включващ целия фактически състав на възникване на другото правоотношение.“^[35] Като се има предвид това съотношение между правоотношенията, изискуема предпоставка по смисъла на чл. 229, ал. 1, т. 4 ГПК е и наличието на субективен идентитет между двете производства с оглед субективния обхват на силата на пресъдено нещо по обуславящото дело.^[36] С решението на СЕС по отправено до него преюдициално запитване се дава задължително тълкуване на норми от правото на ЕС, а не се разрешава правен спор със сила на пресъдено нещо, и най-вече не е налице обуславящо спорно преюдициално правоотношение. Макар решението на Съда да е задължително за всички национални съдилища, този факт per se не води до приложение на чл. 229, ал. 1, т. 4 ГПК. Това е така, тъй като съдържанието на тази разпоредба не е „някаква обща норма, която позволява спиране на гражданско дело, когато съдебен акт на съд по друго дело би имал някакво правно действие, което да обвързва съда по спираното дело.“^[37]

Вторият подход на съдебната практика е по-скоро резултат от търсенето на начин за законосъобразно спиране на делото, различен от неправилното позоваване на чл. 229, ал. 1, т. 4 ГПК. За съжаление той също не взема предвид факта, че разпоредбата на чл. 631, ал. 1 ГПК е относима единствено за съда, който отправя запитването към СЕС. Недопустимо е да се изведе по тълкувателен път прилагането й в различна хипотеза.  В подкрепа на това твърдение е, че тълкувателните решения на ВКС са също задължителни за всички съдилища, но първоинстанционните и апелативните инстанции не могат да спрат съдопроизводствените действия пред тях до произнасяне по тълкувателното дело.^[38]

Поради гореизложеното следва да бъде подкрепено третото становище, а именно, че закрепените в закона основания за спиране на гражданското производство са numerus clausus и сред тях липсва хипотеза на спиране на делото при допускане от СЕС на преюдициално запитване от значение за спора, по който национален съд, различен от запитващия, трябва да се произнесе.

Въпреки липсата на изрично основание за спиране в ГПК, може ли да се приеме, че задължение за спиране на делото произтича от правото на ЕС? Правилно разрешение на поставения въпрос може да бъде открито в Определение № 2319 от 24.07.2018 г. на САС по в. ч. гр. д. № 3678/2018 г., съгласно което „процесуалните способи за обезпечаване зачитането на преюдициалното заключение по тълкуване на относимия към спора акт на общностното право, какъвто е спирането на обусловените от него производства, са предмет на регулиране от националното право на съответната държава членка.“ Следователно, доколкото спирането на производствата е част от процесуалната автономия на държавите членки, не може да се приеме, че подобно задължение произтича от правото на ЕС.

Как все пак може да постъпи националната юрисдикция, когато трябва да приложи норма от правото на ЕС, която е предмет на образувано, но все още нерешено тълкувателно дело пред Съда? Според авторите на настоящата разработка отговорът на този въпрос е свързан с необходимостта от отправяне на преюдициално запитване от страна на националната юрисдикция. Ако последната счете, че такова е необходимо, то тя следва да отправи запитване, въпреки наличието на вече образувано дело пред СЕС. Тогава юрисдикцията ще може законосъобразно да спре производството пред себе си на основание чл. 631, ал. 1 ГПК. Ако СЕС допусне запитването, той ще го съедини с вече образуваното дело на основание чл. 54 от Процедурния правилник на Съда. Както бе отбелязано по-горе обаче, отправянето на преюдициално запитване (и съответно – спирането на делото) попада в дискрецията на съответния национален съд. Ако българският съд не намери за необходимо отправянето на преюдициално запитване и съответно спиране на делото (например защото прецени, че въпросът е ясен^[39]), то тогава следва да реши делото, а не да спре производството само защото СЕС е сезиран със запитване по релевантен за предмета на делото въпрос. Подобно тълкуване се подкрепя и от чл. 267, пар. 3 ДФЕС, съгласно който, когато такъв въпрос от правото на ЕС е повдигнат пред национален съд, чиито решения не подлежат на обжалване, този съд е длъжен да сезира СЕС. Липсва правна норма, която да освобождава националния съд от задължението да отправи преюдициално запитване, когато СЕС вече е бил сезиран от друга юрисдикция с релевантния за решаването на спора въпрос. Следователно от националния съд се изисква не просто да спре производството и да изчака произнасянето на СЕС, а да отправи собствено преюдициално запитване. Самото спиране се явява следствие от изпълнението на задължението по чл. 267, пар. 3 ДФЕС на националния съд.

 

III. Отмяна на влязло в сила съдебно решение, което противоречи на преюдициално заключение на СЕС по чл. 267 ДФЕС

Силата на пресъдено нещо е един от ефектите на съдебното решение, който се проявява, когато решението стане необжалваемо, независимо от вида на иска и изхода на делото.^[40] Българската правна доктрина приема, че силата на пресъдено нещо не санира пороците на неправилни съдебни актове, а последните запазват своята правна релевантност.^[41] Така на практика единственият способ за преодоляването й е извънредният способ за отмяна на влязло в сила съдебно решение.^[42]

Необходимо е да се отбележи, че при липсата на изрична правна уредба на ЕС редът и условията за прилагане на принципа на силата на пресъдено нещо се определят от вътрешния правов ред на държавите членки по силата на принципа за процесуалната автономия.^[43] Както бе посочено по-горе, принципът на процесуална автономия се изразява в това, че доколкото правото на ЕС не съдържа изрични правила, държавите членки следва да „установят процесуални правила за реда и условията за съдебна защита, които да гарантират зачитането на правата на субектите на правото.“^[44] Следва да се подчертае, че този принцип не е абсолютен, а е ограничен от други два принципа на правото на ЕС – равно третиране и ефективност. Съобразно константната практика на СЕС националните процесуални правила не следва „да са по-неблагоприятни от правилата, които уреждат подобни положения по националното право“^[45] (принцип на равно третиране), и не следва да „правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правото на Съюза“ (принцип на ефективност).^[46],[47]

Въпросът дали съдебно решение на национална юрисдикция, притежаващо сила на пресъдено нещо, следва да подлежи на отмяна в случай на противоречие с последващо заключение на СЕС вече е бил предмет на производството по преюдициално запитване по чл. 267 ДФЕС. В практиката на Съда могат да бъдат разграничени няколко подхода – ранен подход на СЕС, който защитава силата на пресъдено нещо; дела, засягащи изключителна компетентност на ЕС; решения, даващи превес на принципа на ефективност на правото на ЕС пред силата на пресъдено нещо.

 

Ранен подход на СЕС

В своята ранна практика (Koebler, Kapferer и др.) Съдът отбелязва, че за да се гарантира стабилността на закона и доброто правораздаване, е важно съдебните решения, „които са станали окончателни след изчерпване на всички права на обжалване или след изтичане на сроковете, предвидени в тази връзка, да не могат да бъдат поставени повече под въпрос.“^[48] Въз основа на тези разсъждения СЕС стига до извода, че правото на ЕС не налага на националната юрисдикция да не прилага вътрешните процесуалноправни норми, които придават на дадено решение сила на пресъдено нещо, дори ако това „би позволило да се отстрани вътрешно положение, което е несъвместимо с правото на ЕС.“^[49] Това становище на СЕС не е изненадващо, тъй като въвеждането на възможност за преразглеждане на влезли в сила съдебни решения би засегнало принципа на правната сигурност, който е признат за основен в правния ред на ЕС.^[50] Нещо повече, този принцип е свързан и със защитата на основните човешки права, закрепена в Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ) и Хартата на основните права на ЕС (Хартата).^[51]

 

Дела, в които се засяга изключителната компетентност на ЕС

Въпросът за силата на пресъдено нещо е разгледан от по-различен ъгъл през 2007 г. в делото Lucchini. Фактическата обстановка е свързана с италианско дружество (Lucchini SpA), което моли италианските власти за отпускане на държавна помощ с цел модернизиране на стоманодобивни съоръжения. Съобразно установената процедура, властите уведомяват Комисията, която се заема да извърши преценка на съвместимостта на исканата помощ с правото на ЕС. Без да изчакат оценката на Комисията, италианските власти отпускат държавна помощ в частичен размер. Lucchini SpA предявява иск, с който претендира помощта да бъде изплатена в първоначално искания размер. Въпреки че междувременно Комисията постановява, че исканата държавна помощ е несъвместима с правото на ЕС, както първоинстанционният, така и въззивният съд отсъждат в полза на дружеството. Под страх от иницииране на процедура по установяване на нарушение от страна на Комисията обаче, италианските власти впоследствие издават декрет за възстановяване на предоставената помощ. Дружеството обжалва декрета, а административният съд, пред който се разглежда делото, отправя питане до СЕС дали е възможно и обосновано национална администрация да си възстанови помощ от частен бенефициер, „въпреки че има влязло в сила решение по гражданско дело, с което се установява безусловното задължение за изплащане на въпросната помощ.“^[52]

В контекста на тази фактическа обстановка Съдът отбелязва, че националните юрисдикции не са компетентни да се произнасят относно съвместимостта на дадена държавна помощ с общия пазар, тъй като това е част от изключителната компетентност на Комисията, която действа под контрола на Съда.^[53] Въз основа на горното СЕС заключва, че правото на ЕС не допуска прилагането на разпоредба от националното право, която има за цел да закрепи принципа на сила на пресъдено нещо, доколкото прилагането й възпрепятства възстановяване на държавна помощ, която е отпусната в нарушение на правото на ЕС и чиято несъвместимост с общия пазар е установена с решение на Комисията.^[54] Така силата на пресъдено нещо е преодоляна за сметка на защита на изключителната компетентност на Комисията в областта на държавните помощи.

 

Силата на пресъдено нещо и принципа на ефективност

Тенденцията в практиката на Съда да не се абсолютизира принципът на пресъдено намира отражение в анализираните по-долу решения. На първо място, в делото Fallimento Olimpiclub СЕС разглежда силата на пресъдено нещо в контекста на данъка върху добавената стойност (ДДС). Въпросът, по който СЕС следва да се произнесе, е свързан с това дали силата на пресъдено нещо на национални решения, които имат за предмет актове за изменение на задължения за ДДС, се запазва по отношение на актове, издадени в рамките на един и същ данъчен контрол, но за различен данъчен период.^[55]

СЕС изтъква, че стриктното прилагане на силата на пресъдено нещо би имало за последица (в хипотеза, когато окончателно съдебно решение се основава на противоречащо на правото на ЕС тълкуване относно злоупотребите в областта на ДДС) неправилното тълкуване да се повтаря за всяка следваща данъчна година, без да е налице възможност за поправянето му.^[56] Следователно Съдът приема, че пречките от такъв мащаб пред ефективното прилагане на общностните правила в областта на ДДС „не могат да бъдат разумно обосновани от принципа на правна сигурност и следователно трябва да се считат за противоречащи на принципа на ефективност.“

На следващо място, линията на разсъждение на Съда е доразвита в делото Klausner Holz Niedersachsen. Там Съдът отново утвърждава превеса на принципа на ефективност над силата на пресъдено нещо в областта на държавните помощи, като отбелязва, че „пречка с подобни мащаби за ефективното прилагане на правото на Съюза, и по-специално на разпоредбите относно контрола на държавните помощи, не може да бъде разумно оправдана с принципа на правна сигурност [проявление на който е силата на пресъдено нещо – б. а.].“^[57]

През 2014 г. Съдът отива още по-далеч в своята тълкувателна практика, касаеща взаимоотношението между силата на пресъдено нещо и принципа на ефективност. В делото Impresa Pizzarotti се поставя въпросът дали националната юрисдикция (в конкретния случай – Държавен съвет на Република Италия) следва да обезсили решение, притежаващо сила на пресъдено нещо, доколкото то би допуснало възникването на правно положение, несъвместимо с правото на ЕС в областта на обществените поръчки. На 10 юли 2014 г. Съдът приема, че доколкото приложимите вътрешни процесуални правила предвиждат възможност при определени условия националният съд да преразгледа решение, което се ползва със сила на пресъдено нещо, за да го приведе в съответствие с националното законодателство, „то тази възможност трябва, съгласно принципите на равно третиране и на ефективност, да надделее […] така че да бъде възстановено съответствието на въпросното положение по делото в главното производство с правната уредба на Съюза.“^[58] Така, доколкото правилата на вътрешното производство позволяват, националният съд трябва или да допълни силата на пресъдено нещо чрез решението си, което е довело до положение, несъвместимо с правната уредба на Съюза, или да преразгледа това решение, като вземе предвид тълкуването на тази правна уредба, възприето впоследствие от СЕС.^[59]

 

Изводи

С оглед на гореизложеното може да се приеме, че анализираната практика на Съда по отмяна на влезли в сила съдебни решения не се различава съществено от практиката във връзка преразглеждане на влезли в сила административни актове (АА), въпреки различното третиране на съдебни решения и АА.^[60]

В своите решения от 2004 г. насам Съдът консистентно изследва наличието на следните предпоставки, за да прецени дали един влязъл в сила АА (включително потвърден от съд) следва да бъде изменен или отменен заради противоречие с постановено в по-късен момент тълкуване на правна норма от порядъка на правото на ЕС:

– административният орган трябва да разполага с правомощието да преразгледа акта съгласно националното право;

– административният акт трябва да е станал окончателен вследствие на решение на национален съд, действащ като последна инстанция;

– от гледна точка на по-късна практика на Съда посоченото съдебно решение следва да е основано на неправилно тълкуване на правото на ЕС, възприето без Съдът да е бил сезиран с преюдициално запитване по член 267, ал. 3 от ДФЕС;

– заинтересованото лице е сезирало административния орган незабавно след като е узнало за тази съдебна практика.^[61]

От цялата изследвана по-горе практика изглежда, че посочените условия за отмяна на АА (най-вече първото условие, а именно наличие на изрична компетентност съобразно националното право) намират приложение и във връзка с отмяната на съдебни решения. Така, ако тези условия не са изпълнени, правото на ЕС не изисква съдебното решение да бъде отменено (Kapferer). От друга страна обаче, ако условията са налице, силата на пресъдено нещо трябва да отстъпи пред принципа на ефективност (Impresa Pizzarotti).^[62] Нещо повече, видно от Fallimento Olimpiclub и Klausner Holz Niedersachsen принципът на ефективност налага възприемането на по-стеснително тълкуване на обхвата на силата на пресъдено нещо.

Що се отнася до решението по делото Lucchini, където за СЕС е ирелевантно наличието на процесуален ред за отмяна на решението, трябва да се отбележи спецификата на конкретния казус – италианският съд се произнася по отношение на съответствието на държавна помощ с вътрешния пазар. По този начин, засягайки изключителната компетентност на Комисията в областта, съдът излиза от обхвата на правомощията си. Подобно решение, както отбелязва доц. Александър Корнезов, от сравнителноправна перспектива би трябвало въобще да не притежава сила на пресъдено нещо, тъй като е нищожно.^[63]

 

Отмяната по българското процесуално право на съдебно решение поради противоречие с преюдициално заключение на СЕС

За разлика националната уредба на Италия,^[64] нашият ГПК не съдържа възможност за преразглеждане на делото или допълване на диспозитива на решението, така че то да се съобрази с последващо решение на Съда.^[65] Следователно изводът на СЕС в Impresa Pizzarotti не би следвало да намери приложение по отношение на българската правна система към настоящия момент. Независимо от горното, според авторите принципът на равно третиране изисква в определени хипотези влезли в сила съдебни решения по граждански дела да подлежат на отмяна поради противоречие с решение на Съда в Люксембург.

Интересен факт е, че идеята за въвеждане на основание за отмяна поради противоречие с решение на СЕС, постановено в контекста на процедурата по чл. 267 ДФЕС, е била включена във внесения през 2017 г. в Народното събрание проект за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Предложеното основание за отмяна е формулирано по следния начин: „Когато противоречи на решение на Съда на ЕС, постановено в производство по чл. 267 ДФЕС, с което се тълкува разпоредба от правото на ЕС или акт на органите на ЕС, приложен от националния съд.“^[66] В мотивите към законопроекта се изтъква, че предложението е „изцяло в съответствие с практиката на Съда“, като се визират решенията Impresa Pizzarotti и Tarsia.^[67] Предложителите изтъкват две основни причини за необходимостта от въвеждане на подобно основание, а именно: ретроактивен ефект на преюдициалното заключение (т.е. тълкуваната разпоредба се прилага с тълкувания смисъл от момента на нейното влизане в сила, а не от момента на постановяване на тълкуването) (i) и наличието на идентична разпоредба, предоставяща право на отмяна на основание противоречие с решение на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) (ii).^[68]

В отговор на тази законодателна инициатива през май 2018 г. Пленумът на Върховния административен съд (ВАС) излиза със становище, с което обявява, че не подкрепя направеното предложение. Според ВАС така би се създала „възможност за трета съдебна инстанция относно правилното прилагане на част от материалното приложимо право, а именно – това на ЕС.“^[69] По отношение на направената аналогия с основанието за отмяна при противоречие с решение на ЕСПЧ, Пленумът подчертава разликата в предмета на производството и компетентността съответно на Съда в Страсбург и този в Люксембург. Въз основа на горните мотиви ВАС приема, че липсват достатъчно убедителни аргументи, които да оправдаят въвеждането на подобно основание за отмяна. В резултат, след обсъждане в редовно заседание, Комисията по правни въпроси към Народното събрание отхвърля направеното предложение.^[70]

В становището на ВАС е направен правилен анализ на решението на СЕС по делото Tarsia, в което Съдът изрично се произнася, че „правото на Съюза, и по-специално принципите на равностойност и ефективност, трябва да се тълкува в смисъл, че при обстоятелства като разглежданите в главното производство то допуска да не е предвидена възможност за отмяна от националния съд на влязло в сила съдебно решение по гражданско дело, ако това решение се окаже несъвместимо с тълкуване на правото на Съюза, дадено от Съда след влизането му в сила, дори такава възможност да съществува за несъвместимите с правото на Съюза влезли в сила решения по административни дела.“ Това заключение на СЕС за пореден път утвърждава идеята, че доколкото не е налице в националното право основание за отмяна на влезли в сила съдебни решения поради противоречие с вътрешни актове (което би направило решението неправилно), то не може и да се задължи държава членка да въведе основание за отмяна поради противоречие с решение на СЕС по чл. 267 ДФЕС.

В по-голяма подкрепа на законопроекта обаче е заключението на генералния адвокат Jaaskinen по същото дело в частта му, която гласи: „Принципът на равно третиране не допуска национална правна уредба, която предвижда възможност за отмяна на решения на националните съдилища по граждански дела поради последващо решение на националния Конституционен съд или на Европейския съд по правата на човека, но не предвижда такава възможност по отношение на последващо решение на Съда на Европейския съюз.“^[71] Тази част не е възпроизведена в решението на СЕС може би защото подобен диспозитив ще излезе от обхвата на преюдициалното запитване, а може би и защото Съдът не възприема тезата на генералния адвокат. Въпреки това внимание заслужава въпросът достатъчно близки ли са по естеството си основанието за отмяна на влязло в сила решение поради последващо решение на ЕСПЧ и отмяна поради последващо решение на СЕС по чл. 267 ДФЕС. Ако няма съществени разлики между подобни основания, то при наличието на чл. 303, ал. 1, т. 7 ГПК (нова – ДВ, бр. 42 от 2009 г.) Европейският съд по правата на човека с окончателно решение е установил нарушение на Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, съставена в Рим на 4 ноември 1950 г. (ратифицирана със закон – ДВ, бр. 66 от 1992 г.) (ДВ, бр. 80 от 1992 г.; изм. с Протокол № 11 от 1994 г.), или на протоколите към нея и новото разглеждане на делото е необходимо, за да се отстранят последиците от нарушението) ще се окаже, че влезли в сила български решения подлежат на отмяна, когато противоречат на дадено тълкуване на СЕС, дори и да не е изрично закрепено като хипотеза в чл. 303, ал. 1 ГПК, тъй като това ще произтича от принципа на равно третиране.

Според ВАС решението на Страсбург има различен предмет, а ЕСПЧ притежава различна компетентност от СЕС, поради което не може да се направи паралел. Макар тези съображения да са безспорно правилни, те не са достатъчни, за да обосноват различното третиране.

На първо място, отмяната по чл. 303, ал. 1, т. 7 ГПК има за цел да поправи едно нарушено (или незащитено) включително чрез влязлото в сила съдебно решение човешко право, закрепено в ЕКПЧ, като това нарушение е установено с решение на Страсбург. Аналогично, възможна е хипотеза, при която СЕС се произнася в производството по чл. 267 от ДФЕС с решение, в което установява, че дадена практика или разпоредба от националното законодателство засяга човешко право, защитено най-вече от Хартата,^[72] но и от общите принципи на ПЕС, сред които са и правата и свободите в ЕКПЧ (чл. 6, т. 3 ДЕС).

На второ място, и в двата случая става дума за съд, чиито решения имат задължителна сила за България, както и за правни норми, които имат примат спрямо вътрешното законодателство или се прилагат с предимство по чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България.^[73]

На тази база може да се направи изводът, че приликите в целта на отмяната в разгледаните хипотези са достатъчни, за да обосноват тезата, че принципът на равно третиране налага и отмяна на съдебни решения, които противоречат на решение на СЕС по чл. 267 ДФЕС.

Безспорно не всяко едно решение, с което Съдът дава различно тълкуване на правна норма от ПЕС, ще може да се използва за отмяна на решение на българския съд. С цел да се установи баланс между принципа на правна сигурност и принципа на законност, е важно да се въведе критерий, който да стеснява приложението на института на отмяната, така че да го запази като способ, който се прилага само в изключителни случаи, а не да доведе до създаването на нова инстанция. Така разпоредбата на чл. 303, ал. 1, т. 7 ГПК се прилага само когато „новото разглеждане на делото е необходимо, за да се отстранят последиците от нарушението“. Подобен трябва да е подходът и при отмяна поради противоречие с решение на СЕС. От една страна, следва да се приеме, че противоречието между тълкуването на СЕС и тълкуването, което българският съд е направил, трябва да е очевидно, да води до съществена разлика в приложението на нормата и оттам – в диспозитива на съдебния акт.

А. Корнезов предлага критерият за допускане на отмяна да бъде унифициран в ЕС, като се приложи тълкуването на Съда по делото Francovich,^[74] по-конкретно следните три условия: (1) нарушената норма на ПЕС трябва да има за цел предоставянето на права на физически или юридически лица; (2) увредената страна трябва да продължава да търпи сериозни отрицателни последици от съдебното решение, причинило нарушението; и (3) трябва да има пряка причинно-следствена връзка между нарушението и продължаващите отрицателни последици.^[75] Подобен подход безспорно заслужава подкрепа.

Следва ли като основание за отмяна обаче да бъдат само последващи решения на СЕС? Отговорът е отрицателен, тъй като няма причина за такова разрешение. Не е налице съществено различие между хипотезата, при която българският съд прилага неправилно норма на ПЕС, когато решението на СЕС, което я тълкува, му е било известно или е трябвало да му бъде известно, и хипотезата, в която Съдът се произнася едва след влизането в сила на националното съдебното решение.

Втората ситуация ще е често свързана с неизпълнено задължение да се отправи преюдициално запитване до СЕС. За подобно нарушение, разбира се, страните в процеса не могат да бъдат обвинявани, защото техните искания за отправяне на преюдициално запитване до СЕС не са обвързващи за съда. Следва да се отбележи, че отмяна на съдебно решение, с която се възстановява нарушено право, е всъщност единствената алтернатива на производство за извъндоговорна отговорност на държавите членки за вреди, причинени от съд, действащ като последна инстанция^[76]. В тази връзка доц. Корнезов подчертава, че не винаги паричното обезщетение ще е от полза на европейските граждани.^[77] Такъв ще е случаят, например, когато със съдебното решение се нарушава правото на семеен живот или забраната за дискриминация.

С оглед на гореизложеното, поддържането на тезата, че отмяната на основание противоречие с тълкуване на СЕС не следва да се допуска, защото би създало една нова инстанция, която проверява правилността на решението, би представлявало необоснован формализъм. Прекомерната защита на правната сигурност и на силата на пресъдено нещо на едно решение, чиято неправилност бива изобличена пред обществото от СЕС, рискува да подкопае доверието в съда на българските граждани.

 

***

Видно е, че производството по отправяне на преюдициално запитване, закрепено в чл. 267 ДФЕС, е в състояние да повдигне редица въпроси, за чието решаване няма единодушно становище нито в литературата, нито в съдебната практика. Авторите на настоящото съчинение предлагат разрешения, които да постигнат баланс между законодателството и принципи на националното процесуално право и принципите на правото на ЕС. Дали обаче подобна линия на разсъждения ще бъде подкрепена от СЕС и ще намери отражение в съдебната практика и национална законодателна инициатива, е въпрос, който остава с отворен край.

 

Бележки под линия:

^[77] Корнезов, Ал. Цит. съч., с. 838.